法治政府建设的基本要求*

马怀德（中国政法大学副校长、教授）

党的十八大提出，到2020年基本建成法治政府。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也要求：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。” 党的十九大提出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。深入推进依法行政，加快建设法治政府，对于推进“四个全面”战略布局，促进国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。

从行政法学的基本理论来看，法治政府有着行政组织法、行政行为法、行政救济法三方面的要求：其中机构和职能法定、服务型政府是行政组织法的内容，行政立法法治化、行政决策法治化、行政执法规范化、政府信息公开是行政行为法的内容，监督与问责的法治化、构建解决行政争议的法治体系是行政救济法的内容，这八个方面共同构成了法治政府建设的基本要求。

一、机构和职能法定

行政机关的所有权力都来源于法律，都是由法律明确规定。法律没有赋予行政机关的权力，行政机关就不得行使，这是依法行政的最基本要求，也是法治政府的逻辑起点。因为政府的权力不是原生的，而是派生的，来源于人民的授权，来源于立法机关的授权。没有法律规定，这种权力就不存在，一旦行使就可能是违法无效的。行政机关必须遵守职权法定，这就意味着所有的权力都必须找到相应的法律依据，尤其是在行使影响行政相对人人身和财产利益的权力时。职权法定对于行政机关是第一要务：一方面，当务之急是通过立法的方式保证行政机关行使的权力都有法律依据；另一方面，行政机关自身也要不断总结，找出哪些是尚没有法律规定而需要立法授予的权力。

二、服务型政府

法治政府不仅意味着行政机关应该依法行使可能侵害相对人合法权益的权力，也强调行政机关要依法提供公共服务和社会服务，实现秩序行政与给付行政的统一。同时，行政效率是行政权的生命，行政机关在从事行政活动时应该遵守法定时限，高效便民，致力于效能政府的建设。如果一个政府不能高效便民地提供公共服务，那么就很难称之为现代意义的法治政府。因此，服务型政府的构建既是法治政府的建设目标，也是法治政府的基本要求。在我国语境下，“全心全意为人民服务”是各级党政机关及其工作人员的根本宗旨，也是各级政府权力运行的基本要求，因此，服务型政府的构建更应该是我国社会主义法治政府建设的重要内容。

三、行政立法的法治化

行政立法包括行政法规、行政规章的制定，行政立法活动是现代政府权力行使的重要方式。就行政机关内部而言，行政立法、行政决策、行政执法和行政司法构成了政府活动的基本内容，而行政立法无疑是政府活动的基础，行政立法的效果直接关系并决定着行政决策、行政执法和行政司法的结果。实现行政立法的法治化意味着：第一，要坚持法律优先原则。在我国，除了宪法和全国人大及其常委会制定的法律之外，还有别的层次的立法，比如国务院制定的行政法规，相关地方人大及其常委会制定的地方性法规，国务院部委制定的部门规章，相关地方政府制定的地方政府规章。当各种层次的规范性文件并存时，一个基本的要求就是法律优先；当不同层次的规范性文件发生冲突时，应优先适用上位法。就行政立法而言，行政法规和行政规章（包括部门规章和地方政府规章）的内容不得与宪法和法律相抵触。第二，要坚持法律保留原则。有些对人民群众权益影响较大的事项，只能由法律规定，法律以外的任何规范性文件都无权规定。例如，《立法法》规定刑罚和犯罪只能由全国人大及其常委会立法规定，而且全国人大及其常委会不得授权国务院、地方人大制定这方面的法规。第三，要推进行政立法程序的法治化，加强行政立法公开和公众参与，有效约束行政立法过程中的部门利益，实现社会公共利益。第四，还要加强对行政立法活动的监督和救济，维护社会主义法治统一和宪法、法律权威。

四、行政决策的法治化

行政决策是各级行政机关的日常性行政活动，影响着个人权益、组织行为和社会秩序，但是我国目前有关行政决策的法治建设还很薄弱。自《行政诉讼法》实施以来，我国先后颁布《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等有关行政行为的法律，但基本上是围绕着具体行政行为展开。抽象行政行为和行政决策，基本上游离于法治之外，但这些行为往往影响力很大，一旦违法所造成的损害也比较大。从我国现实出发，行政决策的法治化应该是法治政府建设的重要内容和基本要求，依法决策也是科学决策的重要保证。实现行政决策的法治化要做到：第一，权限合法，行政决策必须符合法律授权，不得越权决策、违法决策；第二，实体合法，行政决策必须符合法律所体现的意志和利益要求，不得与法律规范及其精神相抵触；第三，程序合法，行政决策必须严格遵守法定程序，不得违反程序进行决策。要确保权限合法、实体合法、程序合法，还必须建立和完善有效的科学民主决策机制，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策作为重大行政决策必经的法定程序，并保证其得到严格执行。

五、行政执法的规范化

行政执法是行政机关实施的与社会民众联系最为密切、接触最为频繁的行政活动，行政执法的规范化水平直接影响着民众对于法治政府建设状况的认识和感知。因此，对于绝大多数普通民众而言，行政执法的规范化是衡量法治政府的最重要标准之一。法律实施不良、行政执法不规范已成为当前我国法治政府建设的最大难题。为了推进行政执法的规范化，就要严格公正执法，建立一套比较完备的执法程序，约束和规范各类执法行为，确保法律得以严格实施；减少行政执法层级，加强基层执法力量，整合执法主体，推进综合执法，理顺城市管理执法体制，提高执法和服务水平，加强对行政执法的监督，明确执法责任，杜绝利益性执法。此外，行政执法规范化要坚持比例原则，即行政机关要公平、公正、合理地行使裁量权，行政机关所要实现的目的或任务应与其采取的具体措施相适应，不能过分侵害相对人的合法权益；行政措施应有助于实现行政目的，行政措施应给相对人造成最小侵害，行政措施的采取和相对人权益的保护应当合乎比例。

六、政府信息公开

政府信息公开是“人民主权”这一宪法原则的基本要求，也是法治政府的应有之义。在网络化、信息化背景下，政府信息公开更具有特殊的法治意义。传统的保密行政早已被各国政府所抛弃，透明政府是现代法治政府的基本特征，政府信息公开的范围与程度也成为衡量法治政府建设的重要指标。作为国家权力的执行机关，行政机关应依照宪法、法律的规定行使行政权，公民有权知道政府的立法、决策和讨论情况，有权了解行政机关及其工作人员执行法律法规的情况。除了行政机关的主动公开以外，公民和社会组织还可以申请行政机关公开相关信息，除了法律规定不予公开的内容以外，行政机关应当一律公开相关政府信息。法定范围内的信息是政府信息公开的重要内容，此外，政府信息须以便民的形式公开。现代透明政府要求政府信息公开的便捷性、及时性和有效性，不得迟延公开信息，不得设置不合理的依申请公开条件，不得以非法理由拒绝公开信息。行政相对人合法权益因政府信息公开行为受到损害的，可以依法获得公正的法律救济。

七、监督与问责的法治化

法律赋予行政机关的职权，既是一种权力，也是一种责任。行政机关违法行使职权或者权力行使不当的，要依法承担法律责任。习近平总书记强调：“必须把权力关进制度的笼子里，坚持用制度管权管事管人。①中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2014年版，第85页。”为了从结果层面推进法治政府建设、打造责任政府，一要监督，二要问责。监督和问责的法治化是法治政府建设的基本要求，也是权责一致原则的具体落实。即使其他方面做得再好，只要存在违法不究、责任不落实的情形，缺少法治化的监督和问责，就仍然会严重损害法治政府的公信力。行政机关必须要对法律负责，承担因自身行政行为引起的各种法律责任，具体包括国家权力机关监督、行政系统内部监督、司法监督、舆论监督、人民监督，此监督体系成为问责制度法治化运行的内在动力。

八、构建解决行政争议的法治体系

行政争议涉及行政主体之间、行政主体与相对人之间的权利义务关系，这些争议解决的公正与否直接关系着社会稳定。正规化的行政争议解决途径的不畅通，会将争议引到带有人治色彩的信访途径上来，从而消解法治的力量。从这个意义上讲，行政争议解决的法治化与否决定了法治政府建设的成败。构建解决行政争议的法治体系、实现行政争议解决的法治化包含着两个方面：第一，要推进行政裁决、行政调解、行政仲裁等行政系统内行政争议解决机制的法治化。行政复议、行政裁决、行政仲裁等制度具有一定的优势，行政机关解决纠纷具有力量完备、专业技术强、快捷等优点。要充分发挥行政裁决、行政复议、行政调解的作用，引导人民群众通过法定途径表达诉求、解决纠纷、维护合法权益。特别是要发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，改革行政复议体制，完善行政复议程序，及时、有效地解决行政争议。第二，要保障行政诉讼制度的有效运行，贯彻司法最终裁决原则。司法裁判是所有纠纷解决的最后关口，司法最终裁决原则必须得到落实。行政诉讼是司法机关以诉讼方式解决行政争议的法律制度，它将行政争议蕴含的公民权利与国家权力之间的矛盾纳入和平的司法程序加以理性解决，有效维护了良好的社会秩序。