社区矫正矫前调查工作实务研究——以北京市石景山区苹果园地区为例

北京市石景山区司法局课题组

一、前言

社区矫正是一种非监禁刑罚执行方式，具有极高的严肃性，在适用条件、执行机关、实施地点等方面都有着严格要求。作为其配套程序，对拟适用社区矫正人员进行社会调查与居住地核实（以下简称对“拟矫正”人员的“矫前调查”），就是针对以上问题开展的重要工作，直接关系到社区矫正的正确适用与执行效果。

为进一步深入研究矫前调查的理论与实务问题，北京市石景山区司法局成立专项课题组，历经半年时间，以北京市石景山区苹果园地区为例，主要采取材料收集分析等方式，对该地区2010年至2017年期间109件矫前调查案例（包含对在矫人员“变更居住地”的核实，下同）进行全面梳理，并结合多年实践经验，就工作中发现的问题及对策提出相应的意见建议，以期能够对矫前调查，甚或社区矫正工作的有效开展作出些许贡献。

苹果园地区人员结构复杂多样。既有百年村居，也有新兴工业园；既有职工集体住宅，也有流动人口群租房；既有普通居民百姓，也有驻地军人军属。同时，作为该地区社区矫正责任单位，苹果园司法所的矫前调查工作自2010年起便由专人负责，历经几任所长优化调整，通过对多年工作经验的积累总结，逐渐形成一套风格统一、形式完备、内容丰富的制度体系。因此，选取苹果园地区的矫前调查开展情况进行调研，具有一定的代表性与典型性。

二、矫前调查基本制度概述

矫前调查与社区矫正相伴而生，并随着矫正制度的发展逐步完善。同时，其对于社区矫正的作用也在不断演变。

（一）矫前调查的立制与沿革

矫前调查始见于2003年“两高两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》，规定人民法院“在判处非监禁刑、减刑、假释工作中，可以征求有关社区矫正组织的意见”①最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》第三部分。。2009年《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中进一步提出，人民法院“对依法可能适用非监禁刑罚的被告人，在审理中可以委托司法行政机关进行审前社会调查”。2011年《刑法修正案（八）》首次在基本法律中引入“社区矫正”概念，并确立了矫前调查的法律依据，将对所居住社区的影响作为宣告缓刑和决定假释的条件之一。2012年《刑事诉讼法》更加明确规定，“对被判处管制、宣告缓刑的罪犯，应当核实其居住地”；受理假释案件，应当审查执行机关移送的“罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告”。

2012年3月1日施行的《社区矫正实施办法》提出，“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”，要求“对于适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地。②《社区矫正实施办法》第4条、第5条。”以此为依据，2013年北京市司法局印发了《北京市社区矫正实施细则》（以下简称《实施细则》），将“矫前调查、交付与接收”单设一章，明确由居住地司法行政机关负责受理、实施调查核实工作③《北京市社区矫正实施细则》第6条第1款。，由此建立起矫前调查的制度基础，并在此后相继制定的规范性文件中，进一步规定矫前调查的文书使用、操作规范和执行程序等具体内容。2016年，“两高两部”提出要求，公检法部门与司法行政机关应当“加强社区矫正适用前的衔接配合管理”④最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第一部分。。

（二）矫前调查的目的与作用

矫前调查的目的，是通过对被告人或罪犯的居所、家庭、一贯表现、居住地村（居）委会意见等进行调查了解，判断该人员是否符合适用社区矫正的实质与形式条件，从而进一步影响矫正适用的准确性，以及执行机关和实施地点的确认。

关于矫前调查的作用，法律规定与理解认识方面都存在着一定差异。首先，在字面表述上，对于矫前调查的必要性，前期文件大多规定为“可以”，《刑法修正案（八）》施行之后基本上规定为“应当”，此外还有根据矫前调查的委托机关和拟矫正类别的不同，交叉使用“可以”或“应当”（见表1）。

其次，在深层意义上，法律用语的不统一，直接导致对矫前调查作用的认识分歧。如果规定为“应当”，不仅表明矫前调查是适用社区矫正的必要前置程序，更意味着矫前调查的结果能够影响社区矫正的适用与否，否则该前置程序便没有意义。如果规定为“可以”，那么矫前调查只是适用社区矫正的一种参考，其作用自然也将大打折扣。

表1 部分法律文件中关于矫前调查“必要性”规定情况一览表（按发布时间排序）

（三）矫前调查的决定与执行

根据矫前调查发生的刑事诉讼阶段，其决定机关主要包括公安、检察院、法院、监狱和看守所。而对于矫前调查的执行主体，不同法律文件均有所差异，有的只规定决定机关，有的规定由决定机关委托司法行政机关或社区矫正机构，也有的按照不同情形，分别规定决定机关和执行主体。

鉴于这种制度上的不统一，2012年《实施细则》将北京市的矫前调查工作明确由司法行政机关受理和实施。这既符合有关法律文件要求，又能满足实际工作需要，是一种合法合理的选择。首先，从效用上讲，矫前调查的结果可能决定由哪个司法行政机关实施社区矫正，直接涉及其切身利益。其次，从效果上讲，由司法行政机关开展矫前调查，有助于提前了解拟矫正人员情况，为此后正式实施社区矫正奠定基础。最后，从效力上讲，如果将矫前调查视作社区矫正的程序之一，那么其自然也应当具备一定的法律属性，需要具有相应法定权力的机关执行。

当然，正如社区矫正需要成立矫正小组一样，矫前调查也绝非司法行政一家就可以独立完成，必须得到其他机关单位和社会组织的大力协助。当地政府能为各项地方工作提供指导与支持，公安机关拥有户籍管理和违法犯罪处置的法定职能，村（居）委会掌握最准确的居民和居住情况。此外，近年来部分地区尝试引入专业社会工作力量开展矫前调查，也不失为一种积极的探索。

三、苹果园地区矫前调查工作情况调研

2004年，北京市石景山区正式纳入社区矫正试点工作范围⑤北京市社区矫正工作领导小组《关于北京市全面开展社区矫正试点工作的实施方案》。，苹果园地区的矫前调查由此经历了从无到有、从少到多、从简单到完备的发展过程。

（一）矫前调查的基本情况

据统计，自2010年至2017年，苹果园地区共开展矫前调查109件，其中2010年、2011年和2012年上半年均只有一件。2012年7月1日《实施细则》施行后，由于其对矫前调查作出了专门规定，并附带两份关于居住地核实的格式文书，为北京市的矫前调查工作提供了依据支持和操作规范，也让苹果园地区的矫前调查数量出现井喷式增长。仅2012年下半年，苹果园地区就开展矫前调查13件，是此前两年半总和的4倍多；到2013年又持续上升至16件。

2013年底，北京市“两院三局”联合下发《北京市社区矫正实施细则的补充规定》（以下简称《补充规定》），以专章形式对社会调查和居住地核实进行规定⑥北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局、北京市司法局、北京市卫生局《关于印发〈北京市社区矫正实施细则的补充规定〉的通知》第一、二部分。，从决定机关提出委托，到区县司法局组织安排，再到司法所具体实施，对矫前调查的各个步骤都制定了详细的操作规范，成为开展矫前调查工作最为重要的执行标准和依据之一。受此文件出台的影响，苹果园地区2014年矫前调查猛增至26件，较上一年度增长62.5%，并首次出现对多名共犯同时开展社会调查的情形。至2015年后，矫前调查数量恢复正常水平，分别为2015年18件，2016年18件和2017年15件（见图1）。

图1 苹果园地区矫前调查数量变化图

这种数量上的起伏，一方面反映制度建设对实务工作的重要影响，另一方面也表明矫前调查的现实需要。如前所述，苹果园地区矫前调查数量的两次显著上升，均发生在相关规范性文件施行之后。第一次是2012年《实施细则》，健全了矫前调查的主体架构；第二次是2013年《补充规定》，使矫前调查在实体和程序上都有章可循。而正是因为有了这些制度依据，矫前调查工作才得以全面开展，之前那些不懂、不想、不会的种种障碍才能一扫而空，矫前调查的使用频次自然也就快速增长。

正因如此，苹果园地区社区服刑人员的矫前调查率（按宣告接收时间）从2010、2011年的0%，升至2012年的60%，再到2013年的88.9%，直至2014到2017年连续四年高达100%。如今，矫前调查已经正式成为在刑事诉讼中适用社区矫正的必要程序之一。

此外，从决定机关和拟矫正类别上看，2010和2011年均为监所对拟假释人员委托矫前调查；2012年检察院、法院、监狱和司法行政机关委托全部出现，拟矫正人员也涵盖了除暂予监外执行之外的其他所有种类；自2013年起，法院对拟缓刑人员委托矫前调查超过半数，2014年达到当年调查总数的88.5%；2015至2016年，随着我国加强对假释和暂予监外执行情形的管理力度⑦中共中央政法委《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》。，监所部门均无委托矫前调查；2017年其他省市机关委托比例为26.7%，同年，新接收的非京籍社区服刑人员高达50%，均为历史最高水平。

（二）矫前调查的分类调查

1.根据矫前调查的委托主体不同，可以将其分为公安委托、检察院委托、法院委托和监所委托四种，广义的还包括司法行政机关委托。

在纳入本次调研的109件矫前调查中，法院委托占据绝大多数，达到82件，占总件数的75.2%；其次是监所委托17件，占总件数的15.6%；最后是检察院委托2件，占总件数的1.8%，未见到由公安机关委托的矫前调查；此外，司法行政机关委托8件，占总件数的7.3%（见图2）。

图2 苹果园地区矫前调查委托主体比例图

之所以出现这种数字上的巨大差异，是由我国的刑事诉讼体制以及各委托主体的工作职能决定的。“我国的刑事诉讼是流水线型的”，公、检、法“三机关在刑事诉讼活动中分工负责、互相配合、互相制约，这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度”⑧周强：《推进严格司法（学习贯彻党的十八届四中全会精神）》，人民网：http：//politics.people.com.cn/n/2014/1114/c1001-26019694.html，2014-11-14，2013。。党的十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，进一步要求改变“侦查中心化”和“庭审形式化”的传统思维模式。

因此，是否对被告人拟适用社区矫正，法院起着决定性作用。少数检察院会在提出管制、缓刑的量刑建议前委托矫前调查。监狱和看守所委托调查的情况比较固定，仅限于提请假释或暂予监外执行，在实际工作中并不多见。至于公安机关，则基本上不会提起矫前调查委托。

2.根据实践中矫前调查的委托类型不同，可以将其分为社会调查和居住地核实（含“居住地变更”）两种。

称取0.2000g V-4Cr-4Ti钒合金样品于250mL聚四氟乙烯烧杯中，加入10mL硝酸和5mL盐酸并以约10mL水冲洗杯壁，加热反应至溶液沸腾，滴加0.5～1.0mL氢氟酸继续反应至样品消解完全，保持溶液沸腾数分钟，再加入0.05g硼酸至溶解完全，冷却至室温后，以水转移至100mL容量瓶中，定容，摇匀。在仪器工作条件下进行测定。

从制度设计上看，社会调查的规定更加完备、信息更加准确、内容更加丰富，当然也更受立法者的推崇。但从现实来看，社会调查的使用量并不大，在纳入本次调研的矫前调查中只有16件，仅占总件数的14.7%（见图3）。其原因应当是社会调查比较复杂，既包括被调查人的居住情况，又包括其一贯表现、家庭环境、社会关系以及社区评价等内容，对决定机关而言有些信息可能并不重要，对执行主体而言却需要做大量调查工作，或者专门投入一定的人力、物力、财力，引入专业社会工作力量开展社会调查。

图3 苹果园地区矫前调查委托类型变化图

与之相比，居住地核实在要求上比社会调查低得多，甚至在个别情况下，完全不需要借助其他社会力量就可以完成，因此也更容易被委托双方采用和接受。当然，有所利必有所弊，要求简单了，执行上就难免会有疏漏之处。所以，从细节上提升居住地核实的工作质量，就成为决定其有效与否以及效力高低的重中之重。

（三）矫前调查的结果效用

在纳入本次调研的109件矫前调查中，结果基本符合文件要求的63件，占总数的57.8%。其余46件调查结果显示不符合文件要求，仅拟矫正居住地的居所产权问题就有20件，占比43.5%，其中拟矫正人员为非京籍的更是高达65%，为较显著情形（见图4）。

究其原因，主要是非京籍拟矫正人员居住地的居所为自有产权的情况极少，仅占15.4%。48.7%的无房人员住在正规或非正规的出租房中，其中78.9%的人不能提供房屋的产权证明或生效的购房合同原件。这一点，特别需要调查人员做好思想和应对准备。

通过将矫前调查结果与社区矫正适用逐一对比，可以看出矫前调查的效用。在本次调研中，有51件结果符合文件要求的矫前调查结论被法院采纳，占比81%；经过矫前调查后纳入社区矫正的共有54人，其中符合要求的高达94.4%。说明二者的正向对应关系基本一致，矫前调查为正确适用社区矫正起到了良好的预备作用。

而46件结果不符合文件要求的矫前调查，一般会有三种结局：一是从此不在本地区适用社区矫正，共有38件，占比82.6%；二是经过补充调查后，最终满足条件并纳入矫正，共涉及5件，占比10.9%；三是虽然调查结果不合要求，但决定机关仍然裁决在原居住地适用社区矫正，此类情形有3件，占比6.5%。反之，经过矫前调查后未直接纳入社区矫正的共有55人，其中调查结果不合要求的为43人，占比78.2%。

应该说，矫前调查结果与社区矫正适用的反向对应关系也大体一致，但还存在结果不合要求却仍适用矫正的情形。其最主要原因是决定机关对矫前调查的重视不足，这一点从决定机关作出裁决的时间上可见一斑。

顾名思义，矫前调查应当在适用社区矫正前发生并完成。但是随着调查深入可以发现，在54件最后纳入矫正的矫前调查中，有11件的判决时间早于调查结果，其中10件甚至早于调查委托。

图4 苹果园地区矫前调查结果及“不符合文件要求”原因构成图

四、矫前调查的实务问题研究

（一）完善相关单位的制度建设

正确高效地开展矫前调查，既需要立法部门制定完备的法律规范，又需要决定机关与执行主体密切配合。因此，进一步完善各相关单位的制度建设，就成为决定矫前调查工作成效的重要因素。

1.就立法机关而言，关于矫前调查的法律框架已经基本建立，需要在具体规范上作进一步补充。例如，广义的居住地核实包括在矫人员“居住地变更”，而现行文件对此并没有专门规定，只是参照居住地核实的相关要求执行，因此，在实际操作中难免出现偏差。其中非京籍在矫人员变更居住地，是否需要“在拟接受社区矫正的暂住地已连续居住6个月以上”⑨《北京市社区矫正实施细则的补充规定》第6条第1款第（4）项。，就多次受到被调查人的质疑。这虽然只是个案，却具有一定的代表性。因此，从健全法律制度角度讲，应当进一步完善对具体调查工作的规范化建设，让各种矫前调查都能够有据可依，顺利开展。

2.就决定机关而言，矫前调查已经基本成为适用矫正的必经程序，但在实际应用中还需要落实以下规则。首先，应当避免矫正决定早于作出调查结论（调查时限范围内）的情况，必要时可以适当缩短调查时限，否则将直接违背矫前调查制度的设立初衷，甚至使其沦为一纸空文。其次，应当要求拟矫正人员提供符合文件规定的居住地和保证人，从形式上实现矫前调查的可行性。再次，应当将矫前调查的委托情况告知拟矫正人员及其亲属，以免司法行政机关在开展调查工作时与之发生误会。最后，应当提高对矫前调查结论的重视程度，特别是对明显不符合文件要求的事项，应正确引导被调查人作出调整，并审慎适用社区矫正。

3.就执行机关而言，虽然矫前调查的作用尚无定论，但对其自身来讲，却不应对该项工作产生丝毫忽视。主要原因有二：一方面，只有执行机关将矫前调查做到尽善尽美、合法有效，才能引起立法与决定机关的重视；另一方面，作为社区矫正的责任主体，应当将矫前调查视为接收和实施社区矫正的准备工作，为日后与派出所、村（居）委会共同成立矫正小组奠定基础。因此，提高对矫前调查重要性的认识，积极总结工作中的经验教训，着力完善各种执行操作规范，加强政务专网建设与资源共享，落实实地走访+网上证件核实，是进一步提升矫前调查作用地位的内在保障。

（二）界定拟矫正人员亲属范围

矫前调查既是对拟矫正人员本人的调查，也是对其家庭和社会关系的调查。尤其是后者，可能直接影响拟矫正人员的保证人以及居住地是否符合文件要求。在本次调研收集的委托调查函和居住地核实函（以下简称调查函）中，拟矫正人员提供的保证人有76.1%为亲属，提供的居住地有43.1%为亲属所有。因此，对拟矫正人员的亲属范围作出明确界定，是正确开展矫前调查工作的重要保证。

在《补充规定》第31条中，拟矫正人员的“近亲属”与“亲属”范围包括父母、成年子女、祖父母、成年孙子女、伯父（伯母）等。但是该亲属关系是否仅限血亲，还是包括姻亲甚至“丧偶姻亲”，文件并未作出具体规定。

在实务工作中，很多拟矫正人员的居住地为其配偶一方的父母或其他亲属所有。苹果园地区甚至出现过一件特殊案例——拟矫正人员李某，丧偶，未再婚，住在亡夫的祖母（产权人）家里，与亡夫的母亲（保证人）共同照顾幼女。在调查中，李某表示，由于孩子落户苹果园地区，如果回到外区自己父母家居住，将对孩子的学习生活造成不利影响。对于李某亡夫的母亲与祖母是否属于《补充规定》第31条的“亲属”范围，调查人员出现意见分歧：一方认为应当严格执行文件，不能对“亲属”作扩大解释；另一方则表示，参照我国《继承法》第12条之规定，应将其认定为李某的“亲属”，并认为这符合立法原意，不属于扩大解释。

本文同意第一种观点。首先，对《补充规定》的解释能否参照《继承法》有待商榷；其次，即使可以参照，但能否满足《继承法》中“丧偶儿媳对公、婆……尽了主要赡养义务的”前提条件有待证实。当然，如果在文件中明确规定“亲属”范围是否包括姻亲及“丧偶姻亲”，那么这也就不成为一个问题了。

（三）规范矫前调查的程序要求

在矫前调查工作中，无论是提交材料、出具证明等实质要求，还是当面谈话、实地走访等形式要求，都是必须遵守的制度规定。因此，制定一套相对统一的操作规范，就成为保障工作顺利开展，保证结果真实有效的重要途径。结合苹果园地区实践经验，就完善矫前调查具体程序提出如下建议。

1.当面谈话并制作笔录。除被调查人拒绝调查或变更拟矫正居住地外，当面谈话是矫前调查的必经程序和关键材料。包括：（1）告知对方相关权利、要求，以及可能出现的否定性后果；（2）拟矫正人员及其亲属的基本情况；（3）笔录的每一页下方均由被调查人确认、签字。

要求：（1）明确矫前调查并非被调查人的强制性义务，而是一种配合与协助；（2）每一条制度要求、每一种特殊情况，都应当在笔录中有所体现；（3）应当正确解答被调查人提出的问题，作出合法合理的解释，但对矫前调查的作用不应作出确定性表述。

2. 查验、留存被调查人提交的书面材料。在当面谈话同时，要求被调查人提交各种书面材料。主要包括：（1）所有被调查人的身份证明、亲属关系证明和居住证明；（2）拟矫正居住地产权及其他相关证明；（3）根据《补充规定》等文件要求的其他证明材料。

要求：（1）对被调查人因无法提交产权证明等材料而引发不满情绪要妥善化解；（2）凡与拟矫正居住地有关的材料，都应当严格限定于调查函中提供的居住地地址，除非有证据证明该地址还有其他表述方式；（3）被调查人如有无法按规定提交材料及其他特殊情形，应当作出书面情况说明，并记载在谈话笔录中。

3. 实地走访。调查人员可视情况邀请社区民警和村（居）委会人员共同走访拟矫正居住地，社会调查还应当走访派出所和村（居）委会并开具情况说明。在矫前调查相关法律文件中，对需要派出所和村（居）委会协助开展工作的规定较少，主要涉及社会调查和部分租房等情形。但在实际工作中，二者的力量绝对不容忽视。特别是在正式宣告接收社区矫正后，还需要管片民警和村（居）委会干部作为矫正小组成员，共同对社区服刑人员进行管理。如果不在矫前调查时与其做好沟通，后期有可能出现工作不畅甚至被拒绝接收等问题。

4.出具矫前调查结论。按照文件要求进行实地走访，在谈话过程中收集证明材料，并以此为依据制作“社会调查评估报告”或“居住地核实情况说明”，一项矫前调查工作就基本完成了。需要特别注意的是，出现在矫前调查结论中的每一项内容，都应当有谈话笔录和书面材料作为证据支持，如此当可基本保证矫前调查的合法性与有效性，真正实现其在刑事诉讼和社区矫正工作中的应有价值。

五、结语

至2017年，矫前调查与社区矫正已经相伴整整15年。特别是2012年之后，矫前调查的使用率大幅增长。此时就矫前调查的实务问题进行一次全面深入的调查研究，是非常适时且必要的。

自2003年以来，矫前调查相关制度已经基本完备，由公、检、法、监（看）决定，司法行政机关执行的主体结构已经建立，而其对于适用社区矫正的实际作用还有待确定。苹果园地区矫前调查率连续四年达到100%，已成为该地区适用社区矫正的必要程序。其中，法院委托占据多数，居住地核实为主要类型。调查结果与矫正适用的正、反向对应关系均基本一致。在矫前调查实务工作中，存在一些普遍性问题需要引起我们注意并加以完善。第一，进一步完善立法、决定、执行等机关单位的制度建设，使矫前调查工作有据可依；第二，进一步界定拟矫正人员亲属范围，确保矫前调查得以正确开展；第三，进一步落实矫前调查的实体与程序要求，制定相对统一的操作规范。唯有如此，才能切实有效发挥矫前调查在正确适用社区矫正方面的重要作用。

课题组成员：

高维华（北京市石景山区司法局局长）

王先勇（北京市石景山区司法局副局长）

王 芳（北京市石景山区司法局矫正帮教科科长）

叶桂梅（北京市石景山区苹果园街道司法所所长）

张 雄（北京市石景山区苹果园街道司法所司法助理员，本文执笔人）