“双轨政治”重构与村治结构创新——以湖北省秭归县“幸福村落建设”为例

冷 波

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074）

半正式的乡村治理是一种官民两便的实体治理[1](PP82～111)，而且在乡村治理中一直具有历史延续性。正如黄宗智指出，中国地方行政实践中广泛存在半正式的行政方法，表现为基层行政主体尽可能地依赖民间调解和半正式程序来完成集权国家的行政任务。这样的行政方法源自于中华帝国时期，并持续存在于民国时期和中华人民共和国成立后的县级以下治理实践当中[2]。学界对乡村治理方式的研究可以分为两种观点：一种是认为半正式与非正式的治理特征既是国家简约治理的要求，也是由村级组织所处的非程式化、不规则的乡土社会生态环境、社会基础，以及村级事务的综合性、突击性、季节性、临时性、偶发性和乡土性等特点决定的[3](P18)。因此，现代国家政权建设需要重视制度创新的社会基础，重视本土资源的现代治理价值[4]。二是认为半正式的乡村治理方式不符合现代国家政权建设的要求，将乡村社会发生的冲突问题归根于实际运行的一系列制度规则的缺陷[5](P308)，并且强调这是由专断权力和基础权力一强一弱的格局造成的[6](P630)。因此，国家政权建设需要大力发展基础权力，增强国家的制度能力，而半正式的乡村治理方式是需要改造的，制度化的现代公共规则才是基层治理变革的方向[5](P286)。

改革开放以来，乡村治理改革逐渐走上了第二种道路。取消农业税费之后，国家基础权力得到迅速发展，行政科层化成为乡村治理改革的根本机制。由此，旨在将各级政府行为纳入法治化和规范化发展轨道的技术化的治理权力替代改革前的总体性支配权力在行政科层化过程中逐渐兴起[7]。国家基础权力建设提高了基层治理的规范化程度，推动了法治化进程，改善了国家政权的合法形象，但是也给基层治理带来了意外后果。村级组织越来越像一级政府行政机关，成为脱离乡土社会的“悬浮型”组织，结果是村干部失去了村级治理的责任和动力。村级组织正规化、村干部职业化，村级治理丧失了灵活性[8]，村干部只能依赖国家层面的正式制度，结果是“老办法不管用，新办法不实用”，村干部失去了村级治理的能力。因此，基层组织主要呈现出消极作为与难以作为两种样态[9]，既无法有效承接国家资源，并遭遇官民不合作的困境，也无法有效治理村庄，并遭遇“小事出村”的困境。

国家基础权力的性质与乡村社会及乡村治理难以完全匹配，单向度建设往往造成乡村治理的诸多困局[10]。为了应对新一轮基层治理困境，一些地方政府反思了单向度的国家基础权力建设，并积极探索基层治理转型的路径，积累了一些成功的经验，如四川成都的“村民议事会”、河南邓州的“四议两公开”、湖北秭归的“幸福村落建设”等。地方政府大力支持各类农村社会组织的发展，进行村治结构创新，促进了乡村社会的稳定和发展。村治结构创新的核心在于，政府在村委会之外发展其他社区自治组织，通过社区组织建设重构“双轨政治”，实现国家治理与社区自治的有效对接。单向度的国家基础权力建设破坏了社区自治，乡村治理方式越来越正式化、规范化，农村基层行政却越来越僵化，乡村干部也越来越官僚化。

地方政府重构“双轨政治”的实践既是对传统“双轨政治”理论资源的发展，也是应对基层治理困境的理性选择。本文将主要结合湖北省秭归县的“幸福村落建设”实践，探讨地方政府重构“双轨政治”的路径以及新“双轨政治”中的国家与社会对接机制，并由此进一步反思新“双轨政治”的出路。本文的经验来自于笔者及研究团队在湖北省秭归县C村为期15天的田野调研。C村人口2878人，1112户，6个村民小组划分成10个村落。农民户均3亩土地，主要种植茶叶，其次是柑橘。经过几年的摸索，秭归县的“幸福村落建设”在制度设计上已经十分完善了，并在全县进行了推广。C村是在推广期开始“幸福村落建设”的，目前运行已经比较成熟，提供了一个透视当地“幸福村落建设”实践的窗口。

一、传统“双轨政治”的内涵与现代重构

费孝通认为传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以皇帝（君主）为中心建立一整套的官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理，最后可以到达县这一层（“皇权不下县”）；另一条是基层组织自治的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，绅士阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础[11](PP275～293)。从中可以看出，传统“双轨政治”的运作逻辑具有四个基本特征：第一，皇权止于县，县下无行政；第二，上下畅通的“双向”政治轨道；第三，作为治理主体的地方领袖是公共权威，其治理资源具有非正式特征；第四，代表皇权的县官与代表民众的绅士间存在着一个“协商地带”[12]。

费孝通的“双轨政治”不是强调集权的中央与自治的地方相对立而存在，而是从社会秩序的维持机制入手，将士绅作为国家与社会的中介和缓冲力量，并探讨两种治理主体是如何互动的。政治绝不能只在自上而下的单轨上运行的，一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来还自如的双轨形式[11](P147)。中央政府的行政命令通过自上而下的正式行政体制层层下达到地方自治单位，而士绅则通过他们当官的亲戚和参加过系统考试的台上台下的朋友们施加非正式的压力，从而使“从下而上的影响机制”得以发生[13](PP52～53)。一方面，士绅将反馈意见传达上去，能够让政府更好地了解地方的实际情况，使政令更具有现实操作性。另一方面，如果地方官与士绅协商不成，士绅就会通过行政机构中的亲戚、朋友等往上活动，直到与地方官达成新的协商。

传统的“双轨政治”呈现的是“官-绅-民”的乡村治理结构，采用的是国家治权与非正式的社区自治相并行的乡村治理模式，最终目的是实现国家治权与社区自治的有效对接。正如费孝通所言，这种治理模式的核心在于，在自上而下的中央国家治权与自下而上的社区自治之间通过乡绅阶层的中介性角色寻找契合点，实现国家治理与乡村社会治理之间的有效对接，进而确保乡村社会秩序的和谐稳定与公共事务的有序展开[13](PP52～53)。费孝通的“双轨政治”遵循的是主体研究路径，他认为传统中国社会存在一个分割的二元结构，其中一元由皇权及其官僚进行治理，另一元则由士绅治理[14]。在这种二元结构下，地方社会是一个独立的场域，士绅是地方社会的实际统治者。因此，“在满足国家对地方控制和财政税收基本需要的前提下，最理想的治理方式，是尽量减少官府的直接介入以及由此带来的流弊，转而依靠民间力量管理地方，听民自便”[15](P102)。

传统的地方社会是一个独立的场域，它可以自发地实现自治，国家政权建设反而会破坏地方自治。费孝通认为宗族是士绅进行乡村治理的组织基础，可见宗族为地方自治提供了强大的结构性力量。然而，随着新中国的国家政权建设以及市场经济的冲击，宗族的结构性力量迅速瓦解，村庄越来越原子化。虽然国家基础权力深入到村庄，但是国家基础权力的性质与村级组织所处的乡土社会性质以及村级事务的特性难以完全匹配，所以国家基础权力对村庄进行全面直接治理的效果并不好。自上而下的国家治理并不能完全取代社区自治，也离不开自下而上的影响机制。当前，乡村社会并不是一个独立的场域，村民自治也是国家政权建设的产物。由于国家单向度地发展基础权力，村民自治流于形式，往往造成村级治理的诸多困局。要想村庄走出治理困境，一个值得探索的路径是构建国家行政权与村民自治权有机衔接的机制，构建村民自治权的“包容性增长”机制，赋予农民真正的、充分的自治权，发挥地方传统资源的现代治理价值[16]。

因此，地方政府重构“双轨政治”不是要恢复原来的社会结构，而是在国家治权介入的情况下，如何实现国家与社会的有效对接与合作。村民自治的困境在于国家政权建设往往忽视了农民的主体性，重构“双轨政治”就是在国家政权的支持下，尊重农民的主体性。传统中国的地方社会有自治的条件，国家政权可以依赖民间力量管理地方。当前的村庄难以自发地生成自治，国家需要为村民自治创造条件，激活民间力量，让农民自主地管理自己的事务。从基层治理实践来看，重构“双轨政治”既具有必要性也具有可能性。税费取消后，国家对农村输入了大量的惠农资源和项目，这为村民自治提供了物质基础。另外，农村还有不少体制外精英，他们为简约治理提供了一定的空间。农村并不是陌生人社会，农民还有很多形式的利益关联，比如血缘、地缘、产业等。这些条件为地方政府重构“双轨政治”提供了现实可能性。

二、地方政府重构“双轨政治”的路径

传统的“双轨政治”能够有效维持乡村社会秩序，这对当前的乡村治理改革很有启发性。从乡村治理改革的实践来看，国家只注重自上而下的轨道建设，而忽视了自下而上的轨道建设。结果是“乡政村治”治理模式下村民自治流于形式，基层行政僵化，“双向”政治互动不畅。为了应对基层治理困境，湖北省秭归县进行了“幸福村落建设”。它的主要做法是：第一，转变政府治理逻辑；第二，培育社区自治组织；第三，激活社区自治主体。“幸福村落建设”也取得了积极的成效，一方面加强了自下而上的轨道建设，另一方面提升了自上而下的轨道与自下而上的轨道的协调能力。

1.转变政府治理逻辑

取消农业税费以后，基层政府的行为逻辑由以前的利益最大化转变为风险最小化[17]，基层政权开始奉行“不出事逻辑”[18]，失去了积极行政的动力，基层社会逐渐形成“干部不为民做主，农民也不找干部”的干群关系“两张皮”现象。基层政权“悬浮”于乡土社会，基层治理也脱嵌于农民的需求。一方面基层政府忙于应对上级的各种软件建设和考核，而不关注村庄的常规村务治理；另一方面基层政府通过“典型治理”[19]的方式承接国家的项目资源，造成“资源消解自治”[20]的困境，农民在项目治理中边缘化，造成农民与自身事务相疏离。村委会作为群众性自治组织，村干部不管是处理村庄公共事务，还是落实国家政策，都需要与群众打交道，采用非正式的群众动员机制。在压力型体制下，乡镇为了应对层层下派的行政任务，更愿意将村级组织变成乡镇的下属机构。村委会主要忙于上级的行政任务，而无暇管理本村的村务，国家资源供给与农民需求表达也难以对接。

为了提高基层治理能力，有效回应农民需求，当地政府转变了治理逻辑。首先，当地政府转变了与村庄单向度的行政任务关联，重新关注了村庄的常态治理。“幸福村落建设”的初衷是解决村庄公益事业、矛盾纠纷、困难帮扶等村务无人管理的问题。通过成立村落理事会完善村级组织，让群众推选村落的治理主体，解决了村务无人管理的问题。其次，当地政府也转变了项目落地的方式，农民不再是项目的旁观者，而是项目的参与者。一是村委会只负责承接项目，而具体这个项目在村落中如何实施，线路如何规划，占地如何补偿，如何平衡各种利益等，都由理事会召集村落群众开会商量；二是赋予村级组织一定的财权，在行政审批方面，过去两万元以上的项目要在乡镇三资管理平台上发包，现在调整为二十万元以下的项目由村庄自主发包，十万元以下的项目由村落自主发包。当地政府通过转变治理逻辑，多关心农民的需求，尊重农民的主体性，提高了乡村治理绩效。

2.培育社区自治组织

税费改革之后，很多地方政府迫于地方财政的压力进行了合村并组运动。秭归县“合村并组”之后，建制村大多是由原有的两到五个自然村合并而成，面积大都在10平方公里以上，面积在20平方公里以上的村达22个，平均人口约为2000人，村内海拔落差可达1000米以上，形成了典型的“山大人稀”的格局。合并后的行政村管理范围相当于过去的3～4倍；村干部数量并未因合村并组而有所增加，多为每村3～5人，有的村甚至比过去的小村还有所减少[21]。村民自治需要一定的社会基础，邓大才认为利益相关、文化相连、地域相近、群众自愿、规模适度是自治有效性实现的条件[22]。行政村的规模强行扩大之后，村民自治的社会基础也被破坏了。干部和村民参与村务管理都十分不方便，降低了他们参与村务管理的积极性。随着国家基础权力的发展，有限的村干部只能全部忙于上级的行政任务。

按照制度设计，村委会是群众性的自治组织，学界在呼吁村委会回归自治的同时，需要考虑自治单元的社会基础问题。由于当地行政村的规模过大，政府以村落为自治单元培育社区自治组织。所谓村落是指在行政村以下依山势地形居住，有着相同的地缘文化、农耕文化、习俗文化和亲情文化的最基本的自治单元。村落划分的依据是“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”，一个村落的人口规模一般为30～50户左右，地域面积在1～2平方公里。以村落为自治单元，通过成立村落理事会，推选“两长八员”。两长是理事长和党小组长，他们是带头人，理事长是党员的可以兼任党小组长。八员是经济员、帮扶员、监督员、张罗员、宣传员、调解员、环卫员、管护员。八员是八项职责而不是八个人，一般由三个人兼任八项职责，根据他们具体的经验特质分配合适的职务。当地政府培育社区自治组织具有三个特点：一是村落设置党小组长，体现了党的政治领导；二是“八员”基本上了涵盖了老百姓关心的各种事务，同时根据农村的实际不量化人数；三是组织设计充分考虑了自治的社会基础。

3.激活村庄社会资本

自治的困境在于自治主体的自觉和组织成本的分担，如果具备这两个因素，那么自治就会简单很多[23]。政府给“幸福村落建设”配套了相应的资金和项目，主要包括“幸福村落建设”的专项资金和国家的项目资源。地方政府通过整合各种资源，大力支持“幸福村落建设”，有效分担了村落理事会的组织成本。从村落划分的依据看，村落中的村民具有高度的利益相关性，同时基于地缘或者血缘的关系在公共事务上具有较高的连带性和共享性，农民是村落公共事务的直接相关人，激发了他们参与公共事务的积极性。然而，一方面村级组织科层化导致村干部日益官僚化；另一方面村庄内生性治理资源不断流失，地方性公共权威不足。村庄缺乏有效动员和组织农民参与公共事务的主体，农民的政治效能感弱化。政府培育了社区自治组织，也分担了组织的成本，关键是要保证自治主体的自觉性。基层群众是差异化和非均质的个体，因而要善于对群众进行分类，必须团结积极分子作为骨干力量，发展中间分子，争取落后分子。

虽然村庄公共权威不断弱化，但是村庄仍然有愿意为公益事业奉献的积极分子。他们是村庄的交往性权威，即在日常交往互动中，一些个体有能力有意愿帮助别人，得到了周围人的认可，成为村庄有威信的人。虽然他们在村庄有一定威信，但是苦于没有正式的公共平台，他们难以在村落治理中发挥作用。因此，国家给他们提供适当的平台能够填补基层政权退缩导致的治理主体缺位[24]。“两长八员”都是群众选出来的，群众愿意听他们的话，也愿意给他们面子；“两长八员”既能够为村落公益事业奉献，也能够收获一定的荣誉和面子，他们的积极性都很高。“两长八员”的身份是群众，他们与其他群众是私与私的关系，而不是公与私的关系，更有利于动员和组织群众实现民主治理。这样一来，农民不仅是村落的被治理者，也是村落的治理者，村落理事会通过民主治理和分类治理的方式动员群众参与村落公共事务，树立了农民在村落治理中的主体性。由于村落的事务比较琐碎复杂还会得罪人，而且没有工资，所以村落形成了以有威望、有空闲、有能力的“负担不重的人”为主体的治理结构。

三、新“双轨政治”中的国家与社会对接机制

当前，村级组织难以摆脱半行政化的命运，国家与社会的对接越来越僵化。国家资源供给越来越多，基层治理越来越规范化、技术化、法治化，农民不仅没有获得预期的满足，反而出现了越来越多的“刁民”。传统“双轨政治”呈现的是国家与社会的有效对接，地方政府重构“双轨政治”也是为了实现国家与社会的有效对接。“幸福村落建设”是地方政府重构“双轨政治”的典范，因此，分析“幸福村落建设”如何实现国家与社会的有效对接就很有必要了。

1.自治构成了乡村治理结构均衡的重要力量

改革开放之后，乡村形成了以“村民自治”为核心的“乡政村治”治理格局。在形式上看，乡镇政府代表国家行使行政权，村委会代表全体村民行使自治权，国家权力与社会权力实现了有效对接。但是在现实中，由于自上而下的压力型体制，强化了乡政权力对村治的渗透，村委会的工作往往被乡镇政府直接控制型操纵[25]。结果村委会半行政化，原本既是乡镇代理人，又是村庄当家人的村干部越来越像乡镇的工作人员。当地村委会实行了坐班制，每天都有村干部值班；村干部的工资全部由国家财政支付，上级对村干部工作进行严格的量化考核。村级治理的内容变成了“软指标的硬指标化”[26]，村干部不断地应付着上级交代的各种文字图表等文牍化工作。“乡政村治”的治理模式并没有形成“官员-村干部-农民”的治理结构，而是呈现为“官员（村干部）-农民”的治理结构。农民失去了当家人，乡村治理结构处于失衡状态，村干部与农民的联系机制发生质变，村民自治的权利得不到有效保障，村务也得不到有效处理。

村委会半行政化导致乡村治理结构失衡，但是直接恢复村委会的自治功能也是不行的。当地合村并组之后，行政村的规模扩大了，村干部数量并没有增加，村干部表示有的行政村相当于以前的乡镇。因此，“幸福村落建设”以村落为自治单元，成立村落理事会，扩大了村庄治理的队伍。村落理事会和村两委构成了“双线运行、三级架构”的村庄治理格局，一条主线是：村党组织-村落党小组-党员，另一条轴线是：村委会-村落理事会-农户。村委会对村落理事会是“参与不干预、指导不领导、监督不监管”，二者不具有上下级从属关系，“双线运行”体现了党的政治领导。按照制度设计，村委会具有行政和自治的双重职能属性，“幸福村落建设”将村委会的双重职能属性转化为村庄的双重治理主体。自治从村委会的职能定位中剥离出来，并由村落理事会承接。村委会与村落理事会实现了相对分离，村委会主要负责完成上级行政任务和承接资源，村落理事会主要负责村民自治。这样一来，乡村社会就呈现为“官员（村干部）-‘两长八员’-农民”的治理结构，农民重新有了当家人，农民的自治权利得到了保障，乡村治理结构也能够保持相对均衡。

2.治理方式转换机制构成了国家行政权与社区自治权的衔接空间

随着行政科层化的推进，村级组织也被纳入到法治化和规范化的发展轨道。以前半正式或者非正式的治理方式失去了合法性，村干部只能以国家的正式制度、法律政策为治理手段。中国存在一个大规模的与城市差异较大的乡村社会，乡村社会性质决定了与之匹配的权力类型不是条状结构的和科层化、职业化和专门化的国家基础权力[27](P69)，而是一种综合性的、未细致分工的、非职能分化的、具有配置性的块状结构的乡村治权。村干部采取的治理方式与农民认可的治理方式之间存在较大的张力，缺乏一个可以转化、缓和的地带，做事情只讲法律政策，不讲情理，不考虑具体的情景，老百姓是不会买账的。因此，村干部采取正式的治理方式并不能完成村庄治理的任务，行政体制改革应该为村庄留下半正式治理的空间。

村落理事会是群众性自治组织，“两长八员”也是群众，他们根据需要可以灵活地采用正式的或者半正式的治理方式。“两长八员”长期生活在村庄，与农民经常打交道，对周围农民的脾气秉性、家庭信息等知根知底。他们主要是村里的老干部、老党员和老教师，对村庄治理十分熟悉，另外政府还对他们进行了培训，使其更好地了解国家的法律政策和熟悉政府部门的运作方式。“两长八员”特别是理事长既懂得与上级政府打交道，也懂得与群众打交道，他们就构成了治理方式转换的接点。一方面，他们能够采取便利的方式宣传国家法律政策，比如张罗员一般兼任宣传员，借助红白事的场合宣传法律政策；同时“两长八员”还会采取老百姓接受的方式耐心地解释国家的法律政策，增强了国家对农村的影响和渗透能力。另一方面，“两长八员”还会细心地听取和收集老百姓的意见，将其整理成比较正式的文字和语言反馈给村委会；或者代表老百姓办理一些正规的事务，比如完善“以奖代补”的资料。国家基础权力的性质与乡土社会性质和村级事务特性难以完全匹配，“两长八员”作为治理方式转换的接点，为国家行政权与社区自治权提供了衔接空间。

3.村级组织重建了国家与社会的利益“协商地带”

国家与社会有一个利益“协商地带”，国家的政策才能具体落实下去，农民的需求才能有序表达。当前，由于村干部被行政体制所吸纳，“双向”政治互动不畅，国家与农民的沟通渠道淤塞。国家自上而下的政策传输一般只落在村委会，农民不知情或者成为旁观者，而村委会和乡镇协同应对各种迎检活动；农民自下而上的反馈意见混杂了各种有理无理的利益诉求，中央和上级政府难以有效甄别，只能根据“属地原则”打给基层政府处理。因此，国家与农民的沟通渠道淤塞就会导致国家的政策往往脱离农民，而农民的意见反馈也不是代表全体的诉求。理事会做事情要综合考虑村集体、村落的利益以及国家惠农政策和群众的实际需求，但是群众的意愿与村集体的支持以及国家的惠农政策也会存在张力，甚至为了多数人的利益会伤害到个体的利益，这就需要理事会去协商各方面的利益。因此，村落理事会是一个协商机构而不是办事机构，它向上要和村委会协商，向下要和农民协商，无形之间重建了国家与社会的利益“协商地带”。

当国家的一些公共事务需要农民参与时，村委会不会以行政命令的方式交给理事会，而是以事件为中心进行决策和治理。村委会将一些公共事务以事件的方式交给理事会，理事会通过民主协商的方式让群众议事。比如以前村委会给村落统一制定村规民约，没有约束作用，后来理事会通过民主协商制定符合村落实际的村规民约，效果就很好。所以，理事会既能够根据村落实际具体操作，也能够动员群众平衡利益关系；村委会既能够完成国家的行政任务，也能够尊重理事会的灵活性和主体性。在日常管理方面，村委会定期召开理事长工作会议，商讨要解决的问题，督促下一阶段工作；按照村委会要求，理事长每年初要提交一份计划书，年末对工作进行总结和评比。在这个过程中，村级组织起到了很好的统筹作用。一是统筹需求，理事会对群众提议的项目进行统计排序，通过协商对群众的需求进行有效甄别和“合并同类项”，然后上报村委会；二是统筹资金，村委会开会协商各个村落上报的项目，按照轻重缓急以及可以争取到的项目进行安排，一些小项目可以用村集体资金解决。通过村级组织的运作，国家的政策能够有效落实，农民的需求能够得到满足和有序表达，“双向”政治轨道再次上下畅通。

四、新“双轨政治”的定位和出路

当前，村级组织所处的乡土社会性质和村级事务特性决定了村级组织不能行政科层化，村庄也需要村民自治的空间。单向度的国家基础权力发展破坏了村民自治，忽视了农民的主体性，导致国家与农民的沟通渠道淤塞。在村民自治形式化的情况下，急需加强村民自治建设，提升基层自治能力，重建村庄社会团结。分散的小农具有差异化的需求，国家不可能解决农民所有的问题，也不可能在脱离农民的情况下解决农民的问题，因此基层自治要树立农民的主体性。树立农民的主体性就是要树立农民是基层自治的主体和直接受益人的价值观念，就是要将积极回应农民的需求作为基层自治的目标。基于“幸福村落建设”的启示，政府要对新“双轨政治”进行清晰的定位。

政府重构“双轨政治”的初衷是通过加强基层组织能力建设，提升基层自治组织与国家治权的协调能力，实现国家与社会的有效对接，以此破解基层治理困境。新“双轨政治”的运行需要防止自治组织被行政所吸纳、消解。一是要明确自治组织的性质和能力，防止乡镇和村委会将越来越多的行政任务转移给自治组织。自治组织主要是动员和组织农民处理村务，而且不是万能的，大量的行政任务会压垮自治组织成员。二是乡镇和村委会不能对自治组织进行制度化的激励和监控。自治组织成员的付出纯粹是出于奉献精神，他们的动力来自群众的认可与信任，政府通过群众路线的方式将他们一时的热情转化为长久的积极性。一旦对他们进行制度化的考核与补贴，他们的工作性质就变了，老百姓认为他们的付出不再是纯粹的贡献，而是为了与工作量挂钩的工资。这意味着基层自治组织会像村委会一样被吸纳进行政体系之中，造成自治的消解。

从“幸福村落建设”来看，基层自治组织不是自然发育的，基层自治并不完全是封闭在村庄内部的自主治理，而是运行在政府治理的整体架构中。当前，村庄内生性治理资源不断流失，村级组织松散化，没有国家的扶持，基层自治组织难以自发形成。重构“双轨政治”不是要国家退出村庄，而是要转变村民自治的视角，将政府治理与村民自治有效结合起来。村民自治的转型并不意味着村民自治主体性的丧失，国家与社会并不是必然对立的，二者能够相互依赖，这也是新“双轨政治”何以可能的原因所在。因此，新“双轨政治”的根本出路在于，以资源输入为契机，推动村民自治转型，进而激活村民自治的治理活力和治理能力。通过健全村民自治的体制机制，培育村庄内生性自治组织，发挥村庄非体制精英在社区自治中的关键作用，重视乡土社会的治理资源，为基层半正式治理方式让渡空间，进而提升国家与社会的协调能力，实现国家治理与社会治理的有效对接。

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