百城建设提质工程的背景、问题及对策

贺卫华，宋迎迎

（1.中共河南省委党校 经济学部，河南 郑州 451000；2.河南财经政法大学 图书馆，河南 郑州 450046）

在我国城镇体系中，县城发挥着承上启下、连接城乡的纽带作用，是农村人口市民化的主要载体、新型城镇化的重要突破口，在县域经济发展、吸纳农业转移人口、推进城乡一体化、提升区域竞争力等方面处于举足轻重的地位。资料显示，“十二五”期间，河南省新增城镇人口中，在县城落户的比例达到74%。当前，河南省城镇化建设进入了快速发展期，中小城市，尤其是县城将是河南省新型城镇化发展的最具潜力所在地。根据美国管理学家迈克尔·波特区域竞争力理论，区域的竞争力集中表现在区域内产业的竞争力上，而产业的竞争力又取决于区域聚集要素的能力、生产和需求状况、产业支撑等方面。百城建设提质工程，是通过完善基础设施、强化产业支撑、建设生态宜居环境、提升县域城市的吸引力和聚集生产要素的能力，从而使县域城市发展成为新型城镇的系统工程。

一、河南省推进百城建设提质工程的现实背景

城镇化是我国现代化发展的必由之路、提升区域竞争力的重要抓手。近年来，河南省城镇化快速推进，城镇化率已由2010年的39.5%提高到2011年的48.5%。但是与我国其他省市比较，河南省城镇化率处于偏低水平。在区域竞争不断加剧、新型城镇化成为经济增长新动力引擎背景下，实施百城建设提质工程，完善县城功能、提高县城综合承载力，发挥县域城市辐射作用，是提升河南省新型城镇化质量和水平、走生态融合适度集约高效新型城镇化道路的重大举措。作为新型城镇化的创新之举，百城建设提质工程的提出具有深刻的现实背景。

1.新型城镇化成为新常态下经济增长的动力引擎。当前，我国新型城镇化进入快速发展期，不仅增量基础设施和市政设施蕴含着巨大的投资机会，而且，存量基础设施升级改造也蕴含着巨大的投资机会，这些投资机会将成为推动我国经济发展的巨大潜力和动力。另外，为支撑城市发展而进行的产业投资以及为提升城市治理水平而进行的相关投资，都将为我国经济发展提供重要的动力引擎。

2.县城在县域经济发展中具有明显的核极作用。县城是县域的政治、经济和文化的中心，在县域经济发展中具有明显的核极作用。发展县域经济，必须发挥县城的带动作用，昂起县城这个“龙头”。第一，县城是县域基础设施比较完善的区域，对乡村人口和产业形成了较大的吸引力，促进劳动力和其他生产要素在县城集聚，能够为县域经济发展提供要素支撑。第二，县城由于人口和生产要素的相对集聚，形成了丰富的人流、物流、资金流和信息流，可以带动工业经济和金融商贸、餐饮服务、交通运输等产业的发展。产业的发展又会带动县城功能的完善，形成产城互动，有利于县域经济的结构优化和升级。第三，县城建设水平决定县域招商引资能力。在区域竞争力不断增强的背景下，功能完善、布局合理、生态宜居的县城建设，不仅可以给本地居民和外来投资者提供舒适、宜居的生活空间，而且能吸引众多要素加速集聚，为外来企业提供从原料采购、产品生产到销售等各个环节的无缝式、全链条服务，增强县域在招商引资中的竞争力，带动县域经济的发展。

3.以县城建设为抓手推进新型城镇化建设发展。根据美国管理学家迈克尔·波特区域竞争力理论，区域的竞争力集中表现在区域内产业的竞争力上，产业的竞争力又取决于区域聚集要素的能力。完善的基础设施和公共服务设施有利于产业要素在县城聚集，提升县城产业支撑能力，产业的发展又将成为城镇化发展的推动力量，并进而带动城乡一体化推进。近年来，各地都加大了县城建设的力度，例如，河北省启动了县城建设三年攻坚行动、湖南省实施了县城提质扩容计划、安徽省加快推进小城镇建设、辽宁省出台十大扶持政策推进县城建设等，其目的就是希望通过完善基础设施、强化产业支撑，促进产城融合，进而提升县域城镇化发展水平，带动河南省城镇化发展。

4.河南省在推进新型城镇化的过程中必须充分发挥县城建设的作用。河南省是典型的农业大省，县域居住人口多、占全省城镇人口的比重达到80%以上；县域国土面积大、占全省国土面积比重达到90%以上；经济规模占比50%以上，是统筹城乡发展、吸纳农村转移人口、推进以人为核心新型城镇化发展的主战场。因此，县城的城镇化水平，决定着河南省的新型城镇化水平。然而，长期以来，河南省的县城建设相对滞后。第一，基础设施落后。由于市政公用设施建设占固定资产投资比重低（2016年仅占全省固定资产投资的20%），导致县城基础设施和市政设施建设水平不高，城市用水、用气普及率低，城区排水管道密度低，绿化覆盖率低。第二，城市建设规划的科学性、前瞻性、引领性不够，发展理念滞后。主要表现在城市设计水平低，交通通行能力和综合承载能力弱，城市经营和建设融资能力不强等。第三，缺乏产业支撑。多数县城产业结构不合理，主导产业不突出，产业集中度不高，第二、第三产业对县城发展的拉动作用较弱。河南省的县城在新型城镇化建设中的作用发挥得不充分，2016年河南省城镇化率低于全国平均水平近10个百分点，与沿海发达地区的差距更大。《河南新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，到2020年河南省常住人口城镇化率要达到56%的目标。实现这一目标，必须充分发挥县城在城镇化建设中的作用。

二、河南省百城建设提质工程实践及其存在的问题

河南省委第十次党代会指出，实施百城提质工程，全面增强县级中小城市综合承载能力，并于2016年底首批确定了45个试点县（市）启动了该工程。通过几年的实践探索，百城建设提质工程取得了明显成效，但也面临诸多困境。

1.河南省推进百城建设提质工程的实践探索。第一，科学编制城市发展规划，以规划引领城市发展。规划是引领城市发展、提高城市品位的依据和纲领。因此，在百城建设提质工程实施过程中，科学编制城市发展规划，以制定和完善城市规划为抓手、确立规划的引领地位，成为百城建设提质工程的首要工作。一是对规划工作进行全面梳理，详细列出总规、控规、专项规划、城市设计和“城市双修”等一系列城市提质规划清单，并对不同层面的规划综合把握、统筹安排。二是在列出规划编制清单的基础上，制定近期规划工作目标，并围绕目标编制旧城改造规划、城市配套设施专项规划、海绵城市专项规划、城市生态修复规划、城市景观规划等，以规划引领城市提质工程实施。第二，积极谋划工程项目，推进项目滚动发展。项目是城市发展的基础，是提升县城承载力的平台和载体。在百城建设提质工程实施中，通过建立和完善项目决策机制，强化项目供给，为城市建设提供项目支撑。同时，建立项目滚动发展机制，推进项目滚动发展。目前，河南省已初步形成以重点项目为支撑、以精细化管理为基础的“建设一批、谋划一批、储备一批、补充一批”的项目发展格局。第三，多渠道筹措项目资金，缓解资金压力。推进百城建设提质工程，关键在资金，难点在融资。为缓解项目资金压力，各地积极拓展融资渠道，已初步形成以投融资平台为主体，以PPP模式为重点，以债券融资、产业融资和基金融资为模式的融资格局。一是通过建立融资平台和担保平台，完善投资主体和担保主体，提升平台融资能力。二是不断加大与社会资本合作力度，鼓励和引导民间资本参与百城建设提质工程，调动社会资本参与项目建设的积极性。三是加强与政策性金融机构的合作，充分利用政策性金融机构利率低、期限长的中长期贷款，解决项目建设的资金缺口。第四，完善县城基础设施，提升县城综合承载力。基础设施建设是城镇化建设的物质保证，是区域经济、社会和环境效益的实现工具和区域经济发展的基础条件。在百城建设提质工程中，各地都把完善基础设施，提升县城综合承载力放在了首位。一是通过优化路网结构、提高路网密度，打通断头路，畅通微循环，提升城区交通通行能力。同时，启动地下综合管廊建设、铺设大口径管道，为相关单位预留布线接口，降低道路开挖频率，并实行雨污分流，降低暴雨对城市生活的影响。二是通过完善公共服务设施，解决重点民生难题。如为缓解居民停车难和如厕难问题，各试点按照立体式和多层次原则，采取不同运营模式，增加公共停车场和公共厕所的供给，解决民生问题。第五，实施“城市双修”，提升城市品位。“城市双修”理念是国家基于转型期城市发展的特征提出的城市更新手段，是新常态下对城市存量土地和资源进行挖掘、改造和再利用的新方法［1］。“城市双修”是提升城市品位的有效手段。百城建设提质过程中实施“城市双修”，一是通过建设生态廊道、打造生态屏障和生态景观、强化生态涵养、扩大绿地面积、启动海绵城市建设示范区等措施改善生态环境。二是通过解决城市道路路面破损、坑洼不平、窨井坏损、道路积水、路灯残缺等问题，维护破损路面，更新路沿石，更换广告牌，改善城市面貌，促进城市品位提升。

2.河南百城建设提质工程实践中存在的问题。河南省作为内陆省份，县域经济发展相对落后、财政规模小、基础设施欠账多、产业发展水平低，在百城建设提质实施中面临诸多困境。第一，政府职能转变不到位，项目审批进展慢。百城建设提质工程是一项复杂的民生工程，需要充分发挥政府的主导作用。政府发挥主导作用，职能转变是前提。由于工程项目的规范性和技术性都比较强，必须严格审批程序。但是，由于各种原因，政府职能转变不到位，项目审批进展缓慢。一是百城建设提质工程项目面临的审批环节多、程序复杂、审批周期长等困境。一个工程项目从立项到开工，需要通过项目建议书、可行性研究报告（含招标方案）、初步设计、年度投资计划和开工报告5道大的程序，包括20多个审批大项和几十个审批小项，审批节点多、手续繁杂。二是项目审批部门多，延长了项目审批时间。通常情况下，一个工程建设项目从前期阶段开始，审批一般要经过发改委、规划局、住建局、执法局、国土局、招标办等多个部门，有时还要在部门之间往复，延长了项目审批时间，影响项目开工和实施。第二，融资能力不强，项目资金缺口大。百城建设提质工程是一项投入大、收益周期长、社会效益大于商业效益的综合性工程，资金需求量大，而河南省多数县级政府经济规模小、实力弱，财政投入有限，项目资金缺口大。为此，各地不断创新投融资模式，一定程度上缓解了资金压力，但资金短缺问题依然突出。主要原因在于：一是融资平台实力小，融资能力不强。为解决资金难题，各试点县市都成立了投融资平台，通过平台融通资金。但由于融资平台资产规模普遍偏小，加之缺乏投融资专业人员，平台融资能力不强。二是对民间资本引导利用不够，PPP模式推进缓慢。在百城建设提质工程实施中，各试点单位都积极推进PPP模式，但是推进中的PPP融资模式存在一些偏向，即大部分试点在融资时都希望和资金雄厚的大型国企合作，对本地民间资本重视不够，缺乏对民间资金的合理引导，导致PPP模式推进缓慢。三是贷款抵押质押物品少，融资持续性不强。目前，通过金融机构间接融资依然是百城建设提质工程的主要融资方式，但是对于县级政府而言，能够用于抵押质押的物品少，部分试点是以本地经营现金流最好的医院抵押融资，融资缺乏持续性。四是项目融资包装不到位，影响融资效果。在通过项目进行融资时，缺少对融资项目有针对性和个性化的包装，对项目的优势和潜力挖掘不够、目标招商企业资格确定不合理，在一定程度上降低了融资成功率。另外，针对PPP以外项目开展的专题招商会、洽谈会少，使融资效果大打折扣。第三，经济规模小，财政风险隐患多。从总体上说，河南省县域经济规模偏小。在首批确定的45个试点中，有21个试点县一般公共财政预算收入在15亿（2016年）以下，经济实力弱，财政资金只能用于“保工资、保运作、保民生”，项目建设完全靠融资。从百城建设提质工程实践看，通过融资形成的债务，大部分将形成政府债务，这些最终由政府来承担偿还责任。融资形成的债务规模远远超过地方财政收入规模，还款压力大。同时，缺少对政府债务承受能力的科学评估，增加了财政风险和隐患。第四，产业发展条件不充分，产城融合不紧密。产业是城市发展的动力和基础，也是城镇在进行空间规划、土地利用规划、建设规划中必须考虑的首要问题［2］。百城建设提质工程的重点，在于通过完善城区基础设施提升县城综合承载力，但是受土地等多种因素制约，城区多是基础设施和市政设施项目，谋划产业发展的条件不够充分，缺乏城市经营的理念和经验。一是在旧城改造和城中村改造项目中，谋划的房地产项目居多，缺少诸如楼宇经济项目和商务中心区项目。二是谋划的产业项目与当地特色产业、主导产业之间关联度低，难以形成特色产业和主导产业集群，从而导致产城融合不紧密。第五，重“硬件”轻“软件”，城市治理机制不完善。项目是“百城建设提质工程”的主要载体，但百城建设提质工程绝不仅仅是项目建设，还包括城市管理水平的提升、市民素质的提高以及城乡治理机制的完善等。但从推进情况看，很多地方都把工作的重心放在了城市规划和项目建设上，对建立和完善城市治理机制不够重视，存在重“硬件”轻“软件”，重建设轻管理的倾向。一是城市建设的文化特色不突出，文化资源、文化遗产与百城建设提质工程项目融合度不够，“以文‘化’城”缺乏有效载体。二是重项目建设，轻城市管理。从试点情况看，很多地方都把工作重心放在城市规划和项目建设的“硬件”上，对建立和完善城市治理机制的“软件”重视不够，交通堵塞、车辆停放乱象依然突出，垃圾乱堆乱放、生态环境破坏问题依然存在。三是城市管理机制缺乏操作性，治理效果不明显。

三、加快推进河南省百城建设提质工程的对策

百城建设提质工程是河南省推进新型城镇化的重要支撑点，必须按照新型城镇化的要求，统筹城市建设、产业发展、生态保护、城市治理之间的关系，走具有河南特色的新型城镇化发展之路。为此，必须从宏观和微观两个层面进行全面、系统谋划，构建“审批便捷、融资顺畅、谋划科学、风险可控、治理完善”的推进路径，以百城建设提质工程推动河南省新型城镇化发展。

1.科学制定规划，强化规划引领作用。百城提质是一项系统性、综合性工程，必须树立“城市建设、产业发展、生态保护、城市治理”四位一体的发展理念，统筹推进。第一，强化规划对百城提质的引领作用。规划是城市发展的总纲，建设的蓝图和管理的依据。百城建设提质工程必须以规划为龙头，引领城市可持续发展。一是在规划编制方面，应尽可能和国内外著名设计单位和知名规划专家合作，高起点编制城市总体规划、控制性规划、专项规划以及景观设计规划，提升规划质量。二是把城市提质的各种元素融入各种规划之中，遵循城市发展规律、从容建设，不搞大干快上，严格按照规划循序推进。第二，科学谋划，统筹推进。注重“建设、发展、保护、治理”之间的有机融合，推进“建设、发展、保护、治理”一体化发展，节约集约利用土地，营造良好生态，为未来发展留出足够的空间；统筹推进“生产、生活、交通、休闲”一体化，明确功能定位，坚持生产节约、生活便利、生态宜居原则，科学设置工业区、生活区、教育文化区，生态休闲区，完善功能配套。充分利用当地地理优势、自然资源优势和文化资源优势，统筹推进“城市建设、自然景观、人文景观”一体化发展，在城市建设中融入文化基因、打造文化标志性工程、提升城市品位、突出城市特色。

2.转变政府管理理念，合理设置项目审批流程。加快转变政府职能和管理理念，在百城建设提质工程项目审批中，坚持简便易行、提高效率原则，建立项目审批绿色通道，优化项目审批流程、减少审批环节，加快推进项目落地实施。第一，简政放权，简化项目审批手续。为提高项目审批效率，推进百城提质工程实施，应尽可能简化审批程序。操作中，以将项目建议书与可行性研究报告合二为一、重大工程项目建议书免予审批；对于工期较紧的民生工程，设置特别程序，如以会议纪要形式，边施工边完善手续。第二，建立项目会审制度和审批绿色通道。因百城提质工程项目工期较紧，在项目审批方面，可设置特别程序。如建立项目会审制度，对进入审批程序的项目，由百城建设提质工程领导小组牵头，召集相关审批单位对项目进行会审。会审通过的项目，走审批绿色通道，缩短审批时间，加快项目实施。

3.拓展融资渠道，破解项目资金难题。融资是百城建设提质工程的首要问题。在严控风险和规模的前提下，通过构建运行顺畅、市场化、可持续的融资模式，解决资金难题。第一，盘活现有资产。树立城市经营理念，充分利用国有“四资”以及土地等资产融资。一是推进国有资产战略性重组，对国有“四资”（资源、资产、资金、资本）进行整合，并将优质资产注入投融资平台，增强投融资平台融资能力。二是盘活土地资产，推进土地市场化运作与经营，利用土地进行融资。三是整合各类土地收益，如国有储备土地出让净收益、土地出让金，各类城建项目的财政资金等，将其统一注入各种融资公司，提高融资公司的资金实力和信用等级，提升平台融资能力。第二，用活金融市场。发挥金融市场在百城建设提质融资中的作用，充分利用金融市场，拓展资金来源。一是借鉴外地县城建设的成功融资经验，通过金融市场融资。例如，可以借鉴湖南省县城提质扩容融资经验，鼓励和支持试点县市融资平台联合发行债券。具体操作方面，由市级融资平台牵头，联合试点县（市）融资平台，利用规模优势，捆绑发行联合债券，提高平台融资能力。二是拓宽融资抵押品范围。在条件成熟的地方，开展针对集体土地承包经营权、集体林权、特许经营权、排污权、政府购买服务协议预期收益等抵押贷款业务。三是探索开展供水、供热、污水处理和垃圾处理预期收益质押贷款，增强融资持续性。第三，激活民间资本。合理引导民间资金参与到百城建设提质工程中，加快推进PPP融资模式。一是加快政府信用体系建设，培育政府契约精神，建立政府信用约束机制，消除民间资本的顾虑。二是整合本地民间资本优势，通过税收减免、财政补贴等措施［3］，支持本地民间资本以“抱团”形式参与百城建设提质工程，加快推进PPP融资模式。第四，做活项目融资。一是对具有融资潜力的项目，进行科学合理的包装，充分挖掘项目的优势和潜力，突出当地资源和特色，合理确定目标招商企业资格和潜在招商企业，提高项目融资效果。二是借鉴PPP项目推介经验，由河南省住房建设厅牵头，举办各种形式的专题项目招商活动，如招商推介会、金融机构和企业洽谈会等，提高项目融资成功率。

4.开展项目风险评估，降低财政隐患。用科学的手段和方法测算项目风险概率、风险等级及影响程度，可以最大限度地减少和降低项目的风险，包括地方政府债务风险和社会稳定风险。在百城建设提质中，强化风险评估，降低财政风险和隐患。第一，开展财政承受能力评估。由于县级政府财力有限，必须对地方举债进行规范和警示，以降低财政风险。可以借鉴PPP项目财政承受能力评估经验，对由财政资金偿还债务的项目，开展债务承受能力评估，由财政部门出具警示性、非约束性的评估意见书，提出债务风险警示，严控财政风险。第二，开展社会稳定风险评估。在项目决策、尤其是事关民生的重大项目决策时，要从政府、群众和社会三个角度开展社会风险评估。社会风险评估具体内容应包括补偿方案是否合理、群众的受益程度、谋划项目与群众利益的一致性程度等，最大限度降低社会风险隐患。

5.科学谋划产业项目，促进产城融合发展。李克强总理指出，城镇化要有产业作为支撑，实现产城结合。否则，就会陷入空心化而失去吸引力和竞争力。百城提质建设工程，必须强化产业支撑，推动产城融合发展。第一，把谋划产业项目作为百城提质的重心。充分利用中心城区有限的土地资源，深度挖掘中心城区的土地价值，谋划产业项目，推动产城融合。如在旧城改造和城中村改造项目中，尽可能谋划特色商业区（街）项目和楼宇经济项目，以产业项目支撑城市发展。第二，培育壮大特色产业和主导产业。立足本地实际，充分利用县城区位、资源和产品优势，改造提升传统产业；在谋划新城区项目时，应按照竞争性强、成长性好、关联度高等方面的要求［4］，以当地特色产业和主导产业为引领，以完善产业链条和配套功能为原则，发展关联城乡的产业，引领生产要素集聚、产业项目集中、配套服务集成，实现集群化发展，促进产城相融合［5］。

6.“软”“硬”兼顾，提高城市品位和竞争力。百城建设提质工程要克服重“硬件”轻“软件”、重建设轻管理的倾向，做到“软”“硬”兼顾，建设与管理并重，提升城市品位和竞争力。第一，在城市建设中注入文化基因。充分挖掘当地的文化资源和文化遗产，科学规划，合理引导，用丰富的文化资源、文化遗产提升城市“软实力”，如在房地产开发、公园游园建设中注入文化基因，注重项目内部的景观和硬件规划，打造“以文‘化’城”的载体。第二，完善城市治理机制。百城提质，既要重视项目“硬件”建设，也要注重城市治理“软件”的提升。一要树立以人为本的理念，以居民需求为出发点，完善服务功能，建立城市治理约束引导机制，重点是解决交通“乱”、市容“脏”、生态“污”、公共服务“差”等问题，为居民创造良好的工作、生活和休闲环境。二要加强宣传引导，建立守规激励和违规惩戒的积分联动奖惩机制，强化守规激励和违规惩戒，提高市民守规意识。