论消防技术标准的法律性质

王广宇，董晋良

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

现代社会科学技术已经成为人类进行生产生活的必要工具，技术标准不仅仅是对纯技术性行为的规定，尤其是强制性技术标准很大程度上已经直接关系到公民的权利义务，涉及公民的重大利益。关于技术标准到底是什么，是一门绵亘于法律、科学与政策之间的跨学科的问题。为此，笔者从消防技术标准法律性质的困境出发，对其法律性质进行探讨并加以明确，以完善相关法律制度。

一、消防技术标准法律性质的困境

随着政治经济体制改革和市场经济的发展，我国消防行政领域已然形成了消防法律与消防技术标准共同治理的格局。过去，国内外学者对消防技术规范的研究多集中于消防技术层面，从法学角度对消防技术标准进行研究有所欠缺，认识比较肤浅，理论深度不够，就消防技术标准的法律性质理论界一直存在较大的争议。大多数学者承认其形式法源存在瑕疵，也认可其在实质上对公民行为的约束力，其争议焦点在于如何处理这种形式法源与实质效力不匹配的问题。学术界对于消防技术标准的法律性质主要存在以下几种观点：

(一)法律规范说

实证主义法学派认为对某规范的法律性质判断应当以其实践中产生的效力与约束力作为主要判断标准。在该观点下，技术规范作为事实认定构成要件判断的根据，以及行政活动中的重要依据，对行政机关以及相对人的权利和义务产生影响，技术领域中标准所发挥的功能与社会生活中的法律规则基本相同。因此，该观点认为技术标准在法律性质上相当于法律规范。

(二)行政规定说

有学者认为，技术规范在形式上不具有制定法法律规范的特征，但在制定和颁布主体上，虽然由涉及标准内容的行业主管部门进行制定，但发布需要标准化行政主管部门的批准或向其备案。实质上如此安排的原因在于制定和颁布技术标准的深层权力来自《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)，而非来自行政体系层级内部的监督指挥机制，故而技术标准应为行政机关适用《标准化法》的产物[1]。在我国特有国情下，技术规范施行的出发点在于调整行为主体的权利和义务，实际上具备调整其制定主体和相对人的行为的功能。因此，可将其性质对应于行政法规中较低级别的“行政规定”。

(三)技术法规说

“技术法规”一词最早出现在1979年颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》，该条例规定技术标准经过行政法规的规定强制执行，因而定名为技术法规。1988年版的《标准化法》用“强制性标准”取代了“技术法规”一说，此后很长一段时间“技术法规”一词很少出现。“技术法规”再次引起人们注意是在2000年，我国加入世界贸易组织时签署的《技术性贸易壁垒协定》，对技术法规进行了相关规定。WTO相关机构组织在对具体案例裁决的同时，对界定技术法规给出了三个判断标准：一是是否规定产品特性；二是是否适用特定的产品；三是是否强制实施。除此之外还指出判断是否属于技术法规不限于其名称，而应当以是否符合上述三条依据为准。为此，很多学者提出虽然我国国内法没有明确对技术法规规定，但基于强制性技术标准与技术法规在制定目的上都囿于对秩序和正当目标的追求，在文本上都限于技术事项的要求和规定，在实施效力上应当强制适用，所以我国强制性国家标准相当于该协议所述技术法规，推荐性标准则为协议所述“标准”。

(四)“软法”说

“软法”一词起初应用于国际法领域，指的是“非条约协议”。随着社会经济和法治的发展，在我国行政领域已然形成了法律规范和其他被排除在法律规范之外却具有社会实效的行为规则共同治理的格局，“软法”这一新兴概念，引起了国内法理学和行政法学的关注。传统上一般认为，“法是体现国家意志的、由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的规范”。而“软法”，则是多元主体在民主协商、充分沟通基础上制定或形成的，依靠公共强制或自律互律机制保证实施的规范[2]。“软法”之“软”，在于其相比“硬法”而言，不具有严格的法律规范形式或是规范形式体系，不一定必须具有完整的效力结构，不直接以国家强制力为实施保障。在传统的法律理论中，由于技术规范不具有或者至少是不完全具有法的形式而很难在传统的法律规范体系中找到一席之地，但在技术领域对特定的群体而言，技术规范确实具有约束作用，消防技术标准的特征刚好满足了消防“软法”的构成要素，为此，“软法”学者认为技术标准应当属于“软法”的范畴。

以上这些观点对消防技术标准法律性质的判断具有一定的合理性但又各有偏颇，不能完全概括技术标准的本质特征。消防技术标准的法律性质究竟如何，还需追根求源，分别从表现形式和实质效力两个方面加以探讨。

二、形式意义的判断标准

(一)外在表现形式的判断标准

首先，从命名方式来看，《中华人民共和国立法法》要求规章等规范性法律文件一般称为“规定”“规则”或者“实施细则”等，不能称为“条例”。而我国技术标准命名应当遵守标准化体系自有标准，应当符合《GB/T 1.1—2016标准化工作导则》的要求。我国的技术标准一般直接表现出规范对象，以“中华人民共和国国家标准—×××”“×××行业标准”“××标准”“×××技术规范”“×××技术要求”方式进行命名。

其次，就文本形式而言，不同于制定法法律渊源以法律条款形式将规制内容展现于法律文本之中，技术标准的批准发布公告仅规定技术标准的数字编号、标准名称、被替代编号以及施行日期等事项，在批准发布的公告之外，消防技术标准的文本内容另外单独成册。

再次，从公布形式上来看，法律、行政法规以及部门规章分别由国家主席、国务院总理以及国务院部门首长以签署令的形式公布，地方法规由地方人大主席团或者常委会发布公告方式予以公布，地方政府规章由地方行政首长签署命令的方式予以公布[1]。消防技术标准则不同，消防技术标准一般是由公安部、建设部或者质量监督检疫总局等国务院部门以公告的形式予以发布。

另外，我国目前出版的法律规范汇编，没有将技术标准列入其中的情形，即使列明，也将法规、规章和标准分开列明[3]。

由以上几点可以看出，在命名方式、文本形式、公布形式以及规范列明等方面，消防技术标准都和消防法律规范有着很大的区别，所以说从形式意义上来说，消防技术标准不具有法律规范的性质。

(二)制定主体的判断标准

根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，法律的制定主体为全国人大及其常委会；行政法规由国务院制定和修改；地方性法规由拥有立法权的地方人大及其常委会制定或者修改；规章的制定修改主体为各行政领域的主管行政机关，即部门规章由国务院各部门负责制定和修改、地方政府规章的制定和修改由拥有规章制定权的人民政府负责。技术标准的制定既可以由行政机关负责，也可以依赖行业协会、科学研究机构和学术团体。在我国，国家消防技术标准由全国消防标准化技术委员会组织会同国务院相关行政主管部门共同制定、编号、发布。我国行业消防技术标准大多数是由公安部消防局提出并组织编写的公共安全行业标准，由全国标准化消防技术委员会消防管理技术分委员会负责归口。地方消防技术标准由地方消防标准化行政部门批准后制定，并报国务院标准化行政主管部门和国务院公安部门备案。例如，北京市消防技术标准《建筑消防设施检测评定规程》(DB 11/1354—2016)由北京市公安局提出并负责归口，由北京市公安局消防局、北京消防协会以及有关消防技术单位起草，由北京公安局组织实施。由此可知，在制定主体和程序上，消防技术标准不具有法律规范的性质。

三、实质意义的判断标准

(一)是否有约束力的判断标准

我国法理学者大多赞同法律的效力在于“对人们的行为都发生在法律上的约束和强制作用。”因此探讨消防技术标准的法律性质可以从对人的约束效力这一判断标准出发。

首先，在消防行政主体的立场上，消防技术标准是行政主体判断事实认定构成要件的依据，行政主体行使行政权力时首先要依据技术标准进行事实认定，再根据法律法规的规定作出相应的行政许可、处罚等决定。例如，《中华人民共和国行政许可法》第55条规定“实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。”正确运用技术标准判定是否达到保障消防安全的技术要求，既是消防行政主体行使职责的权利，也是法律赋予消防行政主体的法定义务。所以说，消防技术标准对行政机关具有约束效果。

其次，消防技术标准对消防行政相对人具有约束力。虽然技术标准调整的是人和自然的关系，但实际上这一过程必然直接或者间接地涉及相对人的权利和义务，技术规范对公民生产经营、建筑设计过程中提出的技术要求和控制，对工作程序和工作过程的环节及步骤作出的规定，都是对该领域相对人更微观且直接的规制。还有很多技术规范以客观事物为对象，提出了技术目标或是目标值，以更为量化的形式规定了相对人应当达到的目标，加上行政机关对技术标准的反复适用并采取一系列手段确保技术要求落实到实际中，为相对人间接规定了权利和义务，产生了法律上的约束效果。

(二)作为裁判依据的判断标准

实践中，级别越低的规范性文件对公民权利义务的规定就越细致、越具体，越影响相对人的重大利益。在审判程序中，法官并非沿着《中华人民共和国行政诉讼法》中关于法律规范位阶排序的规定适用法律，而是沿着实效的思路从位阶较低的审判依据入手。《中华人民共和国行政诉讼法》将技术标准排除在审判依据以外，但在司法实践中，凡是涉及需要技术专业知识的案例，绝大多数都以技术标准作为判断事实认定构成要件的基准。

根据举证责任倒置原则，行政诉讼中行政机关应当首先证明被诉行政行为的合法性，并提供作出被诉行政行为的证据和依据的规范性文件[4]。然而，在专业化较强的行政领域，人民法院往往会对行政机关运用专业知识作出的事实认定和专业判断给予充分的尊重，因为人民法院明白自己不是事实问题的专家，没有能力对技术规定的实体内容进行科学判断和政策选择，行政主体在专业技术和事实认定能力上更具有优势。为此，在消防行政诉讼中，人民法院大多会认可消防行政主体作出的技术判断和事实认定。在中国裁判文书网，以“消防技术标准”为关键词共查询到行政诉讼案例226个，几乎没有判例对消防行政主体依据技术规范认定事实提出异议，从某种意义上来说，消防技术规范对司法裁判具有“先决效力”。

四、消防技术标准的法律性质

2017年《标准化法》重新修改，新法律的实施对一直以来技术标准性质的矛盾进行了一定的梳理，也为消防技术标准法律性质的困境找到了新的出路。新修订的《标准化法》仅保留强制性国家标准的强制力，要求各类技术标准要重新整合，将强制性标准和推荐性标准有所区分。同时，为了提高强制性国家标准的权威性，新法律提高了强制性国家标准的批准主体的层级，由国务院批准发布或者授权批准发布。为此，要探讨消防技术标准的法律性质，首先应当区分强制效力，分别看待其法律性质。

(一)强制性消防技术标准的法律性质——不包含“法律后果”的技术法规

强制性消防技术标准应当属于不包含“法律后果”的技术法规。首先，消防技术标准通过对文本中的数字、指标、参数、方法及样品等规定行为主体应当保障消防安全达到的安全指标、距离、耐火极限以及操作方法等，以达到表达各类标准具体内涵的效果。概括来说，消防技术标准是以技术规定的形式向人们指明“在什么具体情况下应当做什么、禁止做什么，以及必须做什么”的规定，消防技术标准实质上具有“法”的效力。其次，从文本结构来看，法律规范需要具备三个基本要素即假定条件、行为模式、法律后果，强制性消防技术标准的逻辑结构很相似，但是缺少“法律后果”的要素，违反消防技术标准的法律后果分散于其他法律规范之中。再次，技术法规作为一个“舶来品”，严格来说并非一个独立的法律概念，而是一系列法律概念的统称。从各个国家制定与实施技术规范的法律实践来看，没有一个国家将技术法规作为一个独立的部门法或者专门的单项法，技术法规基本都以法律、法规、规章、条例、命令等形式颁布实施，或者其内容分散在其他部门法中[5]。新《标准化法》通过提高强制性技术规范的批准层级，界定其制定范围，明确强制性标准与推荐性标准之间应当有所区别，使得强制性消防技术标准的“法”的性质更加凸显。这一背景下，强制性技术标准的法律性质更加清晰起来。

(二)推荐性消防技术标准的法律性质——规范性技术文件

回答了强制性消防技术标准的法律性质，推荐性消防技术标准的法律性质的问题也就迎刃而解。强制性技术规范作为技术法规，体现的是国家法律和政府的意志，推荐性标准则多表现为利益相关方的协调一致，社会主体自愿适用。虽然《标准化法》没有规定推荐性标准具有强制实施的效力，但并不意味着我国推荐性消防技术标准仅属于私法契约，没有公法的特征。在我国，消防安全作为保障经济发展、事关人民生命财产安全的重大事项，是政府规制的重要内容。推荐性消防技术标准中的行业标准以及地方规范的制定要经过省级标准化行政主管部门的批准和向国务院行政主管部门的备案，为此，推荐性消防技术标准也具有了公法上的特征。因此，笔者以为，用规范性技术文件来描述推荐性消防技术标准的法律性质更为妥当。

规范性技术文件不同于规范性文件，规范性文件通常是指行政机关制定的行政法律之外的具有普遍约束力的行为规则，调整的是人和人之间的关系，属于社会规范的范畴。目前理论界对于哪些文件属于或者不属于规范性文件范畴的观点并不统一，在立法实践中，有些明确将技术规范排除在规范性文件范畴之外，例如《国家旅游局规章和规范性文件制定程序规定》规定“旅游标准及其实施性文件不属于规范性文件”，《农业部规范性文件管理规定》规定“标准、规程等技术文件不是规范性文件”，《国家中医药管理局规范性文件管理办法》规定“标准、规范等技术文件不属于本办法规定的规范性文件”等。规范性技术文件的落脚点是技术文件，尽管对人的行为会产生一定的约束力，但这种约束是通过调整人与自然的关系来实现的。

规范性技术文件也不同于一般技术文件，其具有明显的规范性。规范性技术文件不同于特定产品的说明书或者使用手册等一般技术文件，其具备标准的特点，是经过公认机构认可的、被普遍接受的、在特定领域重复适用的技术规则。

五、结束语

在新《标准化法》的规制下，逐步建立与国际接轨的“技术法规-规范性技术文件”双轨标准体制，是消防技术标准规范体系发展的新出路，明确消防技术标准的法律性质，有利于分析消防技术标准在消防工作中的效力，有利于提高消防技术标准与法律法规的契合程度，有利于完善消防安全的理论基础，有利于在消防领域深入贯彻落实依法行政，对构建消防技术标准相关法律制度具有积极意义。