云南省烟叶生产问题探析——以云南省A市为例

申 珅

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650111）

党的十九大报告明确强调推进供给侧结构性改革，备受争议的烟草业必然首当其冲。中国是世界第一烟草大国，烟叶是我国部分地区重要的经济作物，烟叶的种植与收购是当地烟农收入的主要来源，其带来的高收入和对地方财政的贡献，导致种烟面积的不断扩大。云南省是烟叶种植大省，其中以A市为例，烟叶生产主要分布在山区和半山区，涉及约6.5万种烟农户。基于此，云南要根据供给侧结构性改革，深入分析烟叶生产现状，研究存在的问题，保障烟农利益，实现烟草业的转型升级。

一、烟叶生产的相关研究综述

（一）关于烟草业规制的法律法规

我国对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制。国务院设立全国烟草行政主管部门（国家烟草专卖局，简称STMA）主管全国烟草专卖工作，各地设立省级、地（市）级、县级烟草专卖局，主管本辖区烟草专卖工作。

从1998年开始，国家在《烟草专卖法》的基础上对烤烟生产政策实行了重大调整，实行“双控”政策，即严格控制种植面积和收购量。1999年，国家又对烤烟税收和价格政策进行了调整，烤烟农特税从原来的31%下调为20%，取消了省州优质烟补贴，全国分为一、二、三价区，降低了收购价，即“双降”政策——降低收购价、降低税率。该规制政策旨在控制烤烟种植面积的快速增长，促进其朝着集约化、高质量化的方向发展。同时，确保粮田总量和粮食产量，从而保证国家粮食安全。

（二）关于烟草业规制的研究

Zhou认为，烟草业规制产生了地方保护主义，跨行政区竞争是打破中国烟草专卖和促进市场竞争的重要力量。［1］McDaniel通过研究美国烟草业规制的历史，发现烟草公司会通过政治、经济、技术等手段影响国家的规制进程。［2］Otanez的研究表明，烟草公司会通过各种手段来游说政府，让其制定的政策有利于自身发展，约束政府对烟草业的规制。［3］因此，Brandt认为，出于对国民健康考虑，应该通过立法等方式，强化FDA对香烟的规制，并上升到联邦立法的高度。［4］

对于中国而言，罗美娟认为，政府对烟草产业的规制是通过社会性规制、市场结构规制、进入规制、质量规制等体现的。这种规制，不仅扭曲了烟草企业的经营行为，而且最终导致了区域利益保护下的有限市场竞争格局。［5］杨志军发现，自主创新的核心技术较少等体制内外因素，制约了云南烟草产业市场竞争力的提升。［6］杨骞和刘华军运用2003-2006年烟草行业的数据，计算出烟草专卖制度造成了超过35%的效率损失；而地区性垄断和行业垄断，造成的直接效率损失分别为14%和25%。［7］

（三）关于烟叶生产的研究

孙福山等分析了烟叶等级结构和质量评价指标及烟叶收购中存在的问题。［8］张勇通过偏最小二乘法、结构方程模型以及博弈论等，研究我国的烟叶生产和收购，寻找科学的收购定价方法，以调动烟农的生产积极性。［9］王现军通过对烟叶收购价及弹性和烟叶税的研究，认为应该进行烟叶的市场化改革。［10］陈宝森利用四川省凉山州和安徽省阜新市的调查数据，研究了烟叶生产成本、烟叶税及烟农增收等问题，同时，运用主成分法对ZA烟草企业的流通竞争力进行了分析。［11］何宇鹏讨论了烟农和企业间产销合作“共赢”的云南现代烟草农业模式。［12］李友文等分析了烟叶生产业务外包的优势和面临的风险并加以防范。［13］李宏图等讨论了绿色生态烟叶生产的四个主要环节为环境优势布局、有机肥使用、绿色防控技术以及清洁生产措施。［14］

综上所述，目前关于烟草业的研究主要为规范研究，第一，缺乏实证数据的支持，国内外学者的关注点区别较大，尤其是缺少对烟草生产环节的研究，烟农的利益得不到保障。第二，对于财税依赖和地方保护主义，尚未提出有效的解决方案，且烟叶税改革也一直未见成效。

二、云南省A市烟叶生产现状

烟草业作为云南省的传统支柱产业，烟叶种植规模及数量均居全国前列。而作为烟叶生产重点的A市，必须抓好烟叶的种植与生产，其对烟农的增收以及地方经济发展，意义重大。根据国家烟草专卖局“控制总量、优化结构、降本增效、完善体系”的指导方针，A市始终坚持“四个不动摇”和“一个优结构”，即坚持烟叶生产基础地位不动摇、控制烟叶规模收购红线不动摇、引导烟农增收工作举措不动摇、稳定烟叶政策基本导向不动摇，努力优化烟叶库存结构。2017年，烟叶种植面积为51.11万亩，烤烟实际收购量为138万担。主要特点表现为：

（一）坚持贯彻供给侧结构性改革战略部署，促进烟叶质量不断提高

1.着力提升烟叶品质。在供给侧结构性改革背景下，烟叶生产在减产增收的同时，A市面临质量提升的压力，“十二五”期间，主要抓了以下工作：第一，全力推进烟叶生产提质增效，保持上等烟叶比例60%以上。其中，2013年高达70.15%。2016年，全市烟叶收购等级综合合格率为84.18%，工商交接等级合格率达68.32%，同比提高4.29个百分点。第二，不断推广K326等新品种，特色品种种植面积占总面积的比重由41.8%提升到57.1%；把烟叶计划向生态条件优越、集中连片区域和种烟大户倾斜，充分发挥规模经济效应，全面优化烟叶结构。

2.强化技术指导、研发及推广。A市烟草专卖局（公司）在集约化育苗、抗旱移栽、科学施肥、中耕管理、标准留叶、成熟采收等环节，加强指导和督促，实行抗旱育苗“一点一案”和抗旱移栽“一村一案”，充分调动烟农和各级组织的生产积极性；全面构建烟蚜茧蜂、黄板、杀虫灯等病虫害绿色防控体系，实现烟蚜茧蜂生物防治的100%推广；实施“化肥、农药零增长计划”，落实绿肥种植与秸秆还田4.5万亩，回收农药包装物25万亩，生物质能源烘烤技术应用推广500座密集烤房；坚持开展烟田面源污染治理工作，力促传统产业的转型升级，推动绿色生态烟叶不断发展；坚持创新驱动，加强科研投入，A市在“十二五”期间组织实施科技项目79个，取得专利29项，全面提升了全市烟叶质量。

（二）加强烟叶基础设施和合作社建设，为烟农保驾护航

1.完善基础设施建设。“十二五”期间，A市共投入烟草建设资金10.1亿元，建设烟叶生产基础设施3.21万件；申报并开工建设烟草水源工程6件，总投资5亿元，新增灌溉面积10.14万亩。2016年，共投入补贴资金1.13亿元，建成并投入使用烟叶生产基础设施项目5537件；行业援建资金6.09亿元的9件水源工程总体进展顺利。逐年实施的相关基础设施，改善了烟区生产条件，成为烟叶生产可持续发展的有力保障。

2.推进专业合作社建设。烟叶合作社能够发挥规模效应，保护烟农利益。自2010年起，A市就开始探索烟农专业合作社建设。截至2016年，全市共建设45个合作社，农户入社率高达95.4%，实现专业化育苗率和专业化分级率均为100%，专业化机耕率60%以上，专业化烘烤率80%以上。烟农专业合作社完成了数量由少到多，类型由单一到综合的飞跃。今后，A市将积极开展合作社达标创优工作，重点提升科学化组织、专业化服务、市场化运作、规范化管理等能力，切实使合作社发挥出管理减工、设施减工、服务减工、技术减工的作用，加强育苗、烘烤、分级、机耕“三师一手”合作社队伍建设，做精、做强、做优专业化服务。

（三）狠抓烟叶收购工作，确保生产链条的无缝对接

1.规范烟叶收购流程。烟叶收购使烟草业的原材料从种植走向加工生产，是烟草产业链的重中之重，也是问题频发的环节。为保证烟叶的有效供给，2015年，A市就出台了《烟叶种植收购合同管理实施细则》，明确了主体责任，严格签订程序，实行公开面签，强化了透明度和监督力度。当年全市共签订烟叶种植收购合同6.9万份，同比减少1.4万份，最大限度挤干了“空”“虚”合同的水分，提升了烟叶生产的规范程度。2016年，共签订合同65225份，同比减少3773份，进一步规范了烟叶生产。

2.加强对烟叶收购的监管。A市坚持工商共同制作收购样品，100%对样收购，确保收购质量平稳；应用标准化、流程化的收购管控方式，加强分级、定级、成包等关键环节的质量监管。经国家烟草专卖局检查，2016年，全市烟叶收购等级综合合格率为84.18%，工商交接等级合格率达到68.32%，同比提高4.29个百分点。经过多年努力，混青、混杂等现象得到了较大程度的改善，烟叶收购整体水平显著提升，从而增强了A市烟叶的市场竞争力，巩固了优势地位。

（四）培养职业烟农，发挥规模效应

1.落实烟农培训。A市每年都开展从事烟叶生产人员的集中培训，尤其重视职业烟农教育，从2015年开始，选择两个县开展职业烟农培训试点工作，对部分烟农进行了一级培训、鉴定，强化了职业烟农身份认证，为加强职业烟农培育做出了示范。在烘烤环节，组建专业烘烤队伍，在烘烤季节，切实做到专人专职并始终关注培训工作。2016年共培育3512名职业烟农，逐渐壮大的职业烟农队伍，为发展现代烟草农业奠定了坚实基础。

2.加快土地流转。2015年，我国开始实施的“三权分置”改革，A市抓住此次契机，第一，引导烟农自发流转承包土地。依托乡镇、村和烟农专业合作社等机构，构建土地流转平台，促进烟地规范有序、长期稳定流转，把土地流转给愿意种烟、种植管理水平高的职业烟农，提高土地流转和使用效率。通过土地流转，促使大量土地集中于职业烟农手中。第二，选择生态优越、集中连片、品质优良的区域，推进烟叶规模化种植，从而发挥规模效应。

（五）增加烟农收入，力促烟农脱贫

1.确保烟农增收。烟叶种植是云南农户的一项重要收入来源。经过各方的努力，“十二五”期间，A市烟农售烟收入由15.64亿元增加到21.35亿元，年均增长7.3%；烟农户均收入由1.7万元增加到3.09万元，年均增长16.35%。2016年，烟农户均收入继续增加，达到3.24万元，同比增加1460元，从而成功破解了减计划和促增收的“两难命题”，完成了“坚守红线、提质增效”的目标，保证了烟叶种植和收购的健康稳定。从细节看，A市进一步扩大烟农的增收渠道，在提高烟农户均种烟收入的同时，又增强了烟农的服务性收入，建平台、成体系保障烟农增收。

2.助力精准脱贫。A市力求建设现代烟草农业，突出设施综合利用和集约型发展，强调产业融合和产城融合，充分发挥烟叶种植的扶贫效应，有效助推精准脱贫。为了防范自然灾害，A市于2013年开始全面推行“政府引导、烟农投保、烟草补贴”的自然灾害商业保险模式，已经成为烟农种植烟叶的“定心丸”。

三、云南A市烟叶生产存在的问题

（一）烟叶市场化程度不高，优质烟叶数量有待提升

我国经济已步入新常态，而烟叶种植与收购的计划性，严重制约了市场机制发挥作用，表现为卖方市场。对工业企业而言，“挑产地、挑结构、挑纯度、挑品种”已经成为常态，然而，卖方市场的长期存在，影响了烟叶质量的整体提升。在烟叶合同管理方面，烟草部门的主体地位不明确，部分村组干部或烟技员拥有绝对控制权，空、虚、假合同等问题并未真正得到解决。烟叶种植与收购环节长期存在信息不对称和垄断问题，寻租现象也偶尔发生。烤烟分级人员素质参差不齐，缺乏有效的监督考核和激励，致使烟叶等级质量出现波动。

（二）专业合作社尚不成规模，烟农利益难以保障

在国家烟草专卖制度下，烟农属于被调控对象，缺少话语权。烟农专业合作社的出现，一方面，实现了规模化生产，并具有范围经济；另一方面，则成为烟农利益代言人，拥有一定的谈判能力。然而，A市的专业合作社还没有实现大范围推广，合作社的凝聚力和协调性不足，再加上没有从严抓好合作社的规范化管理，导致其并没有充分发挥应有的作用，烟农利益也得不到切实有效的保障。这不利于烟农生产积极性和烟农收入的提高，也不利于烟叶精准脱贫工作的推进，更不利于烟叶绿色规模化种植的开展和推广。

（三）烟叶基础设施建设尚显不足，烘烤环节损失较大

第一，A市大多数烟站建设年代较早，存在低标准和配套差等问题，不能满足“专分散收”的工作需要；新征用地难度较大，制约着烟站建设。第二，关于大型烟草水源工程的建设，个别县（区）对相关项目的重争取、轻管理现象突出，加上配套资金不能及时足额到位，严重影响了工程建设的推进。第三，由于烘烤环节存在专业技术力量薄弱，专业化服务体系建设滞后和科学烘烤技术到位率低等问题，导致烘烤损失严重，在K326等新品种烘烤过程中体现得尤为突出。

（四）烟叶税长期存在，技术支持较弱

烟叶税一直是烟农最主要的负担，关于烟叶税取缔与否的争论也持续了很久，在云南表现得尤为明显。2016年，A市烟叶收购总值为21.13亿元，其中烟叶税为4.65亿元，占比高达22%。“十二五”期间，A市烟农售烟收入由15.64亿元增加到21.35亿元，累计售烟收入98.8亿元，而烟叶税也由3.44亿元增加到4.7亿元，累计实现烟叶税21.74亿元，同样占比高达22%。

烟叶税的长期存在，严重阻碍着烟农收入的提高；经费的限制，影响到烟叶种植和收购技术的研究和推广。近年来，虽然A市极力推广小苗深栽、精准施肥和成熟采烤等先进适用技术，但技术落实到位率仍然没达到优质烟叶生产的要求，再加上基层烟站人员数量不足和水平不高等问题，不利于烟叶生产的健康稳定。

（五）人力资源匮乏，政策缺乏持续性

人力资源是保障烟叶生产顺利进行的根本，然而，基层烟站人员存在着配比不均、数量不足、素质不高、责任心不强等问题，制约着烟叶种植和收购，阻碍着技术推广和品种改良。由于基层烟站条件艰苦，再加上人员流动频繁，导致烟草公司的政策执行效果大打折扣，缺乏长期可持续性。在收购环节，基层烟站人员的工作更是决定了烟农收入，烟叶收购品级标准的执行，存在人为操作风险，尤其在偏远地区，寻租问题屡屡发生。虽然相关法律法规作了进一步规范，但在利益驱动下，仍然存在诸多损害烟农利益的现象。

四、云南省完善烟叶生产的对策

（一）深化烟叶供给侧结构性改革，努力提升烟叶质量

1.坚持市场为导向，满足多样化需求。目前，全国卷烟销量总体下滑，云南烟叶应始终坚持市场导向，加快烟叶市场化取向改革进程，实现优质烟叶精准对接云产高端卷烟品牌，突出个性化和差异化原料需求；通过提高生产效率，顺应卖方市场向买方市场转变的趋势，从供给侧着手，最大限度地满足市场需求。

2.增加优质烟叶的生产。针对市场对云南特色优质烟叶需求旺盛的现状，严格落实红大品种和K326品种的种植收购计划，大力开发“2260”优质特色烟叶，稳步推进国家烟草专卖局基地单元优质烟叶开发，定向生产精品烟叶，走高质量烟叶生产之路。

3.实现原料到产品的有效对接。推进烟叶种植到烟草生产的无缝对接，优化中间环节，降低流通费用，更高效地服务高端烟草品牌，打造云南烟叶名牌，提升云南烟叶价值链，确保原材料市场的稳定，防止被跨国烟草集团所控制。

（二）促进烟叶结构性调整，切实保障烟农利益

1.优化烟叶生产结构。烟叶市场需求变动明显，呈现上部烟需求减少，中部上等烟需求旺盛，下部烟需求持平的特征。基于此，云南要不断优化烟叶生产结构，坚持成本--收益分析和规模化、集约化生产，在满足强势工业企业对等级结构需求较高的要求下，不断推进烟叶的高端优质化进程，从而实现与烟草制品生产的无缝对接。

2.全方位保障烟农的利益。在调整烟叶种植结构的同时，要注意保障烟农利益，为烟农带来实惠，调动其生产积极性，以种植优质烟叶为目标。第一，加强烟农专业合作社的建设，培养烟农利益代言人，打造科学化规范化管理，市场化运作，具有规模效应的农村合作经济组织。第二，大力培育职业化烟农，打造一支“以烟为主、精于种烟、年种植10至50亩”的职业烟农队伍，发挥其示范带头作用，全面提升烟农素质和技术水平。第三，规范烟叶种植和收购环节，加强监督检查，从源头上切实保障烟农收入。

（三）完善烟叶基础设施，降低流程损耗

1.加快基础设施建设，实行全方位监管。要进一步加大烟叶生产基础设施建设投入和补贴投资，积极开展烟基项目修复工作，重点推进密集烤房、烟水工程等项目，最大限度发挥投资效益。严格落实相关项目的建设推进，确保工程质量、进度和资金安全，加强监察、审计、稽查，实行全过程、全方位监管。

2.着力降低烘烤环节的损耗。要构建市、县、乡（镇）三级培训体系，加强对烘烤师、烘烤主管、烘烤技师的培训；组建专业化烘烤队伍，不断提高烘烤专业技术水平和科学烘烤技术到位率；要实行“烘烤师－烘烤主管－烘烤科技员”三级岗位人员配置，完善从市公司到分公司、烟站到合作社、再到烟农的“贯通性”专业化技术指导服务体系，将无谓损耗降到最低。

（四）推进烟叶税改革，严控烟叶收购

1.力推烟叶税改革。推进烟叶税改革，既是减轻农民负担，也是缓解地方税收依赖的重要途径。通过降低税额，给烟农减负，也可以通过“还税于农”，将税收中的一部分用于烟叶基础设施建设，加强技术研发推广和人力资本投资。当然，最关键的是深化中央与地方的分税制改革。

2.严格监控烟叶收购过程。收购环节是烟叶从种植到加工的关键，关系着烟农利益和烟草制品质量，因而要科学规范收购流程，实现全过程严格监控；加强与工业企业的沟通协调，共同做好分级培训和质量监管；提高收购站（点）的收购水平，定期进行检查；定期进行质量考核，对出现问题的单位和个人，严格追责。

（五）强化技术支持，充分发挥人力资本的作用

1.坚持科技兴烟。科技始终是第一生产力，也是高质量发展的坚实保障。云南省烟叶生产健康稳定的关键在于加强研发的同时，通过加大培训和现场指导力度，健全技术服务网络，让烟农和基站人员真正掌握相关技术；在深化特色优质烟叶开发和系统集成“9+1”技术（合理密植、膜下小苗深栽、适时集中移栽、节水灌溉、精准施肥、统防统治、4-6片上部叶一次性采收、专业化烘烤、专业化分级，加精益管理）的同时，提高各项技术的到位率和专业化服务水平；全面推广深耕冬翻、小苗深栽、精准施肥、中耕管理、优化结构、成熟采烤等先进适用技术，落实水肥一体化、采烤分一体化等主推技术；贯彻绿色发展理念，推广绿色生产技术，大力开展烟田废弃物回收及资源化利用，推广应用生物质燃料烘烤。

2.加大人力资本投资。人力资本是烟叶生产优化升级的根本。在供给侧结构性改革大背景下，云南省要进一步统筹基层烟站人员，定期开展技能培训，强化监管约束，建立激励机制，积极培养大批扎根基层的骨干员工，以确保技术推广和政策落实的长期性。在烟叶生产基层一线，要大力培育现代化的职业烟农和职业化工人，提升专业化种植的规模和水平，从而形成人力资本在产前产中产后的全覆盖。