完善人民调解“以奖代补”激励机制的探索与思考

天津市司法局课题组

党的十九大报告中明确指出“要加强和创新社会治理，加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。” 维护社会稳定，既要改善民生、维护民权，为稳定和谐做加法，也要尽量减少和消除不和谐因素，对矛盾纠纷做减法。人民调解作为法定的最具中国特色的非诉讼纠纷解决机制，对于化解矛盾、维护社会和谐稳定发挥了减压阀和平衡器的作用。人民调解作用的充分发挥，有赖于人民调解员工作主动性和积极性的有效激发，因此，当务之急是要进一步完善现有机制，发挥激励作用，提升人民调解工作水平，落实司法行政体制改革的重要任务。

一、“以奖代补”作为人民调解激励机制的原因分析

自建国以来，各地积极探索符合本地实际的人民调解模式，如“枫桥经验”“南通模式”，基本已形成纵横交错、点面结合的人民调解架构。天津市人民调解组织，实现了纵向上村（居）到区级人民调解委员会的全覆盖，横向上行业性、专业性人民调解委员会日益壮大以及访调、诉调有效衔接的大调解架构。为进一步激发人民调解员的工作积极性，提升人民调解工作水平，天津市在积极探索完善人民调解“以奖代补”激励机制。

人民调解激励机制的目标是最大化地提升人民调解的数量和效果。“以奖代补”激励机制核心内涵契合激励目标的实现，有利于政府有限的财政投入获得最大化的激励效果。“以奖代补”激励机制不同于传统的财政补贴。传统的财政补贴是将经费直接划拨给人民调解组织，不考虑调解的数量和效果，很难真正调动人民调解员的工作积极性和主动性。“以奖代补”激励机制是以案件为核心，以纠纷难易程度、调解工作量、社会影响力大小、调解办案效率效果、协议履行情况以及调解规范化程度为标准，以调解成功为目标来确定奖金数额，对人民调解员给予物质奖励，将奖励与调解工作效果结合起来，能够充分调动人民调解组织和人民调解员的工作积极性。

二、“以奖代补”激励机制的适用现状

目前，天津市16个行政区绝大部分已经实施“以奖代补”激励机制，并且取得了一定的成效，但各区在具体操作上差异很大，效果也参差不齐。

首先，从制度建设和执行效果方面看，“以奖代补”相关制度逐渐完善，激励作用发挥明显。目前，天津市实行“以奖代补”的区均以制度建设为引领，如西青区2010年出台《西青区专兼职人民调解员办案补贴办法（试行）》；北辰区先后出台《北辰区人民调解工作“以奖代补”实施办法（试行）》；东丽区2013年出台《东丽区人民调解“以奖代补”实施意见》；和平区2016年出台《和平区司法局关于实行人民调解员调解案件补贴的实施方案》等等。这些制度规定了人民调解“以奖代补”机制的适用范围、奖励经费来源、奖励的认定条件、奖励标准、奖励流程、监督管理、责任追究等方面的内容，为天津市各区实行“以奖代补”激励机制提供了制度规范上的参考。各区财政部门为“以奖代补”激励机制的实施提供资金保障，例如，和平区财政局将人民调解工作经费纳入财政预算，每年拨发专项经费13万元；西青区从2011年起在全市率先通过政府购买服务的方式组建专职人民调解员队伍，由区财政局发放工资、缴纳保险，设立20万元的人民调解专项经费，向兼职人民调解员发放办案补贴。天津市实行“以奖代补”机制的各区普遍认为“以奖代补”的形式激发了人民调解员的工作积极性，调解案件的数量和质量相对于该激励机制实行以前有了大幅度提高。2017年1至11月，天津市各级人民调解组织共调解矛盾纠纷34989件，调解成功34850件，调解成功率达到99.6%，纠纷当事人普遍对调解结果比较满意，经调解后又提起诉讼或信访的比例明显下降，调解协议履行率达到99%。

其次，从整体层面看，“以奖代补”机制在制度建设和具体实施上还存在提升空间，主要表现在以下几个方面：第一，缺乏全市统一的、较高法律位阶的制度规范。目前各区“以奖代补”机制的依据均为政府规范性文件，且其有效期一般为5年，5年期满就要面临修改，制度的稳定性面临挑战。此外，各区制定的相关规定具有一定的差异性，不利于人民调解员队伍的稳定发展。第二，奖励的标准设定不够科学，通过分析各区的相关规定，发现各区均设立奖励标准，且基本是以调解成功与否为奖励标准，而调解成功与否以是否达成调解协议为依据，依据口头协议、简易书面协议、标准化协议确定不同的奖励标准，但存在对口头协议的认定不明确、对经过调解但未达成协议的情况重视不够的问题。有些区在设立奖励标准时还辅以案件标的数额、社会影响及调解该案件的难易程度等因素，但缺乏量化标准。第三，中长期评价、考核体系不够完善。各区对人民调解委员会和人民调解员的评价基本限于奖励金的发放。“以奖代补”激励机制落实情况的日常考核、集中考核、中期按月、按季考核、长期按年度考核还有待加强。第四，运行手段趋于陈旧。在调研中发现，实行“以奖代补”机制的各区基本上都是由基层人民调解委员会按月在规定时间将本月矛盾纠纷调处成功的案件整理归档，报送各司法所，各司法所对基层人民调解委员会上报调处成功的案件进行审核评分，连同“以奖代补”申报表一并于每月规定时间报送区司法局，由区司法局基层科对案卷进行审核把关后，报局分管领导、局党组会议审批，再统一发放相关奖励。填表、归档、审核、审批的繁琐程序，消耗大量的精力和时间，加之部分人民调解员知识、能力有限，在填写相关表格时有一定难度，造成后续工作无法跟进，影响奖励结果。

三、探寻“以奖代补”激励机制的完善路径

首先，制定统一规范。人民调解“以奖代补”机制的运行，关系到人民调解在解决纠纷、化解矛盾中的社会效果，关系到人民调解委员会和广大人民调解员的切身利益。在推进全面依法治国背景之下，必须做到统一、规范、科学、稳定的制度先行。通过调查研究，查找各省市在人民调解“以奖代补”方面的做法，发现有很多省市已制定相关地方性法规或规章，例如《宁波市人民调解条例》《陕西省人民调解员管理服务办法》。有些省市虽然没有相关地方立法，但由司法行政部门和财政部门统一制定了相关规范性文件。例如，2010年宁夏回族自治区在全国率先制定《人民调解员以案定补管理办法》，体现以案定补、以质定补的原则，依据复杂程度、调解难度等，将纠纷分为疑难复杂矛盾纠纷、重大纠纷和特大纠纷，对人民调解员的补助不再实行“一刀切”，而是分为简易程序纠纷和普通程序纠纷进行考核，对调解成功并达标的纠纷案件，分别给予200元至2000元不等的奖励。此外，湖南省司法厅、财政厅于2015年11月联合下发《湖南省人民调解案件“以奖代补”管理暂行办法》。基于对其它省市人民调解“以奖代补”机制相关立法的分析，建议天津市制定统一的相关规范性法律文件，规范全市“以奖代补”工作，从规范性文件的稳定性和法律效力上考量，最好制定地方性法规或天津市政府规章，如果地方立法的条件不成熟，可以由天津市司法局和天津市财政局联合制定规范性文件，统一规范全市范围内人民调解“以奖代补”工作，待条件成熟再进行地方立法。

其次，设定科学化的奖励评价标准。确定奖励评价标准要标本结合，既要考虑是否达成书面调解协议，也要关注调解的实际效果和人民调解员在纠纷解决中的劳务付出，不能以达成书面调解协议作为唯一标准。其中一级考核指标决定奖励与否。建议作为一级考核指标的考核标准可以分为两大类：一类是实质标准。即通过调解，纠纷当事人化解矛盾并达成规范化书面调解协议，或者虽然没有达成规范化书面调解协议但当事人之间的纠纷因调解而得以解决，当事人口头达成一致意见或者明确表示接受调解不再寻求其他解决途径，并经人民调解委员会证明的。另一类是程序标准。当事人之间的纠纷虽然没有解决，但人民调解员的调解达到一定次数，投入大量精力，并且人民调解员对调解的过程有记录证明的，应给予奖励。通过对天津市司法局课题组到基层司法所调研所了解的情况进行分析，建议调解三次以上（含三次）作为奖励的标准。二级指标确定奖励等级。可以依据具体情况将纠纷分为简易、一般、复杂、重大、特大五级，五级标准的设定充分考量争议当事人数量、纠纷的性质、标的大小等相关因素。合理确定奖励标准。建议根据地区经济社会发展水平科学设定奖励标准。奖励标准适用一段时间后（3至5年）可以按照经济发展水平进行适当调整。调解终结，纠纷化解，但未形成规范化书面调解协议，当事人在6个月内没有诉讼、信访的按照达成调解协议标准的50%执行；当事人之间的纠纷虽然没有解决，但人民调解员的调解达到三次以上（含三次），并有规范调解记录的，按照达成调解协议标准的20%执行。

再次，完善事后评价考核体系。“以奖代补”机制实行效果如何，以及该如何进一步完善，需要事后考评体系的不断完善。事后评价考核体系由两个部分构成，一是司法行政机关对人民调解组织和人民调解员调解工作的考核体系，二是各级党委政府对相关职能部门就购买公共法律服务情况进行考核。第一个层面的考核建议司法行政机关作为事后考评主体，可以委托第三方中立组织进行考核。明确考核评价指标，包括单位时间内人民调解组织受理的案件数量，达成规范化书面调解协议的数量，当事人对调解的履行情况，调解对于群体事件、刑事案件的防控情况等要素，并充分考量社会公众、纠纷当事人、人民调解员、人民调解组织对人民调解活动的评价，将以上相关因素运用加权法来确定最终评价指标，并将事后考核评价标准和奖励标准结合起来，综合确定奖励结果。第二个层面的考核建议各级党委政府作为考核主体，将通过“以奖代补”方式购买行业性、专业性人民调解组织服务的情况作为对基层政府和相关职能部门绩效考核的内容，以促进人民调解“以奖代补”工作的推进。

最后，充分发挥现代科学技术手段的作用。人民调解工作需要社会各界的共同参与，要善于把现代科技应用到人民调解工作中，广泛推行微信调解、网上调解、视频调解等调解方式，吸引更多的群众通过调解解决矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。在互联网时代，要充分利用现代信息技术，积极主动利用大数据、人工智能，把理念思路提升、体制机制创新、现代科技应用和制度完善结合起来，使“以奖代补”工作能及时、简便、公开、公正进行。人民调解全流程在线，实现全部调解业务的网上办理覆盖，实现网上留痕并形成调解档案，作为确定奖励的原始依据。运用大数据测算，由系统推送相似案例，展示调解请求及调解协议、协议履行的详情，为人民调解员调解和当事人研判等提供决策辅助，大大提升调解协议达成的机率。同时，通过大数据分析能够对调解奖励标准的科学性作出研判，并基于研判结果进一步改进“以奖代补”激励机制。

课题组负责人：

张铁英（天津市司法局党委书记、局长）

课题组成员：

杨劲松（天津市司法局党委委员、巡视员）

李云虹（天津市司法局基层处处长）

张红侠（中共天津市委党校副教授）