党和国家监督体系的历史发展、路径与现实意义

宁新杰

（青岛农业大学, 山东 青岛 266109）

一、历史发展

1.新中国成立前

早期的中国共产党人就开始思索党内监督问题，但当时民主集中制没有广泛建立起来，同时在当时大革命的历史背景下，比较重视党员发展的工作，在一定程度上忽略了党员的质量，门槛放低了，一些理想信念不坚定的投机分子自然也就乘机混入党内，抹黑了党在群众中的形象。随着大革命如火如荼地进行，党的队伍的日益壮大，健全党内监督体系逐步提上日程。1926年，负责工会工作的刘少奇针对当时一些工会组织工会干部的问题，撰写了《工会基本组织》等文章，阐明了加强工会组织纯洁性的必要性。91年前召开的中共五大第一次设立中央监察委员会，加强了集体领导。

1928年的中共六大上撤销了中央监察委员会，以中央审查委员会代之，虽然权力发生了部分变化，但使党内监督模式传承下来，为以后的监督与制约奠定了基础。1945年在延安召开的中共七大上，通过的新党章把“监察委员会”单独列为一章，而且将中央监察委员会的产生方式修改为“由中央全体会议选举之”。从五大开始初步形成的党内监督体系到七大正式固定下来。

2.新中国成立至改革开放

新中国成立后一个月，中央纪律检查委员会应运而生。经过七年的摸索实践，在1956年召开的中共八大上，选举产生了新的中央监察委员会，对监察委员会的任务和职权作出了进一步规定，党的八大再次强调自上而下和自下而上的监督，强调贯彻执行集体领导和党内民主。“文化大革命”期间，党和国家监督体制形同虚设，发展陷入停滞。到1977年召开的中共十一大重新恢复了被取消了的党的纪律检查机关。

1978年召开的十一届三中全会上，党中央确立了加强社会主义民主法制建设的方针，党和国家监督制度建设提上日程。1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上的讲话中明确要求“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部”，［1］（P332）形成了较为完整的政治体制改革的基本思想，标志着党的政治体制理论纲领基本形成。邓小平还指出：“最重要的是要有专门的机构来实施的监督”。20世纪90年代，江泽民在总结历史经验教训的基础上指出：“有法不依、执法不严的现象比较突出，这势必会影响法律的严肃性和权威性。”因此人大及其常委会要抓实法律监督，各机关都要采取强有力的举措遏制有法不依、执法不严甚至以言代法、以权压法的现象。党的十五大报告中指出：权力来自人民，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督，使受托者能够按照委托者的意志和利益行使被授予的权力。2002年召开的党的十六大，党中央对权力制约和监督进一步深化，指出“建立权力运行机制，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。胡锦涛所作的党的十七大报告中着重强调了制度建设的问题，提出建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，从理论和实践层面对制约和监督机制进行了进一步的完善。

3.新时代

2012年，党的十八大顺应历史潮流和人民意愿，诠释了权力运行的保证，即：坚持用制度管权管事管人，保障人民监督权。2017年，习近平所作的党的十九大报告明确要求构建具有三个特征的监督体系，即党统一指挥、全面覆盖、权威高效，并要求把党内监督与其它各种监督贯通起来，增强监督合力。

从中共五大开始设立中央监察委员会一直到中共十九大，以习近平同志为核心的党中央接过历史的接力棒，对健全党和国家监督体系作出新指示。对党和国家监督体系90多年的探索与实践，我们党始终不忘初心，注重对权力的监督与制约，本质就在于对权力进行科学的管理，使权力在阳光下运行。

二、健全党和国家监督体系的路径

1.坚持党对监督体系的领导

党的十九大报告十四条基本方略第一条就明确要求“坚持党对一切工作的领导”，健全党和国家监督体系自然不能离开党的坚强领导，只有党统一指挥，才能站在政治和全局的高度，准确把握“树木”与“森林”的关系，作出重大战略部署，选优配强各级监察领导班子。增强纪检监察干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力，旗帜鲜明为那些公道正派、踏实做事、不怕得罪人的纪检监察干部撑腰鼓劲。

2.强化党的自我监督和群众监督

实现新时代党的历史使命，必须探索一条强化自我监督的有效道路。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党一经成立，就大力弘扬“红船精神”，就义无反顾地肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命。党要团结带领人民推进伟大工程、进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须毫不动摇地坚持和完善党的领导，毫不动摇的把党建设得更加坚强有力。党的领导作用不能充分发挥，监督宽松软，就很难做到打铁必须自身硬。今后，要继续强化党的自我监督与群众监督，牢记毛泽东同志和黄炎培先生的“窑洞对”，跳出历史周期率，实现党和国家事业长治久安。

3.强化自上而下监督，改进自下而上监督，注重同级监督

因为权力具有支配性、强制性、排他性、扩张性等特性，所以说没有监督和制约的权力是危险的、容易偏离轨道的权力。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力。”党和国家监督体系是一个由不同监督主体、不同监督形式、不同监督内容所组成的多元监督体系。各监督主体组成了网状的复合结构，既包括组织、民主监督，又包括权力运行体系内部和外部的监督，还包括监督主体之间的相互监督，各监督主体属于“异体”而不是“同体”，是彼此相互独立的。监督主体的多元性和监督内容的广泛性能充分体现出监督以人民为中心，有利于及时发现问题、维护好最广大人民群众的利益。

4.深化政治巡视

早在2016年1月，习近平总书记就明确指出，巡视必须站在政治的高度上，突出党的领导，抓住党的建设，聚焦全面从严治党。中央又印发了修改后的《中国共产党巡视工作条例》，进一步明确了政治巡视要求。急则治其标，缓则治其本。面对当前依然严峻的腐败形式，绝对不能松松气、歇歇脚，要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，走好新时代的政治巡视之路。

5.深化国家监察体制改革

党中央从2016年起开始深化国家监察体制改革工作，首先在北京市、山西省、浙江省这三个地区开展试点，拉开了国家监察体制改革的序幕。经过将近一年的试点，2017年10月18日,党的十九大决定将国家监察体制改革推向全国，我国的政治体制改革又迈出里程碑式的一步。深化国家监察体制改革，组建监察委员会，由“一府两院”向“一府两院一委”过渡。监察委员会作为反腐败的专门机构，同党的纪律检查机关合署办公，这是加强党集中统一领导反腐败工作的现实需要，面对依然错综复杂的形势，只有我们党才能站在“巨人的肩膀上”，高瞻远瞩，使中国这艘巨轮沿着正确的方向航行，经得起各种风浪考验。

6.制定国家监察法

只有对权力进行监督和制约才能督促政治权力运行实现和保持规范性，防止其偏离运行的轨道。这就要求通过制定国家监察法来制约与监督权力。通过法律的制定来健全制度，邓小平非常注重政治发展中的制度建设，指出领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。国家监察法出台后，不仅可以使监督有了法律武器，作为监控权力的强有力的后盾，而且可以使权力监督与制约本身受到法定的约束，还可以使掌权者在主观上明确，在客观上承担由于权力行使不当产生的各种后果，促使掌权者高度负责地审慎地应用权力。在制度的框架内执行监察权，防止权力出轨。

7.审计统计两手抓

实践需要理论的指导，审计作为监督体系的一部分，审计体制关系到监督的覆盖面，改革审计管理体制必须以马克思主义中国化最新成果——习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，大兴调研之风，实事求是，掌握真实发展情况；必须立足党和国家审计实情，统筹推进审计法律制度体系；统计体制的改革必须适应新时代的要求，这就要求落实执行《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》，更好地发挥统计事业的作用。

8.贯通党内监督和其他各种监督

既然是一个体系，就得体现出体系的特点,使监督方式相互联系、优势互补。像民主监督、群众监督、司法监督这些监督方式，以前都是存在的，但问题是“只见树木不见森林”，徒有其名却没能实现我们设立这些监督方式的初衷。监督形成不了体系，每一部分独立性太强，无法达到良好的监督效果。党的十九大报告强调突出了这个监督体系的特点：一是由党统一指挥。二是从中央到地方，覆盖各个部门、各个行业系统，无禁区。三是权威高效，让被监督和制约者自觉服从,在最短的时间内取得最大的效果。详细来说,实现监督体系的贯通，各个监督方式之间，一者要保持信息畅通、共享，再者体制机制要衔接高效，不能相互掣肘。根据权力的平行四边形法则，只有贯通之后形成合力，才能心往一处想、劲往一处使，使监督体系真正实现对权利的制约。

三、现实意义

健全党和国家监督体系，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，标志着我国正在进行的重大政治体制改革又迈出坚实一步。

跨入新时代，保持权力的清醒，刚柔并济、同向发力，让纪律“高压线”时刻通电，把思想“总开关”拧得更紧，发挥出政治巡视的“显微镜”和“探照灯”作用，切实织密监督网络，对党员干部尤其是领导干部既听其言又观其行，既在“八小时以内”进行监督，又注重在“八小时以外”进行制约。正所谓“鞋子合不合脚，只有穿的人才知道。”从实际出发选择与本国国情相适应的权力监督与制约发展道路，坚定不移走下去，终究是康庄大道。

制约是自然界和人类社会存在的一种普遍现象，是一种有规则的、透明的、双向的约束方式。在我们党长期执政的条件下,强化对权力的制约，才能防止权力腐败。

随着党和国家监督体系的不断健全，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我们党完全有决心、有能力、有韧劲解决自身问题，走出一条符合中国特色社会主义的监督道路。

［参考文献］

［1］中共中央文献编辑委员会.邓小平文选［M］.北京：人民出版社,1993.332.