北京市慈善力量参与社会救助的经验、问题和建议*

◎高静华

社会救助是社会保障体系最基本、最悠久的制度安排，也是免除国民生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制。慈善力量具有反应迅速、领域广泛、方式灵活、专业性强等优势，引导慈善力量参与社会救助，有助于弥补政府救助的不足，缓解群众遭遇的困难。北京市充分发挥慈善力量的独特优势，加强政策引导，完善救助平台，健全运行机制，整合慈善资源，鼓励和引导广大慈善组织、企事业单位、爱心人士等慈善力量积极参与社会救助，形成了对政府救助的有效补充。

一、北京市慈善力量参与社会救助的经验

（一）明确慈善救助的合法性与主体性

2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》提出“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”，2016年出台的《慈善法》把“扶贫、济困”列为慈善活动之首，这为激发慈善力量参与社会救助，提升社会救助综合效益提供了法律依据。国家层面出台的政策也为地方出台相应文件提供了基本遵循。据此，北京市民政局在2014年专门颁布了《关于慈善力量参与社会救助的意见》，以明确慈善救助的合法性，充分发挥慈善力量在构建社会救助体系中的重要作用，引导慈善力量有序参与，缓解民众自身无力解决而政府救助政策又未能覆盖的困难，实现慈善救助与政府救助的有效衔接。

（二）积极培育基层慈善组织开展救助

北京市的慈善组织数量在全国名列前茅，为发挥慈善救助作用奠定了组织基础。以基金会为例，根据“基金会中心网”数据，截至2018年1月2日，全国共成立基金会6385家，北京的基金会数量为777家，居全国第二，仅次于广东省的961家。北京各区县还积极培育发展基层慈善组织开展救助，目的是实现慈善资源下沉，通过社区慈善救助满足困难群众的需求。密云区就区内现状，从2016年开始对区内20个街道镇培育慈善类社会组织，在各乡镇成立爱心组织、爱心协会进行慈善救助，在完善社会救助“最后一公里”中发挥了关键作用。

（三）建立慈善救助专项基金整合资源

作为首善之都的北京用于慈善救助的资源潜力巨大。据《2015年度中国慈善捐助报告》显示，2015年北京以超过65亿元善款位居各省级行政区年捐赠金额之首。另外，根据“基金会中心网”的统计数据，截至2015年末，全国基金会净资产总额为1204亿元，北京市基金会净资产为3782543万元，排名全国第一，远高于排名第二的江苏省，这也为北京慈善救助发挥作用奠定了财力基础。北京还建立了市、区、街（乡）三级慈善资源数据库，并推动建立街（乡）慈善救助专项基金。截至2017年，已设立街（乡）慈善救助专项基金294个，覆盖率达88.8%，资金数额达12265.85万元。

（四）引入专业社会工作提供精准救助服务

把专业社会工作嵌入到社会救助中是发达国家和地区的普遍做法。北京市在这方面的探索包括：一是出台《社会工作参与精准救助的实施意见》，界定社会工作助力扶贫济困的服务对象和服务内容。二是建立健全服务的需求发现与报告、评估、承接、转介、协同等五大机制，将社会工作服务嵌入现有社会救助、困难帮扶等工作体系，及时有效满足社会救助对象在获得政策帮扶之外的服务需求。三是通过政府购买服务利用社会工作机构进行社会救助帮扶，把服务触角遍及每一个街乡镇，解决了经办力量不足问题。四是建立“专职工作人员+专业社会工作者”的社会救助工作队伍，开展入户访问、政策宣传、困难程度和救助需求评估、制定帮扶方案、开展个案服务和资源链接等工作，推动社会救助服务的专业化、精细化、个性化。密云区2016年通过区级财政购买社会组织的服务，为每一户社会救助对象建立了专门的“精准救助”台账，后期还将进一步链接资源提供具体救助服务。

（五）实现慈善救助与临时救助有效衔接

临时救助具有快捷性、灵活性、低规则性和小规模性等特点，审批程序过于烦琐、风险大，发挥的作用有限，在一定程度上需要通过慈善救助来补充，其中慈善协会的救助是政府社会救助的重要补充，很多政府救助不能报销、不好报销的项目可由慈善救助来解决。慈善组织在急难救助中可以多种方式发挥作用：一是弥补政府救助资金的不足，即通过慈善组织调动民间财力和资源补充政府、单位和社区在急难救助方面经费投入的不足。如西城区慈善协会组织开展了“春雨行动”和“罕见病”救助两个大病救助项目。密云区慈善协会针对本辖区内患大病造成家庭困难的人员实施大病救助，经过村居委会和镇民政科审核通过后，上报慈善救助协会，慈善协会提供0-2万元不等的救助。二是建立品牌慈善项目，通过慈善组织的分工和专业化服务，形成行业内具有专业特色的服务品牌开展救助。例如，北京春苗儿童救助基金会在儿童救助方面就形成了“小花关爱项目-小婴儿之家”等品牌项目，为贫困家庭患儿和有先天性疾病的孤残儿童提供了很好的医疗救助、特别护理和早期康复干预服务。

（六）建立慈善救助工作机制和协调机制

完善的工作机制和顺畅的协调机制有利于慈善救助快速、准确、及时、有效发挥作用。北京市的做法包括：一是建立困难群众主动发现机制。充分发挥社区服务功能和社会组织、慈善工作者、志愿者、社区居委会成员熟悉民情的作用，结合群众发现主动报告机制，畅通信息报告渠道，不断拓宽困难群众主动发现途径。二是搭建资源与需求对接平台。充分利用“爱心家园”“96156社区服务热线”“社会救助信息平台”“社会救助网”等载体，搭建政府部门、社会组织和公民个人与急难对象对接的信息平台，实现组织优势互补、资源有序对接。三是建立慈善救助与政府救助的衔接机制。针对政府救助后还有困难的家庭和人员，通过“慈善科”转介给慈善组织进行救助，慈善力量作为最后一道防护线，真正发挥了兜底保障功能。

（七）成立慈善科和困难群众救助中心完善体制建设

2016年，北京市各区县依据《北京市机构编制委员会办公室关于健全本市慈善工作监督管理体系的通知》，批复了慈善工作科来专门承担慈善活动的行政监督管理职能。全国大部分省市的慈善与社会福利业务同属一个科室，没有专门的慈善工作科，北京市在区一级成立专门的慈善科，配备专门的工作人员，在机构设置和人员配备上走在前列，有助于推动慈善事业的发展，也间接促进了慈善救助发挥作用。此外，北京市正在筹划建立“困难群众救助中心”，作为政府与慈善组织的桥梁和纽带开展精准救助试点工作，主要负责统筹社会工作机构承接政府购买服务项目，链接社会资源开展专业服务，对项目实施跟踪督导和绩效评估等，探索形成了社会工作助力精准救助的北京模式。

二、北京市慈善力量参与社会救助存在的问题

（一）动员慈善资源参与救助缺乏效率

资金的使用效率关系到救助的综合效益，北京虽然慈善资源丰富，但动员慈善资源参与社会救助的效率还存在一些不足。主要表现在：一是参与社会救助的慈善组织类型单一，主要是与行政机关联系密切的慈善协会、基金会和社会服务机构的救助作用发挥有限。二是慈善协会开通“善道”的能力不足，资金来源主要是政府拨款、共产党员献爱心，以建立品牌慈善项目、利用新媒体等方式筹集善款的能力不足，社会动员缺乏效率。三是慈善捐赠额中只有少部分用于救助。2016年北京慈善力量救助困难群众82275人次，使用善款8078.18万元，但当年的慈善组织的项目支出总额高达25亿元。不足1/20的慈善捐赠用于救助说明慈善资源用于社会救助的资金总量和比例较低，未来还有很大增长空间。

（二）慈善救助资源分配存在不平衡

北京市慈善资源丰富，如何有效统筹使用，使慈善资源在各区县均衡分配，发挥最大救助效益成为面临的一大难题。一是北京市各区县经济发展不平衡，慈善组织数量和慈善资源体量差别较大，越是富裕的行政区获得的慈善资源越多，导致不同地区之间出现慈善资源分配不均，未来需要建立一定机制在市级层面整合全市慈善资源，统筹解决各区资源分布不平衡的问题。二是群体间资源分配不均。在低保户和低收入户之间，慈善资源更倾向流向低保户，导致其获得慈善救助后的状况明显好于低收入户，出现社会救助基础上的福利叠加现象，容易拉大不同群体之间的待遇差距，使部分人群不愿退出低保，陷入贫困陷阱。

（三）过度依托慈善协会开展救助衔接

北京市慈善组织类型多样，但各区县民政部门主要依托慈善协会开展救助，欠缺与其他类型的组织进行合作救助。区慈善协会的性质是社会团体，工作人员为民政局的正式在编人员，这种体制有利于政府社会救助制度和民间慈善相衔接。但慈善协会独立性不足，必然影响其社会化、专业化发展。民政局主要依托慈善协会保障社会救助与慈善救助的衔接，对其他类型的慈善组织利用程度不高，造成慈善协会行政脱钩后，政府救助与慈善救助衔接更加困难。比如密云区社会力量参与社会救助主要依托区慈善救助协会和十里堡镇爱心救助协会开展工作，其他慈善组织发挥的救助作用非常有限，基本可以忽略不计，工作抓手过于单一。

三、加强北京市慈善力量参与社会救助的建议

（一）拓宽慈善力量参与救助的渠道和空间

北京作为首善之都，倡导和实施新型社会救助理念，从“物质救济”向“服务提供”转变。慈善组织是最适合提供救助服务的社会组织，在精准救助方面可大有作为，政府应更加拓宽慈善组织参与社会救助的渠道和空间。一是实现社会救助与慈善事业的有机配合，在尊重各自规律和职能的条件下尽可能统筹规划、同步发展。二是充分发挥慈善组织的救助服务作用，针对困难群众的个性化需求，链接专门的服务资源，提供精准救助。三是培育团结更多类型的慈善组织参与社会救助，如基金会和社会服务机构等，扩充组织类型，增加工作抓手。四是引导更多慈善资源投放社会救助领域，提升捐赠资金用于社会救助类项目的比重。

（二）完善社会工作服务提升精准救助

完善社会工作服务提升精准救助，可以从以下几个方面着力：一是加强政策扶持力度，通过公益创投、补贴奖励、提供场所、减免费用等多种方式，支持社会工作服务机构的启动成立和初期运作。二是推动社区社会工作室建设，提升基层工作人员的社会工作专业化、职业化水平。三是建立社会工作参与精准救助服务标准，开展专业督导和项目评估，促进服务标准的应用和落实。四是建立社会资本动员、吸纳、分配的资源整合平台，引导公益组织、企业、个人等各类社会力量投入精准救助社会工作服务。

（三）借助社会力量弥补基层工作人员不足

与社会救助领域目前的实际需求相比，各级民政部门和社区办事大厅工作人员编制一直存在岗位设置不足、人员数量紧缺的情况，大部分地方的救助工作人员身兼数职，针对救助对象的调查和核定任务非常艰巨。在此情况下，可以通过政府购买服务借助慈善组织的力量承担部分工作，弥补基层工作人员的不足。为保障政府不缺位、慈善组织不越位，未来要进一步完善慈善力量参与社会救助工作的体制机制，明确政府部门和慈善组织人员的角色定位、合作方式、资源整合途径、项目监管、效能评估指标等，真正使社会力量成为政府救助的好帮手，形成对社会救助的有益补充。