刑事执行检察监督刚性问题研究

●李继华 卞增智/文

刑事执行检察监督的法律监督实质上是一种诉讼监督。刑事执行检察监督是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能，是构成刑事诉讼监督的重要组成部分。纠正违法通知书和检察建议书，是刑事执行检察监督手段的法定形式，但是被监督单位对纠正违法通知书和检察建议书不纠正、不回复的情形时有发生，使严肃的监督手段监督文书成为“法律白条”严重影响了检察监督权威和公信力。

一、刑事执行检察监督的刚性属性分析

刚性，《现代汉语词典》的解释是“坚硬而不易变形的性质”，在关于诉讼监督的学术研究、制度建设和司法实践中，多引申为不可变性和强制性。刚性多与柔性来表达诉讼监督是否具有强制性，有强制性则是刚性监督，否则即为柔性监督。诉讼监督权本质是请求权、建议权，没有实体处分决定权或者直接纠正决定权，体现在刑事执行检察监督上，即监督手段具有程序性的请求建议权，而不具有实体处分决定权。诉讼监督的程序性效力，主要表现为启动纠正侦查、审判、刑罚执行等机关违法或错误的程序,而并不对违法或错误直接作出实体性的纠正和处理。检察机关启动纠正程序后,作为监督对象的有管辖权的机关必须高度重视,及时调查和处理自身的违法和错误,并向检察机关书面反馈处理结果;如对检察机关的监督意见持有异议,则可提出复议、复核;对其中的抗诉,接受抗诉的法院在程序上必须重新审理,但在实体上是否改判及如何改判,则由其依法独立作出决定。

由此可见，检察机关行使刑事诉讼监督权后，理应引发被监督单位对监督意见予以积极处置，这既是程序刚性的体现，也是要求。而被监督单位对监督意见是否积极处置，是监督刚性能否实现的关键所在。诉讼监督刚性应当包含四个要素。一是处置程序的确定性，诉讼监督权行使后，必须引发被监督单位对监督意见的积极处置，包括必然性的启动和有反馈的终结。二是处置程序的可操作性，处置程序规定的越明确，越具有可操作性，则刚性越强。三是监督效果的强制性，监督一旦启动，必将产生强制性的法律后果，对合乎要求的，予以肯定，对违反要求的，予以制裁。四是诉讼监督自身的权威性和公信力是刚性的内核。法律的权威有两种，一种是通过强制力来建立和维护的；另一种是依靠法律自身的优良品格如公正、科学、民主、效率等来建立和维护的。诉讼监督作为监督其他机关的制约权力,要确保监督质量才能增强监督刚性。

二、刑事执行检察监督手段刚性的现状和问题

发出监督文书后的监督效果的实现是监督刚性的直接体现。《刑事诉讼法》第255条、第256条、第262条、第263条规定了人民检察院对不同的监督情形可以提出书面监督意见，其监督文书种类是检察意见书和纠正不当减刑（假释）裁定意见书、纠正不当暂予监外执行决定意见书。第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正”。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第632、660条规定，纠正意见根据违法行为情节严重程度不同适用口头纠正意见和纠正违法通知书。根据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》规定，检察建议书也是一种监督手段。在刑事执行检察实践中，作为监督手段的上述监督文书所体现的监督刚性主要存在以下两个问题：

（一）法律规定的刚性尺度不同

对于人民检察院认为减刑、假释裁定不当的，《刑事诉讼法》第263条规定了明确的处置程序包括启动的应当性、处置的期限和处置的结果，即应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理并作出最终裁定。对于其他监督手段，相关法律法规规定的则不够明确和具体，导致操作性不强，刚性不足。如《刑事诉讼法》第265条规定检察机关对于刑罚执行中的违法情形应当通知执行机关纠正，但是没有规定被监督单位对监督意见的处置方式，而在相关较低位阶的下位法规、条例等规范文件中有的明确了相对具体的内容，如《中华人民共和国看守所条例》第42条规定“对于检察监督，看守所对人民检察院提出的违法情况的纠正意见，应当认真研究，及时处理，并将处理结果告知人民检察院”，但是该条例也没有明确期限和处理结果告知的具体形式。另外，人民检察院刑事诉讼规则第632、660条规定了检察机关内部对被监督单位对纠正意见未纠正或者回复意见的救济方式，利于增强监督刚性。

（二）监督刚性弱在实践中有较大的普遍性

监督效果是体现监督刚性强弱的一面镜子。2013年到2015年，北京市检察机关刑事执行检察部门共制发纠正违法通知书和检察建议书820份，收到回函631份，回函率为76.9%，，未回函率为23.1%，在收到回函的631份中，不接受监督意见的有38份。类似的情形也存在侦查监督和审判监督中，据统计，北京市检察机关2013年各级侦查监督部门发出纠正违法通知书84件，未回函14件，未回函率为16.7%；全市公诉部门共发出纠正违法通知书64份，未收到回函12份，未回函率为18.7%。可见，被监督单位对监督意见不纠正、不回复的情况具有一定普遍性。

三、刑事执行检察监督手段刚性不足的原因分析

（一）立法原因：法律规则的法律后果要素缺失

按照法理学的一般理论，法律规则（法律规范）是法律条文的内容，法律条文是法律规则的表现形式，根据通说法律规则由假定、处理和制裁（法律后果）三要素构成，在逻辑结构上形成了“如果-则-否则”的公式。假定，指适用规则的必要条件，每一个法律规则都是在一定条件出现的情况下才能适用。处理，是规定人们的行为应当做什么、禁止做什么、允许做什么，这是法律规则的中心部分，是规则的主要内容。制裁，是对遵守规则或违反规则的行为予以肯定或否定的规定。三要素不一定都明确规定在同一个法律条文中，有的条文未叙述假定，有的把假定与处理结合在一起，有的条文只有处理与法律后果两个要素构成，有的未直接规定法律后果。但是法律规则必须是三要素俱全的，才是完整的，才具备所应有的强制性。

从法律规则的“假定、处理、制裁（法律后果）”三要素分析，诸多关于刑事执行检察监督的法律规范缺乏“法律后果”要素。以《刑事诉讼法》第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正”最为典型，“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”是假定，“如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正”是处理，该条文没有规定被监督单位对监督意见不纠正应当如何制裁的“法律后果”内容，刑事诉讼法其它条文也没有对应的规定形成完整的三要素法律规则。

笔者认为，对该项规定缺乏“法律后果”要素的立法考量，从本源上讲监督本质是请求权，缺乏“法律后果”要素的立法考虑可能是基于被监督单位即司法执法机关等是国家机关，“有错必改”是其应然义务，因此不同于针对个人的法律规范设置，没有规定具体的“法律后果”制裁要素。但以司法实践看，首先是部分被监督单位偏离了“有错必改”的国家机关应然义务，不承认“法律后果”的存在，导致监督刚性的虚无化。其次，“法律后果”要素的规定过于原则，有的只在较低级别的下位规范中规定了被监督单位应当纠正整改，但是实现的具体程序和形式等则没有规定，失去了操作性，刚性就无可保障。

（二）工作模式因素：办事模式导致监督质量不高

传统监所检察业务把刑事执行监督工作作为事务性工作来处理，被称之为“办事模式”。办事模式表现有三个方面特征：一是在工作理念上，重实体轻程序，重结论轻过程，缺乏程序意识、证据意识、时效意识、法律适用意识，凭经验、感觉办事的成份较大。二是在办理结构上，缺乏规范性规定，不注重调查收集证据，不注重证据分析，不注重法律适用论证，缺乏时限约束，缺乏内部审批和制约。三是在业务载体上，没有纳入统一的案件管理系统，呈现“无案号、无案卡、无卷宗”的特点。传统办事模式监督随意性大，监督虚化严重。缺乏案件启动制约，导致出现违法情形时可干可不干；缺乏时限制约，导致责任心不强，有的调查工作久拖不结，违法情形迟迟得不到纠正；缺乏内部审批和备案制约，影响监督权威和公信力。办事模式最大的弊端是缺乏法治性，即缺乏必要的事实认定、证据收集和法律适用的司法过程，导致对刑事执行违法的事实认定不清楚、没有收集证据证明违法事实的存在、法律适用不准确等问题，导致监督意见因事实认定错误或说理性不强而不被接受，成为被监督单位对监督意见不重视、不纠正、不回复的重要原因之一。

（三）自身因素：对现有法律规定运用不足

针对被监督单位对检察机关纠正违法意见不纠正、不回复的问题，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第632条、第660条规定了内部的救济措施，即人民检察院发出纠正违法通知书十五日后，被监督单位仍未纠正或者回复意见的，应当及时向上一级人民检察院报告，上一级人民检察院应当通报同级被监督单位并建议其督促看守所予以纠正。但实践中，对被监督单位对纠正违法通知书不纠正或不回复情形，不少下级检察机关和上级检察机关的刑事执行检察人员，对该法条规定的救济渠道知之甚少、运用程度不够。

（四）外部因素：被监督单位对监督存在认识偏差

主观方面看，实践中有的检察机关和被监督单位都存在认为监督文书没有强制性回函规定的认识误区，一方面导致检察机关自身后续跟踪监督不力，一方面导致被监督单位以没有规定必须回函为由而不予回函。实践中也存在有的检察机关滥发监督文书，监督文书质量不高，引发了被监督单位的反感和抵触而消极应对。从客观方面看，有的被监督单位因担心影响自身考核拒绝接受监督。被监督单位的内部考核中，对于收到检察机关的纠正违法通知书或者检察建议书需要进行上报和处理，如果回函了，就是主动承认了自己的错误，影响被监督单位和个人的业务考核和责任追究，如果不回函，选择“视而不见”，则可能免于前述问题，甚至有的被监督单位称没有收到监督文书来搪塞。

四、增强刑事执行检察监督手段刚性的对策

（一）按照办案模式提出监督意见，提升监督质量

打铁还需自身硬，首先要做到监督意见正确、准确。张军检察长指出，检察机关要突出以办案为中心，法律监督要通过办案来实现，在办案中监督，在监督中办案。针对刑事执行违法行为，要按照办案模式去认定事实、收集证据、适用法律，提升监督行为规范性和监督文书的质量，做好释法说理，让被监督单位心悦诚服的接受监督。一是要做好调查取证的基础性工作，严把事实关和证据关。事实认定要经过调查和审查，证据的收集和运用要达到充分和确实的基本要求，证据之间互相印证。应当充分听取被监督单位的意见，综合全案证据排除合理怀疑。二是要符合法定程序，严把程序关。建立以办案模式为基础的管辖、受理和案件分配、审查和调查、收集证据、适用法律、制作审结报告、备案、归档的一系列流程。三是论证上要充分释法说理，严把法律适用关。以文书认定的事实为依据，准确引用法律法规条文，阐明法律适用的理由，让被监督单位清楚刑事执行违法行为的事实是什么、证据是什么、违反的法律法规是什么、应当如何纠正等。针对监督中出现的争议焦点问题或者重点问题，检察机关要主动的、充分地释法说理。北京市人民检察院刑事执行检察部从2015年就积极开展刑事执行检察从办事模式向办案模式转变的调研，2017年9月制定完成了十九类监督案由的《北京市检察机关办理刑事执行监督案件规程 （试行）》，2017年12月北京市检察机关检察监督“五化”建设试点工作正式启动，该办案规程为监督规范的制定提供了样本，并作为第四编纳入到 《北京市检察机关检察监督规程（试行）》。该办案规程为办理刑事执行监督案件的规范化、程序化、实质化、精细化提供了制度保障，实现了从“规范化日常检察”向“法治化办案检察”的转型发展，促使了刑事执行检察业务质效大幅度提升。2017年北京市检察机关刑事执行检察部门共办理各类刑事执行监督案件3751件，针对监管场所违法共提出纠正违法33件，同比上升37.5%，纠正率同比上升16.1%；针对减假暂不当提出纠正213件，纠正190件，纠正率同比上升6%；监督纠正监外执行不当169人，同比上升36.3%，纠正率上升7%。

（二）建立和完善刚性保障机制

一是检察机关自身建立跟踪监督机制。监督文书制发后，检察机关要按照最高人民检察院《关于加强检察法律文书说理工作的意见》要求加强沟通，督促被监督单位及时回函整改，经督促后被监督单位仍不回函的，则充分激活适用《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第632条、第660条的内部救济规定，对于下级院发出文书多次催促后仍不纠正的案件，上报上级院由上级院进行审核后通报被监督单位上级机关要求其整改。二是与被监督单位建立复议复核机制，建立良性的刚性监督机制。被监督单位对监督意见有异议的，可以向发出监督意见的检察机关提出复议，检察机关维持监督意见的，被监督单位可向上级检察机关提出复核。如北京市制定的《北京市检察机关办理刑事执行监督案件规程（试行）》专门规定了对刑事执行纠正违法的复议复核复查机制。三是运用好人大司法监督作为检察监督的坚强保障。应当加强人大司法监督与检察监督之间的协调对接，建立健全人大监督与检察监督协调机制，重大检察监督事项及时向人大报告、报备，督促检察监督落到实处。

（三）监督者与被监督者应当树立双赢多赢共赢意识

检察机关是国家的法律监督机关，检察机关针对刑事执行活动中的违法行为向被监督单位发出监督文书，是履行法律监督权。被监督单位应当树立依法接受监督意识，对于检察机关制发的纠正违法通知书和检察建议书，依法进行整改并予以回复，是立法的应有之义，是恪守法治原则，遵守法律，维护法律监督权威的应然要求。检察机关应当坚持共赢监督理念，努力实现刑事执行监督工作的理性平和，要清醒认识到监督者与被监督者都是执法者，切实摒弃监督者高人一等、盛气凌人的工作态度和执法作风。坚持“和而不同”，从维护国家法制统一尊严权威的大局出发，既认真履行宪法和法律赋予的职责，依法监督纠正刑事执行中存在的违法问题，又要支持监管场所做好教育改造罪犯等工作，做到监督到位、配合支持不越位。要加强与刑事执行机关的沟通协调，把单纯地监督“找茬”“挑毛病”转变为打造双赢、多赢、共赢的工作格局。

（四）进一步完善刑事诉讼法律规定，明确不接受监督的法律后果

根据目前的监督规定中存在的法律后果缺位的状况，建议主要从两方面进行补位完善：一是对于检察机关自身，将现在散见于刑事诉讼法、刑事诉讼规则及监督文件进行体系化的整理，制定统一的检察监督法，明确不同违法情形的严重违法程度情形及所适用的监督手段，明确监督手段行使的程序，实现检察监督的制度化、程序化、规范化和体系化。二是对于被监督单位，在刑事诉讼法及相应的下位法中，对接受监督进行补位规定，规定接受监督的确定性即明确对监督意见的反馈的期限、反馈的具体方式及不回应监督的法律后果的责任方式。