改革开放初期广东加工贸易政策的演进

改革开放初期，加工贸易①1979年9月，国务院颁布《开展对外加工装配和中小型补偿贸易的办法》(国发〔1979〕220号文)，就对外加工装配和补偿贸易作了定义。对外加工装配和补偿贸易在发展的过程中，形成通俗的名称“三来一补”，即来料加工、来样制作、来件装配和补偿贸易。因为补偿贸易所占份额较小，而且政策变化比较少，不在本文论述的范围。而“对外加工装配”“三来一补”“加工贸易”三者在领导人的讲话和正式文件中经常交叉使用。除了在直接引用档案时依旧使用“对外加工装配”或“三来一补”外，本文将三者全部统称“加工贸易”。作为对外开放的重要方式和主要内容，是中国对外开放的突破口和桥梁。广东作为“先行一步”的地区，加工贸易是其经济发展的重要特色，发挥着至关重要的作用，推动了当地经济的“起飞”。加工贸易是一项政策性很强的涉外经济工作，涉及汇率、进出口、财政、金融等部门。目前，关于加工贸易的研究非常丰富，直接研究广东加工贸易问题的成果也相对丰硕，但绝大多数均为对现状的简单评估和对策研究，尤其以从经济学的视角进行理论阐述和资政研究的居多，②在相关研究中，李诒卓简要回顾了加工贸易10年的历史以及存在的问题。参见李诒卓：《广东对外加工装配业务十年回顾》，《国际经济合作》1991年第6期。孙玉琴等人则从历史的角度概述了60余年来加工贸易发展的历程，揭示了其演进的特点及动因，认为其发展始终与中国对外开放水平和工业化进程密切相关。参见孙玉琴等：《我国加工贸易的历史考察》，《国际贸易问题》2013年第4期。方奕涛则分析了改革开放以来“三来一补”和“三资”经济在广东的发展态势，阐明了它们在理论和实践中的一些区别，并运用计量的方法比较了它们对广东经济增长的贡献。参见方奕涛：《广东“三来一补”与“三资”企业形式外资比较》，《国际经贸探索》1999年第2期。吴思远则从政策建议的角度，指出加工贸易是中国对外贸易的重要组成部分，也是吸引外资的重要方式，是推动中国对外贸易持续快速发展的主要动力，但其存在的问题也日益显现。因而，调整加工贸易政策将使中国对外贸易呈现良好发展态势，促进加工贸易转型升级，并带动中国经济的发展。参见吴思远：《我国加工贸易政策变化影响与建议》，《国际经贸》2012年第6期。而从历史角度给予关注和研究的较少，更鲜有对历史的梳理、分析与研究。因此，相关课题还有较大的拓展空间。本文则准备利用丰富、翔实的第一手地方档案史料，专注于探讨改革开放初期广东加工贸易政策演变的复杂过程，并在政策的变迁和调整的过程中，揭示中央决策与地方实践之间的良性互动关系。

一、肯定与扶持

加工贸易政策作为中国对外开放战略决策的组成部分，其变化既受外部环境的影响，更受国内发展趋势的推动。改革开放伊始，中国迫切需要引进外资、技术和设备。加工贸易作为一种“投资少、见效快”的引进外资和灵活贸易的方式，在珠江三角洲一经诞生就得到中央的肯定和支持，其丰富实践也为中央决策的出台提供了重要的依据和参考。

(一)中央出台扶持政策，肯定加工贸易既是灵活的贸易形式，也是引进外资、技术和设备的有效手段

加工贸易并不是完全的新兴事物。在20世纪50年代中期，国家外贸部门试行过进口部分棉花，加工成棉布和棉针织品出口的做法。这种贸易方式被称为“以进养出”①“以进养出”指的是利用国外资源，发挥国内劳动力的优势，进口原材料在国内加工后出口半成品或者成品，以达到增加创收外汇的目的。。1963年和1964年，“以进养出”的出口额均占到全国出口总额的30%②石广生主编：《中国对外经济贸易改革和发展史》，人民出版社，2013年，第141页。。“文化大革命”期间，“以进养出”一度遭到破坏而中断，到1971年后又恢复经营，但规模很小，仅限于沿海几个主要口岸。随着1977年中央高层的出访，中国对外开放的战略决策在高层已经逐步明确，对利用外资搞建设，引进国外技术和管理经验的需求显得尤为迫切。1978年四五月间，中共中央、国务院决定选派三个代表团(组)，分别到国外和港澳地区进行考察。其中一路为国家计委副主任段云带领的香港、澳门经济贸易考察组。6月3日，中央政治局听取和讨论了代表团归来后所作的《港澳经济考察报告》。该报告提出：港澳经济依靠大搞加工装配，在十几年内，有了相当快的发展。加工工业的发展，带动了整个经济的增长。韩国、新加坡和台湾省也走这条道路。因此，我们要充分利用港澳这一有利条件和贸易渠道，大搞对外加工装配业务，要放手搞，要很快搞。③《段云选集》，山西经济出版社，1987年，第357—359页。与此同时，国务院副总理谷牧带领的西欧五国考察团，也在回国后给中央的报告中建议：放手大搞来料加工和装配业务，以进养出④谷牧：《谷牧回忆录》，中央文献出版社，2009年，第321页。。1978年，华国锋又指示：“加工装配业务要大搞快搞，要制定具体办法,把路子走通。”⑤《国家计委段云同志在加工装配业务座谈会开会时的讲话》(1979年5月7日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-1。邓小平也支持搞加工贸易，并在视察天津时强调：“搞来料加工、引进新技术，要大批组织……从上海、天津、广东搞起，几百成千个搞起来，搞富搞活。为什么大家等着，等着就搞死了。”⑥中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(1975—1997)》(上)，中央文献出版社，2004年，第387页。加工贸易的一个显而易见的优势是，能够弥补国门打开后一般性贸易所留下的大片空白地。在当时的外贸状况下，只靠外贸部门十几个专业公司就想使近十亿人口的中国外贸有大的发展，是绝不可能的，因此需要各种形式的对外贸易⑦李岚清：《突围——国门初开的岁月》，中央文献出版社，2008年，第327页。。6月，国家计委、经委、外贸部等部委，邀请广东、上海等8个地方和香港华润公司、澳门南光公司的相关同志召开座谈会，出台了加工贸易的第一个政策性文件，即《开展对外加工装配业务试行办法》(简称“二十二条”)。“二十二条”规定了加工贸易的原则和框架，肯定和认可加工贸易在利用外资、引进技术管理等方面的积极作用，对广东等地正在洽谈的加工贸易“大开绿灯”，其内容包括：“加工装配需要进口的原料等一律免征关税，承担加工装配业务的企业，三年内免征工商统一税和所得税；工缴费[注]1978年开始，加工贸易实行的是工缴费统计，不是按商品值(全额)统计。如果按商品值(全额)统计，则其出口总值比工缴费要多七八倍，甚至更多。1993年，加工贸易开始实行全额统计。根据1995年广东统计年鉴的说法，1993年如按计划口径统计，一般贸易出口额为90.95亿美元，“三来一补”出口额为8.78亿美元；按全额统计，一般贸易出口额为102.33亿美元，“三来一补”出口额为63.46亿美元。外汇收入实行留成政策，15%留给企业，15%留给地方；工缴费外汇收入，在结汇时，按优惠的汇率计算，1美元兑换3元人民币”[注]国务院：《开展对外加工装配业务试行办法的通知》(1978年7月15日)，广东省档案馆藏，档案号229-1-1014。。当时，官方汇率是1美元兑换2.8元人民币。这样，有2角钱空间的优惠政策，对于吸引外资，鼓励加工贸易是巨大的利好消息。[注]广东省委党史研究室编：《广东改革开放决策者访谈录》，广东人民出版社，2008年，第253—254页。1979年7月，在中央对广东采取特殊政策和灵活措施后，为了争取1美元兑换3元人民币，当时的省委副书记王全国几次上北京，向中央争取优惠，经过双方多次商讨和争论，最终争取到1美元兑换2.9元人民币。会上，加工贸易的审批权也被下放，规定：“一般来料加工，各省、市、自治区研究确定，报国家计委、外贸部备案，不必经过批准。”[注]国务院：《开展对外加工装配业务试行办法的通知》(1978年7月15日)，广东省档案馆藏，档案号229-1-1014。会上还成立了对外加工装配办公室，由有关部门抽调人员，在国家计委办公，负责研究制定加工装配的具体规定。为便于办公室与各地各部门进行联系，1979年5月办公室开始由国家计委直接领导，名称为“国家计委对外加工装配办公室”。1980年，按照国务院各部委的职责分工，对外加工装配办公室于7月1日被正式移交给国家进出口管理委员会领导，名称改为“国家进出口管理委员会对外加工装配办公室”[注]参见刘向东主编：《对外开放起始录》，经济管理出版社，2008年，第321页。。

为了鼓励加工贸易的发展，国家还陆续出台配套措施，简化手续，规定：“商谈加工装配业务的出国人员和外商来华的审批手续应当从简，加工装配工厂派出人员，由省市自治区革委会批准，就可以办理出国手续，不用外交部批准”[注]国务院：《商谈对外加工装配业务出国人员和来华厂商审批手续的暂行规定》(1978年9月13日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-8。。1979年3月，国务院颁布《以进养出试行办法》，部分解决了对外加工装配与当时实行的统购统销外贸体制之间的矛盾[注]李岚清：《突围——国门初开的岁月》，第193页。，使得加工贸易能够与一般贸易协调发展、互为补充。国家不仅在政策上扶持加工贸易，还从财政资金上直接给予支持。1979年，国家计委、中国银行拨给上海、天津、广州、大连、青岛分行各200万美元外汇额度，全部用于加工装配合同中需要购置的原材料、零部件，预付设备定金、保险费、运杂费及需要由银行暂时垫支的外汇等。[注]国家计划委员会、中国银行：《对外加工装配和中小型补偿贸易的外汇周转额度使用暂行办法的通知》(1979年12月29日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-8。另外，1979年4月，国家决定对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，引进外资、技术和设备的项目也属于调整、压缩的范围，但对加工贸易项目却是“网开一面”。正如段云所说：“这次国民经济调整，有上有下，有进有退，但搞加工装配和中小型贸易，扩大出口，就是要上，要进，要放手大上，乘胜前进。”[注]《国家计委段云同志在加工装配业务座谈会结束时的讲话》(1979年5月17日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-1。

“二十二条”颁布还不到一年时，根据李先念的指示，国务院召集加工贸易起步较早的广东、福建、上海、深圳、珠海及港澳等地召开座谈会，对其进行修改补充。座谈会肯定“二十二条”对中国发展加工贸易起了很大的推动作用，指出：“特别是沿海地区的许多工业企业，由于允许他们参加对外谈判，并且给予若干优惠待遇，对‘二十二条’非常欢迎。”[注]国务院：《开展对外加工装配和中小型补偿贸易的办法》(1979年9月3日)，广东省档案馆藏，档案号235-A1·1-36。“我国开展加工装配业务，在国际上引起了很大反响。不少国外和港澳厂商，怀有很大的兴趣，前来洽谈贸易。”[注]《国家计委段云同志在加工装配业务座谈会开会时的讲话》(1979年5月7日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-1。据上海、广东、江苏等地的不完全统计，同外商签订加工装配和补偿贸易合同共698项，其中来料加工和来件装配661项，补偿贸易37项。初步估计，1979年可净收外汇1亿美元左右。要千方百计，迈开步子，把对外加工装配业务做大做活，为国家多创外汇。[注]《李先念传》编写组、鄂豫边区革命史编辑部：《李先念年谱》第6卷，中央文献出版社，2011年，第40—41页。针对各界对于加工贸易的认识偏差和顾虑，段云指出：“有的同志觉得加工装配和中小型补偿贸易项目小打小闹，没有多少来头。有的同志怕加工装配影响计划内出口产品的收购，怕影响进料加工生产的安排，总之顾虑很多。其实国外市场很大，我出口货有限，所占比重很小。港澳市场上，我国轻工业品出口只占6%，出口价并没有因为数量少，就卖到好的价钱。加工装配这项工作，发展的前景很广阔，绝不能把它看轻了，看小了，看得可有可无，无足轻重。”[注]《国务院批转国家计委关于对外加工装配业务开展情况的报告》(1979年5月21日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-1。针对加工贸易以中小型项目为主，而审批权如果集中在中央各部委会影响项目进展效率的问题，会议决定：“各地成交的1000多个项目，90%左右是引进设备100万美元以下的，因此100万美元以下的项目，由省市自治区研究确定。”[注]《国家计委段云同志在加工装配业务座谈会结束时的讲话》(1979年5月17日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-1。这样一来，实际上就是把加工贸易的经营权、审批权下放给地方，从而迈出了改革高度集中指令性计划外贸体制的重要一步。

(二)广东既为中央出台政策提供依据和借鉴，又积极向中央争取优惠政策

广东不仅毗邻港澳，700多万港澳同胞中有70%是广东原籍，而且海外华侨众多，总数约有2000多万人，占全世界华侨总数(约3000多万)的2/3，[注]中共广东省委党史研究室编：《梁灵光与广东改革开放》，南方日报出版社，2016年，第304页。因此开展加工贸易最具地理上的便利条件，其加工贸易也开展得比较早、比较快。国务院颁发“二十二条”之前，港澳商人已经进入珠江三角洲一带的县和公社，开始洽谈加工贸易事宜。到1978年六七月间，已经有一批项目进入了定协议、签合同的阶段。其中，“广东省纺织品进出口公司与香港信孚手袋制品有限公司合作成立东莞太平手袋厂；珠海一家毛纺厂与澳门纺织品有限公司合作成立香洲毛纺厂；在顺德，中国纺织品进出口总公司广东分公司和香港大进(国际)贸易有限公司合作加工事宜。还有二三十家在洽谈此事。洽谈的不仅仅是纺织行业，也有香港、美国的CIVIT投资有限公司投资的广州造船厂生产的铜质集装箱，工缴费480万美元；香港、日本投资的江门无线电三厂的中式录音机，工缴费120万美元；香港会德丰纺织有限公司投资的广州市第三染织厂，工缴费达700万美元”。[注]广东省对外经济技术联络办公室：《广东省对外来料加工装配、补偿贸易情况表》(1979年5月11日)，广东省档案馆藏，档案号229-1-1224。当时，加工贸易不论规模大小和加工产品所属行业，审批权完全在中央计委、外贸部等部门，“省、市部门没有审批权，地方商谈后不能表态，心中无数，绝大部分项目洽谈后没有再继续谈下去”[注]广东省对外经济技术联络办公室：《广东对外来料加工装配签订协议或合同金额总表(至1979年3月底)》(1979年5月11日)，广东省档案馆藏，档案号229-1-1224。。县和公社直接同港商打交道的基层干部对增加就业、提高群众生活水平的愿望尤其迫切，对开展加工贸易最积极，因此迫切希望下放审批权。

从“二十二条”出台到1978年底的短短半年间，广东共签订151个加工贸易项目，协议或合同总金额达15490万美元，可收加工费14331万美元。1979年，加工贸易更是出现“井喷式”发展，仅第一季度就签约197个项目，合同总金额达11373万美元，可收加工费9440万美元。其中，广东省纺织品进出口公司系统收取工缴费1285万美元，广东轻工进出口公司系统收取工缴费1096万美元。珠海、中山、佛山、深圳、东莞等珠三角城市，以及汕头等地，也都开展了加工装配业务。[注]广东省对外经济技术联络办公室：《广东省对外来料加工装配、补偿贸易项目表》(1979年7月)， 广东省档案馆藏，档案号299-1-1224。

广东加工贸易的大好形势和随之出现的问题，得到中央的关注。1979年6月，国家计委对外加工装配办公室、外贸部、上海出口办和广东外经办的6名人员组成考察小组，到香港、澳门就利用港澳地区开展加工装配和中小型补偿贸易的问题进行调研，又实地调查了珠海、深圳、东莞等市、县开展加工贸易的情况。调查小组肯定了广东加工贸易取得的成绩，指出：“广东省南海县、东莞县的一些加工企业，多数是利用在港澳的亲朋关系办起来的，规模不大，但非生产人员很少，生产效率高(集体所有制企业一般都实行计件工资制)，采取来料加工的形式是很有发展前途的。”[注]国家计划委员会、国家经济委员会、国家进出口管理委员会、对外贸易部：《关于利用港澳开展加工装配业务的考察报告》(1979年9月11日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-8。考察小组也看到了广东加工贸易出现的一些问题，如珠海和澳门商人合作兴建的香洲毛纺厂，就因为不了解澳门加工装配的情况，签订模糊合同，导致在贷款利率、设备引进、加工费的确定、珠海一方技术人员培训经费等方面主动权掌握在澳门一方，珠海一方吃亏和遭受损失。[注]珠海市香洲毛纺厂：《香洲毛纺厂情况汇报》(1979年6月25日)，广东省对外加工装配座谈会参阅资料之九，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-1。另外，考察小组还肯定了广东省下放审批权的做法，指出其“规定购进设备五十万美元以下的由县审批，一百万美元以下的由省辖市和专区审批，不需购买设备的均由县审批，下放后，下边比较满意”[注]国家计划委员会、国家经济委员会、国家进出口管理委员会、对外贸易部：《关于利用港澳开展加工装配业务的考察报告》(1979年9月11日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-8。。

国务院在综合加工贸易座谈会的情况及赴港澳加工贸易考察小组的报告后，很快就颁布了《开展对外加工装配和中小型补偿贸易的办法》(国发〔1979〕 220号文，以下简称“220号文”)。“220号文”对1978年“二十二条”的修改既吸取了广东好的做法，也吸取了其教训，进一步把管理权限下放。例如，“100万美元的项目由地方审批，原来需要报批的项目，大约有90%左右下放到地方和部门掌握，让地方和部门放手去干，强调不要怕乱，怕乱就束缚了自己的手脚”。这项规定就打破了当时对外贸易、对外经济铁板一块的僵局。而且，为了解国际市场商情和价格等情况，不做或少做吃亏生意，“220号文”提出“国家计委对外加工装配办公室编辑出版《对外加工通讯》，向各地提供有关国际经济情报和业务知识”。“220号文”还对加工贸易在资金上提供支持，专门安排一笔人民币贷款和外汇贷款，解决在来料加工过程中需要的人民币配套，支持这项业务的发展。[注]国务院：《开展对外加工装配和中小型补偿贸易的办法》(1979年9月3日)，广东省档案馆藏，档案号229-1-1317。为此，1979年9月，国家计委对外加工装配办公室、中国人民建设银行核定了“广东省对外加工装配和补偿贸易100万元专项贷款指标”[注]国家计划委员会对外加工装配办公室、中国人民建设银行：《关于核定广东省加工装配、中小型补偿贸易专项贷款的通知》(1979年9月26日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-8。。“220号文”还指出：中外双方组成一个新的加工贸易企业，但中外双方各自记账，以工缴费结算。由于对中外双方共同组建的企业性质没有作明确规定，在统计数据上，由加工贸易企业单独上报，这样就避免了纠纷，成为“体制外”的经济形式。

(三)广东出台政策——加工贸易不是权宜之计，必须放手搞

在中央召开加工贸易座谈会后不久，广东省计委、经委、加工办、外贸局于1979年6月召开全省对外加工装配业务座谈会。会上，省革委会副主任李建安强调：“来料加工装配可以放手大搞，不会有多大风险，开展对加工装配和补偿贸易工作是长期的，不是临时的权宜之计，特别是中央对广东省采取特殊政策灵活措施以后，这个工作大有可为。”[注]《李建安同志在省对外加工装配座谈会议上的讲话》(1979年7月7日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·1-1。

在中央规定的工缴费外汇留成基础上，广东进一步细化留成办法，“把工缴费外汇留成，大头留在市县一级，主要是留在企业，省里不再截留”[注]广东省革命委员会：《关于来料加工装配工缴费留成外汇分配试行办法的通知》(1979年2月23日)，广东省档案馆藏，档案号229-1-1164。。在中央把审批权下放后，广东省又把审批权进一步下放，规定：“加工装配项目引进设备在30万美元以下的，由县、市(包括肇庆、惠州、梅州、潮州市)审批；引进设备在30万美元——50万美元之间的，由各地区、市审批；引进设备在50万美元——100万美元以上的，一律报省主管局审批。广州市，深圳市、珠海市特区审批100万美元以下的项目。引进设备100万美元以上的，由省相关部门审批。”[注]广东省人民政府：《广东省贯彻国务院〔1979〕220号文的有关补充规定》(1980年1月19日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·2-22。1980年4月，省政府又颁布《关于发展对外加工装配和中小型补偿贸易办法的通知》，对地、市下放加工装配和补偿贸易的审批权，鼓励地方放手去搞来料加工和补偿贸易；但同时指出“凡涉及配额和对港澳限额出口的商品，严格控制不准搞来料加工；来料加工、补偿贸易不能冲击国家的出口计划和进口加工的出口产品”[注]广东省人民政府：《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法的通知》(1980年4月10日)，广东省档案馆藏，档案号235-3-112。。

由于中央肯定加工贸易的地位和作用，广东的加工贸易得到极大的发展。1978年，全省工缴费1820万美元，1979年达到8898万美元，1980年达到13861万美元；[注]广东省统计局编：《广东统计年鉴1995年》，中国统计出版社，1995年，第354页。以行业看，机械行业受益就非常明显，其归口工厂在1979年有2/3处于半停业状态，到1980年开展“三来一补”业务后，被关、停、并、转的工厂获得生机，由“死”变“活”。农村集体企业和城镇区街工业亦然，在没有国家投资的情况下，通过加工装配，设备得到更新和扩充。以地区看，宝安、中山、顺德、新会、南海县和惠州市对外加工装配业务均取得极大的进展。[注]《叶澄海同志在全省利用外资工作会议上的报告》(1983年11月22日)。特别是东莞县的加工贸易搞得活，搞得好。1980年，全县工缴费1614万美元，全县来料加工人数约4万人，为国家、省、县、社创造了一大笔外汇收入。[注]东莞县对外加工办公室：《来料加工大有可为》(1980年3月)，广东省档案馆藏，档案号358-A1·3-6。

二、纠正与限制

(一)加工贸易的弊端

加工贸易从放开之日起就面临着是长期的还是一种过渡的外贸形式的质疑。按照“220号文”的规定，加工贸易是对外贸易的组成部分，加工贸易与一般贸易应当互相支持、互相促进，互为补充，协调发展。当时，由于统购统销外贸体制改革没有启动，一般贸易仍然是对外贸易的最重要的形式，而加工贸易与一般贸易脱节、加工贸易冲击和扰乱一般贸易等现象经常出现。并且，由于国门刚刚打开，这项业务开展初期接触的多为港澳地区的中、小商人，虽然人数众多，但良莠不齐，因此出现过一些吃亏上当的事情。还有，由于出口多头，削价竞争的现象也逐渐多了起来。此外，加工贸易过程中，也出现了走私、贩私等现象。例如，1980年5月，广东省外贸局就向省政府反映说，有一些工厂利用进口来料加工和出口加工成品的渠道，偷运物品进出口，逃避海关监管。主要有以下三种情况：一是利用来料加工进出口的机会，偷运物品进出口，如香港嘉陵毛织厂就藏匿电视、电风扇等；二是将来料加工进口的设备移作他用；三是驻厂技术人员带进超出需要的生活用品并转让他人。[注]广东省人民政府：《关于严禁利用来料加工、补偿贸易渠道私藏货物进出口的通知》(1980年5月)，广东省档案馆藏，档案号235-A1·1-38。这些弊端的逐步出现，也导致质疑加工贸易的声音越来越大，因此对其进一步加强管理和规范也就显得非常必要。

(二)加强监管，规范加工贸易

由于加工贸易出现了一些问题，带来了不少负面影响。因此，国家的加工贸易政策出现了转向，由前期的大力肯定、扶持转为观望、限制，部分优惠政策被直接取消。1981年7月，国家进出口委出台《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》，指出：“加工贸易是一项新的工作，加上经验不足，发生了一些问题，需要进一步明确具体政策，加强管理，建立健全必要的规章制度。”[注]刘向东主编：《对外开放起始录》，第324页。该文件中最重要的一个举措就是取消加工贸易汇率补贴，规定：“从1981年1月1日起，来料加工装配、补偿贸易所收入的外汇，一律按1美元折合人民币2.8元的内部价格结算。与原结算规定相差2角钱不另补贴。”[注]国家进出口管理委员会：《关于执行〈开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法〉的几项规定》(1981年7月18日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·3-20。该文件同时出台了关于加工贸易和一般贸易的关系、出口配额管理的规定，指出对假借加工贸易进行走私、套(逃)汇、偷税漏税和投机倒卖的行为，要坚决打击。之后，海关总署也相继出台办法，对加工贸易实施手册管理，规定加工贸易的成品必须全部出口，不准转为内销，也不准外商在国内提货，如内销，则按一般出口货物申领进口许可证，并补交关税和工商税。[注]商务部国际贸易经济合作研究院编：《中国对外贸易史》(下)，中国商务出版社，2015年，第149页。

加工贸易自诞生之日起，国务院就强调同国家计划的出口贸易协调发展，在生产安排上，要首先保证国家计划任务，也就是一般贸易(包括出口和内销)的落实，有多余的生产能力的情况下，再安排加工贸易。“为了确保完成国家棉纱计划，今后棉纺厂一律不再接受对外来料加工项目。”[注]广东省计划委员会、广东省对外经济工作委员会：《关于棉纺企业对外接受来料加工问题的再次通知》(1982年3月16日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·4-20。1981年9月，广东省委召开三级干部会议，进一步重申加工贸易要强调计划性，规定：“对外加工装配、补偿贸易同出口贸易(一般贸易)之间的协调配合，凡与一般出口贸易矛盾较大的产品，一般不应搞对外加工装配和补偿贸易”，为使加工贸易和一般贸易协调发展，以免产生矛盾，“红砖、藤制品、丝绸棉衣、皮质劳保手套等18种商品不搞加工装配，收音机、毛针织机也不再增加新的来料加工”。[注]广东省人民政府：《广东省开展对外加工装配、补偿贸易若干问题的补充规定》(1982年8月18日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·4-19。当时的红砖、藤制品、棉纺织品正是东莞、中山等加工贸易发展迅速的县以及公社大力开展的产品。1982年4月，广东省外经委对“加工贸易控制商品目录”再下“紧箍咒”，规定：“红砖、钨沙、藤制品、酱油、阿拉伯袍、裤、丝绸棉衣、皮制劳保手套等商品为控制商品，不准搞来料加工和补偿贸易”[注]广东省对外经济工作委员会：《广东省对外加工装配、补偿贸易控制商品目录》(1982年12月16日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·4-18。。其中收汇较高的藤制品还引发了加工贸易与一般贸易之争，把“官司”打到外经贸部。中国工艺品进出口总公司向外经贸部汇报指出：“藤制品是中国工艺品进出口总公司广东省分公司独家经营的产品，但是1979年后，广东省和浙江省许多地方先后接受港商藤制品来料加工，开设的藤厂达到50家，打破了原来单一口岸经营的做法，出现多头竞争。致使藤制品计划内加工生产、出口价格和正常的贸易受到严重的冲击，致使出口下跌，价格下降。”[注]中国工艺品进出口总公司：《关于藤制品来料加工已严重影响了正常贸易》(1982年12月16日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·5-58。其广东分公司也认为藤制品加工贸易严重影响了正常贸易，希望外经贸部禁止各地开展藤制品加工贸易，重申“藤制品加工出口仍由我广东省分公司单一经营，其他公司和加工企业不得自行经营出口”。最后，外经贸部同意了中国工艺品进出口总公司的汇报，要求“各地一律不再签订新的藤制品来料加工合同” 。[注]对外经济贸易部：《关于停止搞藤制品来料加工的通知》(1983年2月2日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·5-58。

国家还重申加强宏观调控，规定加工贸易不能占用国家的配额。1980年，中国政府先后与欧洲共同体(10个成员国)和美国签订纺织品贸易协定，对部分品种实行配额和限额管理。随后，欧共体和美国不断提升对中国纺织品的配额，但国内现有的生产能力之下的产品出口数量还不能完全满足配额，没有多余额度可分配给加工贸易或合营生产，因此国家规定各地的纺织品加工贸易一般不得占用配额。外贸部还下通知说：对输往欧洲共同体和美国的来料加工、补偿贸易的纺织品一律不发给各类出口证书(包括出口许可证、装船证、产地证)。更为直接的外部环境变化是1980年8月，港英当局宣布对大陆输往香港的纺织品实行“进口许可证”制度。这样就对广东省已经签订的纺织品来料加工合同的继续执行产生了较为严重的影响。[注]《关于对纺织品来料加工、补偿贸易合同进行彻底清理的通知》(1980年8月23日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·2-4。1981年9月，广东省委规定：“凡国外对我国有进口配额限制的商品，开展对外加工装配和补充贸易，不能占用我国配额。”[注]国家进出口管理委员会：《关于执行〈开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法〉的几项规定》(1981年7月18日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·3-20。1982年8月，外经贸部又明确指出：来料加工等项目涉及配额限制产品的，不得占用配额。广东向外经贸部陈述说：本省纺织品来料加工一类的中小项目很多，而且来料加工审批权已经下放到县，希望外经贸部考虑广东的实际情况，简化报批手续。但是，外经贸部坚持认为：对有配额的产品，必须切实按照外经贸部的规定，一般不得占用国家配额；如需占用国家配额，一律需要经过外经贸部同意。外经贸部还强调：“目前主要纺织品进口国家对纺织品进口限制越来越严，有些现在属于非配额品种，随时都有可能变成配额限制品种，在发生突然变化时，不能保证已生成的产品都得到配额，一定要切实注意了解进口国家的限制情况，要有一定的机动性，因此要严格遵守配额规定。”[注]对外经济贸易部：《关于对粤外委引〔1982〕580号文的批复》(1982年11月18日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·5-58。

国家还实施进出口许可证制度，使加工贸易手续变得复杂起来。随着经营进出口业务的各类公司及企业逐渐增多，贸易方式逐渐变得灵活多样，中央和国务院领导多次指示：进出口管理工作必须跟上。赵紫阳就批示说：“实行出口许可证，尽管对某一具体单位，某一具体商品多了一点限制，但从总体上，是有利的，是防止多头对外，削价竞争的一条有效措施。”[注]广东省对外经济贸易委员会：《积极、慎重地做好我省对外贸易的行政管理》(1985年6月22日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·11-8。1981年，国务院批转《国家进出口委、国家计委关于部分物资计划外出口实行许可证办法请示报告的通知》，实行出口许可证制度，纳入规定的产品为87种，广东也在政策的范围之内。广东在接到通知后，感到政策难以执行，遂向外经贸部协商提出：“对外来料加工的原材料及加工产品，其所有权均属外商，因此，其产品复出口，与国内是否紧缺没有直接关系。为了简化手续，可否仍由海关凭批准的合同查验放行即可，不再向部申领出口许可证。”[注]广东省对外经济工作委员会：《关于来料加工、补偿贸易如何贯彻国发〔1981〕179号文的请示报告》(1982年4月14日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·4-19。但是，由于中央决心已下，外经贸部要求广东严格执行进出口许可证制度，对港澳地区235种出口产品实行许可证管理，“三来一补”项目中只要涉及这235种商品，均需到省外经贸委批准，统一申领出口许可证；而进口207种技术设备的项目，一律需层层审查并报国家部委同意后方可通过。[注]广东省对外经济贸易委员会：《关于涉及产品许可证“三来一补”项目申报表项目进口物资审批表办文程序的通知》(1986年9月25日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·12-20。这样，广东争取灵活政策的目标就没有实现。由于国家限制进口的物资品种越来越多，使得原来许多在地、县外经委可以办理的事项，现在均要上报省外经委。而由于外经贸委的审查工作量激增，审查周期变长，许多企业只能自己带着审批表到省外经委盯着并催促办理。

由于实行进出口许可证制度带来很多不便，广东再次向中央争取政策倾斜，但由于这一制度在当时情况下是维护国家综合平衡的举措，是全国“一盘棋”的方针政策，因此其努力收效甚微。例如，1982年2月，国家对出口皮质劳保手套实行全面许可证制度。这一规定使得广东省已经对外签订的关于来料加工皮质劳保手套的合同无法执行，“外商纷纷告急，对外影响很坏，各地市对此反应十分强烈”[注]广东省对外经济工作委员会：《关于已签来料加工皮质劳保手套合同应继续执行的通知》(1982年2月11日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·4-18。。广东试图向国家进出口委、外经贸部要求“开绿灯”。但外经贸部批复否决了广东的请求，明确指出：“关于皮质劳保手套以取不到国家许可证为理由，不能履行合约，对外撤约、通知商人停止发料。已经运到国内的原辅料，统一向对外经贸部申领出口许可证。并严格执行关于不再签订新的来料加工皮质劳保手套合同的规定。”[注]对外经济贸易部：《关于来料加工皮质劳保手套申领出口许可证问题的通知》(1982年4月7日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·4-18。1982年12月，外经贸部还专门发文强调：出口许可证制度对于贯彻对外开放政策，在搞活对外贸易的基础上加强管理，起了积极的作用，应坚持实行。同时，外经贸部还再次扩大出口许可证涉及的商品范围，由87种增加为89种。[注]对外经济贸易部：《关于调整部分商品实行出口许可证制度的通知》(1982年12月20日)，广东省档案馆藏，档案号358-A2·5-58。到1985年6月，全国实行出口许可证管理的商品达到130种，凡实行出口许可证的商品，任何单位，一切贸易方式(包括合资、合作、加工装配、补偿贸易)出口，均需申领出口许可证，经济特区和海南均无权签发出口许可证。[注]广东省对外经济贸易委员会：《积极、慎重地做好我省对外贸易的行政管理》(1985年6月22日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·11-8。

事实上，由于加工贸易优惠政策少于“三资”企业，因此在各种利用外资的办法中，邓小平更加倾向于中外合资经营。1978年11月初，邓小平就国家计委副主任顾明请示轿车项目可不可以搞中外合资一事答复：“可以，不但轿车可以，重型汽车也可以嘛。”同时，邓小平还讲了中外合资经营的六大好处[注]《邓小平年谱(1975—1997)》(上)，第418页。。1979年10月，邓小平又在全国省、直辖市、自治区第一书记座谈会上再次强调中外合资经营的好处，明确地表示：利用外资“主要的方式是合营”[注]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第198页。。因此，国家对外商投资(又称“三资”企业)十分重视，尤其是对于中外合资企业，出台多项政策措施支持和鼓励其发展，并且制定了最早的关于利用外资的《中华人民共和国中外合资经营企业法》(1979年7月)。在这种情况下，外商投资企业和“三来一补”企业受到的待遇就出现很大差异：对外商投资企业的外贸出口既有补亏，又有提成奖励措施，“是计划内奖3分，计划外1角，完成100万美元可提取1万元奖金，年年有新办法，而对外加工装配，虽然同属贸易外汇，但只能按牌价结汇，无任何奖励措施。同样是利用外资的企业，‘三来一补’企业进口设备、材料需要收取海关监管费，而三资企业则不收取”。[注]南海市对外经济贸易委员会：《“三来一补”仍是发展乡镇经济的好方式》(1994年3月)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·20-10。这样，政策上的不能“一视同仁”及过多的限制束缚就大大挫伤了地方和企业开展这项业务的积极性。“对外加工装配企业普遍反映，近两年工作越来越难搞，婆婆多办事难，摊派多负担重，有的部门只强调管理，忽视了服务。部门之间对文件理解和掌握不一致，办事踢皮球，企业来回奔走。有些部门把来料加工企业看成是‘一块肥肉’”。[注]广东省对外经济贸易委员会：《关于上报广东省对外加工装配工作总结的函》(1986年11月26日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·12-20。

三、放宽与鼓励

80年代中后期，美元贬值、日元升值，韩国和台湾地区货币升值，国际经济形势非常有利于中国加工贸易的发展。在国际产业转移的趋势下，中国沿海地区具备“四小龙”经济起飞时类似的情况，对发达国家转移劳动密集型产业很有吸引力。

(一)中央鼓励加工贸易的发展，放宽政策

面对非常有利的国际机遇，中央多次交换意见，认为沿海地区要抓住这个机遇，把发展外向型经济作为一个战略来对待，大力发展“来料加工”“进料加工”等出口加工贸易[注]谷牧：《谷牧回忆录》，第418页。。胡耀邦指出：在相当长的时间内，中国最有竞争力的是劳动力便宜，要指导沿海省市，大力开展来料加工[注]广东省对外经济贸易委员会：《广东省对外经济贸易发展战略(第三稿)》(1987年7月)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·13-10。。1986年，赵紫阳视察天津、山东时也指出：“就我国沿海地带，则应积极发展并逐步转入外向型经济，为国家创造更多的外汇。那些以外向型经济为主的国家和地区的优势，我国沿海地带大体具备，有些条件还比人家好。”[注]广东省对外经济贸易委员会：《广东省对外经济贸易发展战略(第三稿)》(1987年7月)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·13-10。他还对沿海发展战略的基本内涵、依据和方针政策作出详细论证，并向邓小平作了汇报。之后，中央财经领导小组、国务院多次讨论，一致赞同这一战略设想。1987年底，中央政治局也讨论和肯定了这一战略设想。[注]田纪云：《改革开放的伟大实践——纪念改革开放三十周年》，新华出版社，2009年，第443—444、490页。到1988年1月，邓小平在沿海发展战略报告上批示：“完全赞成，特别要放胆地干，加速步伐，千万不要贻误时机。”[注]谷牧：《谷牧回忆录》，第418页。1988年3月，国务院召开沿海地区对外开放会议，明确了沿海地区对外开放要以发展外向型经济为战略目标，并且出台《沿海地区发展外向型经济的若干补充规定》，鼓励沿海地区大力发展“大进大出、两头在外”的外向型经济，积极加入国际经济大循环。这次会议正式将加工贸易提上经济发展战略的高度，采取了积极鼓励的政策措施，进一步放宽了对加工贸易范围和监管的限制，使其开始成为中国对外贸易的重要方式。

在最高层表态后，各部委从1987年开始制定具体政策，鼓励加工贸易，相继出台了放宽商品种类限制、免征增值税等微观政策。1986年10月，国家颁布《关于鼓励外商投资的规定》。1987年9月，国务院办公厅转发了对外经济贸易部《关于抓住有利时机加快发展来料加工装配等业务请求的通知》，要求加强加工贸易与吸引外资政策的结合，发挥中国劳动力资源丰富的优势，改善因资金短缺而无法发挥劳动力优势的瓶颈效应。[注]裴长洪主编：《共和国对外贸易60年》，人民出版社，2009年，第274页。外经贸部规定：“从1987年1月1日起，毛衫等43种商品不再实行出口许可证管理。凡属于不再实行出口许可证管理的来料加工产品，新办来料加工项目，一律不再向省经贸委填报《项目申报表》，海关凭项目批准文件验放。”[注]广东省对外经济贸易委员会：《关于贯彻执行对外经济贸易部1986年第28号文告的通知》(1987年1月2日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·13-23。曾经引起加工贸易与一般贸易纠纷、把“官司”都打到外经贸部的藤制品以及“两纱两棉”都在这次取消出口许可证管理的商品之列。1988年5月，外经贸部进一步放宽来料加工装配商品的限制政策，规定：“除18种商品不得搞来料加工装配外，其他商品(包括需申领出口配额和许可证的商品)一律不再申领出口许可证，凭合同或协议送海关登记。各省自己实行许可证管理的商品，由各省审批，甚至可以将审批权下放至县级经贸部门。”[注]对外经济贸易部：《关于放宽来料加工装配品种限制及有关问题的规定》(1988年5月4日)，广东省档案馆藏，档案号302-A2·14-178。

1987年和1988年，国家相关部委连续在广东召开全国性加工贸易会议，肯定了广东加工贸易取得的成就并总结了广东的经验。1987年5月，外经贸部、海关总署在广州召开全国对外加工装配业务管理会议。1988年6月，外经贸部又在东莞市召开全国对外加工装配工作会议，肯定加工贸易已经成为广东外向型经济发展的一大优势和参与国际大循环的一个突破口。

1992年，邓小平发表南方谈话，中国对外开放和利用外资出现新局面。除了亚洲“四小龙”继续向中国转移劳动密集型产业外，欧、美、日等发达国家的跨国公司也开始向中国转移产业，“两头在外，大进大出”的加工贸易发展进入鼎盛期。到1993年，国家统计局改变统计口径，加工贸易按出口总值(全额)统计，改变了过去在不同口径情况下的一般贸易出口、“三资”企业出口、加工贸易出口三者间的不合理对比，有利于反映加工贸易的实际情况，使得从统计数字上可以更直观地看出加工贸易的发展以及对出口作出的重大贡献。加工贸易占进出口总额的比重也迅速上升，到1985年升至11%，到1990年和1994年分别升至38%和44%，以后一直稳定上升，最高达到53%，超过了一般贸易[注]转引自顾建清：《中国加工贸易研究》，复旦大学出版社，2008年，第14—15页。。

(二)广东加工贸易爆发式增长，“向上”要求放宽政策

就在中央的战略决策酝酿出台之时，广东对外贸易迅速增长，在全国对外贸易中的地位有了显著提升。同时，加工贸易开始向进料加工升级，成为对外贸易发展的重要力量。

从纵向看，1986年广东出口势头之好为新中国成立30多年来前所未有，创历史最高水平。出口实绩达42.9亿美元，比1985年增长39.6%，全省出口实绩占全国出口总值的15.7%。其中，一般贸易出口为35.38亿美元，“三来一补”工缴费收入为3.51亿美元，三资企业出口为3.89亿美元。[注]广东省对外经济贸易委员会： 《广东省对外经贸工作1986年总结和1987年安排》(1987年3月2日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·12-10，广东省统计局：《广东省统计年鉴(1987)》，中国统计出版社，1987年，第329、339页。进出口总额跃居全国第一，出口创汇和利用外资规模也居全国首位。1986年，外贸部副部长王品清在广东省经贸工作会议上指出：“广东今年出口任务完成得很好，对全国完成出口创汇任务作出了重要贡献，出口创最高纪录，结束了几年徘徊的历史，跨入了一个新的高度，奠定了一个新的起点……广东外贸是一头快牛，一头充满活力的快牛。”[注]王品清：《广东外贸出口创最佳成绩 奠定了新的起点》(1986年12月6日)，广东省档案馆藏，档案号302-A2·12-4。

从横向看，广东加工贸易占全国份额最大。1986年，全省对外加工装配实收工缴费2.7亿美元，占全国总额3.4亿美元的79.1%；对外加工装配企业1万多家，占全国的80%，从业人员超过100万[注]《广东对外经济贸易委员会向部领导汇报提纲》(1987年9月16日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·13-10。。其中，珠江三角洲最为兴旺发达。据不完全统计，全省对外加工装配补偿贸易产品门类有100多种。[注]张烈：《坚持改革开放、加强管理 促进对外加工装配、补偿贸易业务发展》(1987年8月)，广东省档案馆藏，档案号302-A2·13-30。到1987年，在深圳、宝安、东莞一带，大概一天就能签订四五个合同；在宝安、东莞，有多少厂房，就会有多少“三来一补” 企业[注]徐裕年：《外贸企业的发展方向》(1987年12月24日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·13-11。。在有的市、县，对外加工装配业务成为当地的重要经济支柱。例如，东莞1987年对外加工企业产值(加工费)占全市乡镇工业总产值的1/3，宝安1987年的工缴费收入占该县国民收入的30%。[注]广东省对外经济贸易委员会：《发展中的广东对外加工装配业务》(1988年6月14日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·14-30。

广东加工贸易的飞速发展，以及“一枝独秀”的地位，使得其在中央的“话语权”明显增大。1987年，广东外经贸委向外经贸部汇报说：“来料加工形式效益最好，最能发挥广东优势，因此，现阶段广东利用外资应以来料加工为主。”广东省希望国家给予一定的特殊政策，要求1985年确定的“三来一补”收汇上交中央2000万美元，超基数全额留给广东的政策不变。希望放宽商品管理，产品出口时凭批准合同登记放行，免领出口许可证。建议给“三来一补”企业享受外商投资企业同等的优惠政策。[注]《广东对外经济贸易委员会向部领导汇报提纲》(1987年9月16日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·13-10。国务院副秘书长白美清听取了广东的汇报，对广东请求的优惠政策予以支持。

无论是宏观战略的制定上，还是微观政策的调整上，广东都加大引进外资的步伐，开始全面放宽政策，大力扶持加工贸易。1987年8月19日，省外经贸委召开“全省对外加工装配、补偿贸易工作会议”(第二次全省加工贸易会议)。会议明确了加工贸易是全省国民收入和外汇留成的重要组成部分，不仅是一般贸易的补充，而且要发挥更重要的作用。省外经贸委主任徐裕年则对加工贸易的新变化、新特点作了总结，指出：“‘三来一补’出现了新的形势，势头很猛，投资向多元化、长期化的倾向，外商从最初的试探性加工中尝到甜头，已经逐渐消除疑虑，开始有长期经营的打算。呈现连片开发的倾向，逐步出现一些专业化企业群体，即所谓的‘手表城’‘包袋城’‘皮鞋城’。广东玩具行业的发展就是‘三来一补’带动的，此商品前几年基本是空白，去年出口值已经超过上海，达到8000多万美元，成为全国第一。”[注]徐裕年：《以更加开放的姿态 把握新的“机遇”》(1987年8月24日)，广东省档案馆藏，档案号302-A2·13-30。会议提出：“发挥我省毗邻港澳、进出方便、信息较灵的优越条件，大力发展这项业务；根据各地的不同条件与情况，采取拉开工缴费差距的办法，指导开展不同层次的对外加工装配业务，使之遍布全省各地，始终保持旺盛的发展势头。”[注]广东省对外经济贸易委员会：《广东省外商投资工作经验交流会总结报告》(1990年7月23日) ，广东省档案馆藏，档案号302-A2·16-54。会议出台了20条措施鼓励加工贸易，包括经济特区、珠江三角洲地区年创汇在100万美元以上、其余地区年创汇在50万美元以上的对外加工装配和补偿贸易企业，可按每创汇100万美元奖励1万元人民币的比例提取奖金，一定下来就三年不变；制定出15条具体意见以及推广宝安、东莞经验，实行一个窗口对外和服务“一条龙”等鼓励加工贸易发展的措施。

这些鼓励措施和意见很快奏效。1988年，广东省“两头在外”企业共出口创汇39亿美元，占全省外贸出口总额的52.1%，并形成了一大批拳头产品[注]广东省对外贸易经济合作厅：《广东外经贸之路(1978—2008)》，广东人民出版社，2008年，第23页。。

(三)广东澄清对加工贸易的非议，为加工贸易正名

对于加工贸易，一直以来存在“四论”，即“低级论”“冲击论”“沙滩论”“变相论”。在加工贸易迅猛发展之时，对其的一些质疑部分程度上得到澄清。一是“低级论”，认为“三来一补”是一种利用外资的低级形式，“三资”企业是高级形式，应重点发展“三资”企业；二是“冲击论”，认为发展“三来一补”会冲击一般贸易；三是“沙滩论”，认为命运掌握在外商手上，没有牢固的基础；四是“变相论”，认为有些企业的生产和技术实际是外商管理，是变相的独资企业，便宜了外商。争论的核心观点是利用外资的发展战略问题，也是一个带有全局性的问题，即广东现阶段利用外资究竟应采取什么战略？广东省政府认为：现阶段“利用外资应以‘三来一补’这种形式为主，‘四小龙’也是靠来料加工发展起来的，因此发展‘三来一补’是必然之路”。

除了理论上的澄清外，还有实践上的证明。当时，在利用外资方面的实际情况，加工贸易企业比“三资”企业效果明显更好。1987年，佛山市42%的“三资”企业亏损。而且，有些企业虽然以“三资”企业名义注册，实质上是“三来一补”企业。“三资”企业出口3.6亿美元，结汇只有1700万美元；“三来一补”出口3.4亿美元，结汇却有2.7亿美元。[注]徐裕年：《以更加开放的姿态 把握新的“机遇”》(1987年8月24日)，广东省档案馆藏，档案号302-A2·13-30。加工贸易已经不是最初阶段在简陋厂房中的“敲敲打打”，而是形式多样，包括进料加工、来料加工、“对口合同、各作各价”、转口贸易等。参与的企业既有国有外贸、集体、乡镇和个体企业，也有中外合资、合作和外商独资企业。从事加工贸易的客商及经营方式也开始从70年代末期香港中小商人的“前店后厂”向以跨国公司为主的外商直接投资转变。

(四)广东地方立法，使加工贸易有法可依

在加工贸易蓬勃发展的情况下，广东一直呼吁中央给予立法上的支持。在80年代中后期，几乎每次开会时，广东都向中央强调加工贸易立法的必要性和紧迫性。广东省外经贸委总结认为：“加工贸易一直都没有立法，而且政策多变，各地纷纷反映加工贸易的政策依据是‘220号文’，这个文件是个内部文件，没有正式立法，也没有对外公布，仅供内部掌握。加上几年来中央各有关部门陆续发了一些文件，对国务院的文件作了一些补充修改，在客观上造成‘政策多变’的影响。有的地方流行这样一句顺口溜‘共产党像太阳，党的政策像月亮，初一、十五不一样’。”[注]广东省对外经济贸易委员会：《广东省对外加工装配工作总结的函》(1986年12月9日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·12-20。1988年，在东莞召开的全国对外加工装配工作会议上，广东省外经贸委提出：“迫切需要中央尽快着手制定和颁布对外加工装配法规、条例，作为开展此项业务的基本法律依据。”[注]广东省对外经济贸易委员会：《发展中的广东对外加工装配业务》(1988年6月14日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·14-30。1989年，广东省外经贸委再次向外经贸部提出：“对外加工装配业务时起时伏，受到各种因素的影响很大，外商投资也提心吊胆，建议中央考虑220号文修订为条法形式。”[注]广东省对外经济贸易委员会：《广东省1989年对外加工装配业务情况总结报告》(1989年12月30日)，广东省档案馆藏，档案号302-A1·15-18。但是，尽管广东方面一再呼吁，中央层面一直没有作出立法决定。

在多次呈请中央立法无果的情况下，广东便着手地方立法。从全国来看，对外加工装配业务大量在广东，因此制定地方性法规是急切需要的，也是具备条件的。[注]广东省对外经济贸易委员会：《关于广东对外加工装配业务研讨会的汇报》(1991年8月14日)，广东省档案馆藏，档案号302-A2·17-25。1993年5月，广东省人大常委会颁布《广东省对外加工装配业务条例》，就对外承接加工装配业务的方式、协议(合同)内容、审批与登记、进出口、工缴费结汇、财务、税收等方面，均作出详细的规定。随着第一部地方相关法律的出台，广东的加工贸易就有法可依了。

四、结 语

改革开放初期，广东加工贸易政策经历了“扶持—限制—鼓励”的演变过程。广东加工贸易政策的动态变化过程，明显呈现出中央决策与地方实践良性互动的典型特征。

从地方层面看，广东的探索实践推动着中央决策的制定，使其地方的探索最终能够合理合法。加工贸易1978年初在珠江三角洲一带出现，一开始就体现出“计划外”经济的灵活性和适应性，在解决就业、增加群众收入等方面尽显优势。这样，广东就为全国加工贸易政策的出台提供了重要建议和依据。中央也注意到广东的实践，在实地考察当地加工贸易，及时总结和研究新情况、新问题的基础上，出台了肯定和扶持加工贸易的第一个正式文件“二十二条”。在中央政策的制定、调整过程中，广东始终都是重要的参与者，并使中央充分吸收了其提出的关于下放审批权和简化手续的建议。随着改革开放的推进，地方政府不再是单纯执行中央决策的“传声筒”，而是表现出一定的自主权。1979年，广东、福建在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”，创办经济特区，在改革开放中先走一步。尤其广东大胆进行改革尝试，进行了多种形式的试验和探索，形成丰富的局部实践经验，为国家层面的决策提供了经验和教训。而在总结、提炼广东加工贸易经验和教训的基础上，中央制定了国家层面的加工贸易政策和宏观部署，进而将其推广到全国。另外，由于广东加工贸易“一枝独大”，其在争取地区政策优惠时也获得一定的话语权。对于广东提出的具体优惠政策，如外汇包干基数、外汇留成比例、继续免进出口关税等，中央都给予支持。

从中央层面看，其掌握着政策的决定权和解释权，权威必须得到维护。一般来说，地方的探索和发展，其实施的基本条件是要处在中央的有效调控之下。来自基层的“越轨”实践虽然得到中央的默许，但实际上存在着某种行为的底线。在涉及国家宏观对外开放战略、外经贸体制改革原则和方向的决策和规定上，地方不能突破底线，必须按照全国“一盘棋”的要求来贯彻执行。例如，80年代前期，广东多次向中央要求在进出口许可证制度、商品配额、汇率优惠上适当“松口”。但是，鉴于当时的宏观经济环境和全国“一盘棋”的要求，中央坚持在进出口许可证制度、商品配额制度、汇率制度等方面的“底线”，广东方面的争取和“讨价还价”收效甚微。再如，在为加工贸易立法的问题上，广东多次请求中央给予支持，但中央始终没有出台全国性的相关法律法规，因此广东只能转而求其次，最终制定了地方性的法规。