新时代监狱工作改革问题探析

江苏省监狱管理局课题组

党的十九大对新时代全面深化改革提出了一系列新要求新部署。司法部认真贯彻落实十九大精神，研究出台加快推进司法行政改革的意见，对深化监狱体制机制改革作出具体安排。当前，影响和制约监狱工作发展的体制性、机制性、保障性问题依然存在，束缚了监狱发展活力，影响了监狱职能履行。我们必须深入学习贯彻党的十九大精神，深刻领会中央和司法部关于改革的部署要求，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步强化改革主动力、主抓手意识，切实增强监狱工作改革的紧迫感、责任感、使命感，着力推进监狱工作改革发展，破解瓶颈制约，提升整体效能，更好促进监狱职能履行。

一、推进监狱工作改革背景分析

推进监狱工作改革，是积极回应新时代人民美好生活需要、更好履行监狱职能作用的迫切需要。党的十九大指出：新时代人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。就监狱工作而言，人民日益增长的美好生活需要体现在三个层面：一是社会公众基于对美好生活的期盼，更加关注监狱的安全度、公正度、惩罚度、文明度；二是服刑人员亲属基于对家人服刑的关切，更加关注服刑人员的人身安全性、监狱执法的公正性、监狱管理的文明性；三是服刑人员作为特殊公民群体，基于对自身改造的需求，更加关注合法权益的尊重和保障、心理行为的教育和矫正、回归社会能力的训练和提高。监狱工作由此承担了更多社会责任，不仅在确保安全稳定、维护公平正义、展示社会文明等方面面临着更多的期待，更是在加强罪犯再社会化、提高罪犯改造质量、最大限度减少社会不稳定因素方面有了更高的标准，监狱工作也因此需要更大力度的与外部力量协作协同以及更多的社会资源支持。但当前，监狱系统相对封闭环境没有得到根本改变，监狱工作相对孤立运行的局面没有显著变化，行刑一体化的工作格局还没有完全形成，社会支持系统建设还不完善，亟需通过深化监狱工作改革来实现改观和改进，以进一步贯彻落实治本安全观，强化监狱职能履行，回应人民群众新期待。

推进监狱工作改革，是准确把握现阶段监狱内部管理问题、加快推动监狱高质量发展的现实需要。当前，全国监狱整体发展处在传统向现代更替过渡的交汇点上，尽管基本实现了“收得下、管得住、跑不了”的监狱底线安全，较好地履行了监狱的职责使命，但对照新时代人民群众日益增长的美好生活需要，对照贯彻落实治本安全观的目标要求，监狱内部管理中还存在一些不平衡不充分的问题，主要表现在：监管改造业务推进还不够平衡，监狱底线安全实现常态长效，但以改造罪犯为中心的体制机制还不够健全，重监管轻教育、重生产轻改造的问题依然存在；监狱执法管理运行还不够平衡，监狱执法规范化水平明显提升，但执法管理中不严谨、不文明的现象还依然存在；监狱物态质态发展还不够平衡，监狱功能布局、设施条件、信息科技应用迈出新步伐，但内部管理的制度体系、运行机制还不够健全，信息化与业务融合还不够深入，监狱整体协调发展还不够充分；队伍能力素质跟进还不够平衡，领导班子和民警队伍建设得到新加强，但队伍的宏观思维、法治思维、系统思维、创新思维还不够强，理论素养、专业技能、实战本领还不够足，履职方式、行为习惯还有不适应的地方。推进治本安全观引领下的监狱工作改革，有效将现代管理的制度方法手段融入监狱各项具体业务工作实践，能够进一步突出惩罚和改造罪犯这个根本任务，切实理顺监狱管理体制和运行机制，不断完善监狱制度体系、标准体系、权力体系、责任体系，大力推动监狱工作的高质量发展，实现监狱治理能力和治理水平的不断提升。

推进监狱工作改革，是巩固深化上一轮监狱体制改革成果、着力提升监狱行刑效能的客观需要。经过十多年的监狱体制改革，“全额保障、监企分开、收支分开、监社分开、规范运行”的监狱体制改革任务取得阶段性成效，监狱基本支出经费基本实现财政全额保障，建立了监管改造和生产经营两套管理体系，形成了执法经费和生产收入分开运行机制，初步实现了监企密切配合、规范运行。面对新形势新任务，监狱体制改革还存在一些不足和问题，主要是：改革既定任务落实不够彻底，监狱经费保障还不充分，基本支出项目和科目还不健全且保障标准偏低，基本建设资金缺口较大，监社分开尚未完全到位；改革涉及领域范围不够全面，监狱的组织架构、管理制度仍需优化，监狱企业转变生产方式、创新职工管理等方面的政策尚未有效落实；改革成果作用发挥不够充分，监狱功能形态仍需完善，改造罪犯中心地位有待加强，执法管理体系与刑事政策调整衔接不够紧密，影响了监狱行刑效能的不断提升。需要我们巩固深化上一轮监狱体制改革成果，进一步加大监狱经费保障力度，真正按实际需要实现全额保障，解决监企、监社分开遗留问题，完善刑罚执行制度，建立公正廉洁文明高效的新型监狱体制，不断提高监狱工作法治化科学化规范化水平，有效提升监狱行刑效能。

二、推进监狱工作改革总体考量

推进监狱工作改革，涉及到宏观条件下监狱治理结构的健全完善、监狱资源配置的系统集成、监狱保障体系的优化整合等监狱工作的方方面面，事关全局、责任重大，需要认真贯彻党的监狱工作方针政策，主动适应刑罚执行一体化发展趋势，主动适应刑事政策调整变化，主动适应监狱发展客观需求，深入践行治本安全观，大力推进现代监狱建设，积极创建示范监狱，在深化改革中构建完善法治高效的新型监狱体制、精细集约的管理运行机制、科学完善的分类行刑体系、严格规范的执法管理体系、实战实效的现代警务模式，进一步完善中国特色社会主义监狱制度，努力推动监狱工作科学发展，着力强化监狱本质职能履行，充分发挥监狱机关在维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业中的职责使命。

推进监狱工作改革，是一项系统、复杂的整体性工程，必须遵循规律，积极稳妥、依法有序地推进，重点要把握好四个方面的基本要求：一是坚持顶层设计和探索试点相统筹。推进治本安全观引领下的监狱工作改革，既有监狱体制完善方面的宏观改革，也有监狱工作机制方面的中观改革，还有监狱日常工作创新层面的微观改革，必须统筹好顶层设计和探索试点的关系。顶层设计解决的是制度构建和平台搭建的问题，突出的是从体制机制、制度规范、政策要求和标准设定等层面为监狱工作搭好台，划好界，铺好路。探索试点解决的是具体发展和潜力发挥的问题，突出的是为制度执行、政策落实、流程操作、岗位分工等为监狱工作主体赋好权，定好位，确好责。当前，既要紧紧抓住全面深化改革的重大机遇，在司法体制改革框架内对监狱体制安排、队伍建设、事权划分、财权匹配等做好规划设计，推动国家层面法律的“立改废”；也要积极鼓励基层根据实际情况推动创新，为顶层设计创造经验、提供范例。二是坚持整体推进和重点突破相协调。推进治本安全观引领下的监狱工作改革“牵一发而动全身”，既要注重整体推进，更要围绕主攻方向，抓住重点内容，选准改革着力点。整体推进要求立足监狱机关作为国家刑罚执行机关的性质特点，从强化监狱机关的职责任务出发，坚持管理体制完善和运行机制调整并重，在全局视野下有步骤有秩序有层次地逐步展开，切实解决制约监狱机关体制机制性的重大问题。重点突破主要体现在各层各级监狱机关的决策行为和工作铺摆上，要主动融入监狱工作改革的“大动作”，建立、强化或实施相应的机制制度和流程方案，聚焦重点任务，聚力热点难点问题，确定工作重心和工作重点，努力在优势领域突进突破，以点带面，推动监狱工作改革迈出步伐、取得实效。三是坚持继承传统和改革创新相融合。推进治本安全观引领下的监狱工作改革，必须坚持科学的方法论，把好的传统和新的方法融合起来。创新的前提是继承，没有继承就谈不上真正的创新。只有在传统的基础上进行创新，工作的实效性和针对性才能得到保证。要大力弘扬好传统，尊重历史、尊重传统，继承多年来监狱工作积累下来的宝贵经验和丰厚资源，继承多年来监狱工作开拓出来的科学思路和合理路径，继承多年来监狱工作坚持下来的有效做法和实用谋略，并以制度的形式加以规范。同时，必须积极主动置身于新时代大发展的环境中，准确把握、主动适应监狱工作规律，找准新方向、破解新问题、处理新难题，把观念创新和技术创新落实到制度层面，通过制度巩固改革成果，激励创新行为，提升监狱工作整体水平。四是坚持长远导向和当下现实相衔接。推进治本安全观引领下的监狱工作改革，不是一蹴而就、短期内完成的工作，既要充分考虑当下监狱工作的现状与前景，又要充分前瞻到监狱工作发展的态势与方向。改革是为了发展中国特色监狱制度、提升监狱工作的整体效能，不是为了改革而改革，要使当下与长远统一于具体的改革实践中。一方面，各级监狱机关要充分理解监狱工作改革的正面“收益”，只有通过改革才能解决当下监狱发展的深层次矛盾，回避现实只能带来更低效的发展趋势。另一方面，推进监狱工作改革，要认真贯彻落实司法部关于加快司法行政改革的总体部署，立足当前，狠抓落实，务求每一项改革都能为监狱工作的升级发展提供助益。

三、推进监狱工作改革路径探索

对于监狱工作改革，既要弄清“怎么看”的问题，更要解决“怎么办”的问题，找准改革方法路径，明晰主攻领域和关键环节，切实做到精准发力、落地见效。今后一个时期，主要应在以下五个方面下功夫：

（一）推进以现代矫正技术为核心的监狱分类行刑变革。治本安全观的核心要义在于聚焦对监狱安全本源因素的应对，嵌入现代矫正技术，科学配置行刑资源，实现对罪犯的精准惩罚、高效改造，彰显监狱行刑的价值追求。要以罪犯危险性评估为基础。紧扣狱内危险性与再犯罪可能性，加快罪犯危险性评估技术规范标准的完善和评估工具的开发，健全完善评估体系和推进机制，综合诊断罪犯心理认知行为特点，科学划定罪犯危险等级和类型，以专业理性的方法科学认识罪犯，为安全防范、罪犯矫正、安置衔接提供有力依据。要以分押分管模式构建为重点。适应押犯结构变化趋势，加快构建以高中低不同戒备等级监狱为主体、功能型监狱为补充的监狱分类模式，打造标准统一、形态有异的现代监狱分类样态，推动建立“省内大循环，狱内小循环、监区微循环”的罪犯分类关押模式，通过累进处遇、多元激励，突显区别对待、有效约束，形成分类关押、分级管理、累进处遇的运行机制，为管控风险、约束行为、激励改造提供有力支撑。要以罪犯分类矫正为关键。在常态化开展思想文化技术教育的基础上，围绕犯因性问题和矫正需求，积极创新方式方法，吸收和借鉴现代矫正先进理念和技术，深入推进个案矫正技术应用，细化完善个别教育制度机制，科学制定个别化矫正方案，综合运用改造质量评估、心理危机干预、内视观想疗法、监区文化引导，切实提高项目矫正有效性，实现对罪犯改造的积极干预，为改善认知、矫正恶习、顺利回归提供有效路径。

（二）完善以统一刑罚执行体制为统领的监狱执法格局。就刑罚而言，制刑、求刑、量刑、行刑是一个完整的体系；就改造而言，从社会到监狱、再从监狱到社会是一个基本的流程。因此，贯彻落实治本安全观，向社会输出合格“产品”，降低重新犯罪率，需要围绕“完善刑罚执行制度、统一刑罚执行体制”的总体要求，强化监狱执法各项工作的衔接配合与协同联动，促进刑事法律的有效执行、刑事司法目标的顺利实现、刑事司法保障的最终落实，最大限度提高监狱行刑效能。要推动监狱执法一体协同。加快构建监狱与公、检、法、司各部门既共同参与、又分工负责，既互相配合、又互相制约的执法协作协同平台，加强信息核查对接、执法协同配合、政策适用衔接、矛盾调处联动等机制建设，进一步凝聚工作合力，增强监狱刑罚执行一体运行效能。要重点研究探索解决罪犯医疗社会化问题，积极推动将罪犯纳入社会医疗保险体系，有效保障罪犯医疗救治权益。要推动罪犯改造一体协同。更加注重引入社会力量做强罪犯教育改造工作，切实提高罪犯教育改造实效。重点用好罪犯家庭力量、协调部门组织力量、整合社会工作者力量，健全常态化、规范化社会帮教机制，根据罪犯不同内容、不同阶段、不同层次的改造需求，开展“定制式”帮教，切实提高监狱开放融合矫正能力和水平。要推动罪犯回归管理一体协同。推动完善监禁刑与非监禁刑相互衔接、统一协调的刑罚执行体系，加快高、中、低、半开放型监狱的警戒等级体系建设，实现从监狱到社区矫正之间多向流动的“监禁调控一体化”机制体系。健全完善罪犯集中出监教育模式，积极拓展社会支持，抓好罪犯社会适应性训练，推进监狱与社会培训机构、专业院校联合办学，建好用好监内职业技能培训实训基地，深入推进刑释安置帮教一体化运行，细化安置帮教“必接必送”衔接管理，确保刑释人员回归无缝衔接。

（三）优化以服务改造罪犯为目的的监狱企业管理体系。监狱企业为改造罪犯提供物质载体，使罪犯养成劳动习惯、矫正行为恶习、学会劳动技能、顺利回归社会。要始终坚持监狱企业为改造罪犯服务的本质属性，以推进监企分开为重点，落实“社会效益和经济效益相统一，以社会效益为先”等要求，不断改进和完善监狱和监狱企业管理体制和工作机制，有效破解影响和制约监狱工作发展的深层次问题， 推动监狱工作更好地聚焦中心任务、发挥职能作用。要围绕强化监狱职能重构企业组织架构。积极构建新型监狱体制和监狱企业治理结构，按照“分类、分设、分责、分考”的总体思路推进监企分开改革，在监狱企业实行监狱党委领导下的执行董事负责制，由一名监狱领导担任执行董事和总经理，作为法人代表，监狱长不在兼任董事长，修订完善监狱企业决策运行机制，推动监狱资源、队伍精力更多投入到改造罪犯这一监狱工作的中心任务上去。要适应监狱行刑需要推动劳动生产转型。积极构建与监狱分类建设、罪犯分类管理相适应的劳动生产项目体系，完善依法强制与自愿申请相结合的劳动岗位管理制度，强化兼顾过程与结果的罪犯劳动改造质量考评，发挥罪犯劳动报酬功能，修复因罪犯服刑受到破坏的家庭关系、因违法犯罪行为受到破坏的法律关系、因罪犯人身自由受限制被割裂的社会关系。要着眼规范监企运行加强长效机制建设。建立健全监企联席会议制度和日常工作协调机制，协调建立监狱经费动态增长、分类保障机制，积极推动政府采购支持监狱企业发展政策落地，加快推进以“三供一业”移交为主要内容的监社分开，逐步弱化监狱企业弥补监狱经费不足的功能，促进监狱企业更好服务执法改造。

（四）改进以治理智能化为支撑的监狱整体运行方式。监狱作为国家文明程度的窗口和社会治理状况的“晴雨表”，其自身运行管理层次和水平，体现的是监狱在国家治理体系和治理能力现代化中的方位坐标和价值归属。治本安全观更加注重紧跟当今科技信息技术迅猛发展趋势潮流，加快“智慧监狱”建设，强化科技支撑助推，不断提高监狱治理智能化水平。要拓展业务领域应用。探索应用电子腕带、人脸识别、语音识别、生命体征监测等技术，对罪犯个体动态性变化、罪犯群体结构性变化做出智能化分析研判，加快实现安全风险智能预警，探索推进罪犯矫正方案自动推送，拓展应用“科技+制度”手段，助推监狱执法管理。要带动组织架构优化。以“大部门制”改革为方向，与推进执法勤务机构“队建制”同步实施，将监狱监狱信息系统平台上的各种角色进行准确定位，对“监狱-监区”、“监狱-分监狱-监区”不同类别组织架构实施分类优化设计，优化管理层级职能配置和管理流程，推动技术构架与组织构架的深度契合，形成立体化、扁平化、高效化的上下联动组织管理体系。要完善警务指挥模式。以两级指挥中心实战化运行为重点，进一步完善远程视频指挥系统、音视频信息交互系统，构建防范为主、平战结合、反应迅速、管理顺畅的指挥调度平台，使警务资源投向更准确，有效提高监狱日常管理指挥调度和突发事件应急处置能力。

（五）强化以专业实战为方向的监狱人才队伍保障。推进鉴于改革落地见效需要专业实战的人才队伍来保障。要着眼正规化、专业化、职业化发展方向，进一步健全与监狱实战要求相适应的监狱人才队伍管理机制，努力为深化监狱改革提供强有力的人才保障。要加快解决人才结构性矛盾。围绕监狱改革发展的实际需要，加快建立人才结构与工作任务相协调的动态人才建设机制，以培养领军人才为带动，以培养急需人才为基础，着力建设好监狱管理、监管改造、企业经营管理、专业技术等人才队伍，努力形成人才结构合理、人才梯次科学的复合型、专业型、实用型人才队伍体系。要推进人才工作机制创新。健全完善人才教育培训、选拔使用、考核评价、流动培养等工作机制，制定实施人才队伍建设规划，探索实行分类招录制度，扩大招录特殊专业职位计划比例，实施“双轨”招录、特殊招录等政策，进一步扩大专业人才比例。要切实提高专业人才本领。紧扣组织需求、岗位需求、个人需求，健全完善分级分类分层培训体系，加强警校等实战训练基地建设，探索建立监狱实训大队，综合运用案例式、互动式教学方法，深化轮值轮训、互帮共建、岗位互换，实现单警技能提升、监区警队战力提升。推进专业团队、特色工作室建设，发挥专业人才的示范效应。