新形势下检察权的定位调整和职能强化

● 龙宗智/文

检察权运行及其理念是一个老的问题，可以说我们高级检察官论坛、检察理论年会以及检察系统内外的各类研讨会，对这个问题的讨论已经形成了很多成果，也形成了一些大家一致认同的学术观点。今天在这里谈这个问题，大家所关注的，同时也是比较有意义的，是检察权如何适应形势的变化、面临新问题我们应当有什么新的理念，以及随之应该推行的新的运行机制。也就是我们现在面临的是在新挑战、新变化、新形势之下，如何建立新格局的问题。

今年检察权运行新的最大的影响因素，是国家监察制度的改革，一方面这是国家体制的重大调整，使监察权成为一项基本的国家职能，并形成相应的国家机构体系。另外一方面职务犯罪侦查部门的转隶，在一定程度上削弱了检察职能，同时使检察执法缺乏依托和刚性。这种情况下检察权运行应当有哪些新的理念，在运行机制上有哪些新的调整，结合前面几位的发言，我也谈几点个人看法。

一、要加强检察机关作为公共利益代表的作用并明确功能定位，即增强公共利益代表的理念

公益代表是国家和公众利益的代表，这个问题应该说在检察学上是不证自明的学理，因为这是各国检察机关共同的定位，也是检察权的基本特性。而且，在新形势下，确实也有这种要求，因为过去有侦查权，检察机关可以通过公共利益代表的方式来行使。

但是，在现在新形势下，检察的功能已经有所变化，公共利益代表的这种功能应该有所凸显。而且在目前司法制度、诉讼程序的改革中，已经明显体现出要突出检察机关作为公共利益代表的功能和理念，其中包括公益诉讼。现在已经明确了检察机关公共利益代表的定位，即在有关公益诉讼的司法解释中将检察机关定位为起诉人，第一次获得在民事行政诉讼中的起诉人的角色定位，这个定位就是典型的公共利益的代表。

在民事行政诉讼中，检察机关发挥的其他职能，包括抗诉，应该说也是代表国家的公共利益。诉权这种形式，也是通过公益代表的角色体现出来的，也是检察制度发展的明显方向。当然这个职能在作为公共利益的代表的职能中，不是一个新出现的定位，而是在新形势下凸显了这一功能和作用。现在要考虑的可能有两方面的问题：

一是基本的法理问题，比如说国家和社会的公共利益，以及又代表国家又代表社会公共利益。实际上国家和社会是一种二元的构造，国家和社会我们有的时候称为“庙堂”和“江湖”，这实际上是不一样的。从学理上讲，国家是民众利益的代表，但在国家权力的运行过程中，有时会和民众的利益发生一些分离，有些属于异化，有些是国家利益因时因地暂时同民众利益出现冲突。在这种复杂的利益关系中，怎么把握符合社会公众的利益、符合国家的长远利益来依法行使检察权，这是一个问题。

二是具体制度操作的问题，特别是公益诉讼以及其他方面检察权的行使如何体现公共利益的问题。我们要不断探讨，要进一步研究检察机关作为公共利益代表的定位怎么来充当好这种角色，发挥好这方面的功能，更好保障国家和社会公众的利益。

二、在新形势下要突出诉权在法律监督中的作用，建立通过诉权实现法律监督的理念

在侦查转隶以后，诉权实际上已经成为检察机关法律监督的核心权力，《人民检察院组织法》最新的立法草案，把提起抗诉作为法律监督的首要的、主要的监督方式。诉权作为法律监督的核心，一方面是因为公诉权本来就是检察权核心，这也和公益代表一样，是普世性的检察学理。无论大陆法系、英美法系都是如此，检察官英文可以翻译为公诉人。同时诉权和公诉权还有天生的契合，因为现在的法律监督对应诉权的特征都不是决定权，而是请求权、建议权和程序启动权。所以从这个特点来看，诉权可以承载法律监督。不过诉权和法律监督也有一定的关系，因为诉权主要针对当事人，而监督权主要针对司法和执法机关的监督。在侦查转隶以后，凸显诉权的功能，让诉权成为检察监督权的核心权力，强化诉权在法律监督中的意义和作用，这样一种理念是有必要的。

另一方面是因为，要强调诉权的作用。没有诉权为支撑的法律监督效力不足，组织法就是这样的体现。法律监督的方法首先是抗诉，然后是检察建议等方式。检察建议就是拿着法律文书提意见，意见当然可以提也可以不提。但是诉权不一样，因为它是诉讼权力。在检察权体系下，批捕权实际上对诉权是有服务的功能，在现在的这种体系之下就是大诉权的概念。所以用诉讼权力作为支撑，法律监督才有效力。朱检强调，立法上要赋予检察监督刚性。但是现在没有赋予决定权或者其他刚性权力的情况下，可以诉权作为主要的支撑。

前些天有检察机关的同志也问过我，我们的延伸监督职能，监督执法机关、监督有关的社会团体，能不能这样做。我说诉讼监督职能延伸、法律监督职能延伸，是有益的也是有必要的，但应当和检察院的职权、检察院的诉讼权力找到一个衔接点。如果没有衔接点，离开了自己的一亩三分地，这个时候延伸就难以持续发展。拿着法律文书提意见，愿意听就听，不愿意听也可以不管。如果能和自己的诉讼权利结合起来，就会有一定的刚性，会发生一定的效力。

下一步的问题就是怎么来发挥诉权，利用诉来做文章，来强化法律监督，这是我们要研究的问题，包括刑事抗诉功能的发挥，民事行政诉讼的抗诉权和起诉权的行使，现在检察院各个方面也提出了一些新的理念和新的办案方式。例如过去讲民事只讲抗诉权的行使，就是对于生效裁判的监督。但是现在从立案到诉讼程序推进到审判指挥，到结果的监督，再到执行的监督，将全程监督延伸诉权功能。还有在刑事抗诉方面，法律监督是对不立案的监督，有些检察机关还是提出了好的做法、好的想法、好的经验、好的思路。面对想立就立，或者随意撤案的问题，这块是很大的盲区，要认真思考怎么发挥监督的功能。

三、在各项检察职能具体行使中要坚守法治原则，同时要调整司法理念

正如大家都提到的，公诉功能凸显以后，主导地位、主体作用如何有效的发挥，还有检察机关如何保障司法侦查质量评判、司法资源调控、司法救济功能的有效发挥、有效实施，以及包括逮捕理念的革新的公民权利保障的问题等等，这些都是理念和机制的问题。我们一方面要调整司法理念，但是还要注意法律底线、公正底线坚守的问题，包括人权保障与公民权利保障的问题。随着依法治国不断推进，有些问题引起我们的反思。例如专项运动的时候，有时运动执法，刑法底线的坚守可能就不这么严格了，程序底线的坚守也不这么严格，怎么来发挥检察机关的坚守法律底线的功能也值得思考。

另外还有一个问题，就是怎样制约和监督监察权的问题。我们现在对公安法院的法律监督形成了有效经验和规范做法，当然也需要进一步完善。现在可能最难的是对新成立的监察机关的有效制约，监督现在基本没提，但是监察权缺乏外部监督，是目前制度构造应该注意的一个问题。检察院是不是不能只有配合，现在都是多配合少制约，或者只配合不制约，这可能是一种普遍的现象。当然有些是属于我们运行操作的问题，还有些是立法的问题，比如刑诉法的修改，对检察院的监察权，对执法司法的监督。司法人员刑讯逼供、暴力举证，其他侵犯人权的方式应该立案监督。那么监察人员如果这样做了谁来管呢？这些都是立法需要解决的问题，否则会出现法律的真空，会出现法律逻辑的不协调，这是我们需要注意的问题。