新时代群团工作分析和展望：上海例证

吕雪峰

(上海市工商联 经济发展服务中心，上海 200031)

在我国，作为党的事业的重要组成部分，群团工作现已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。自2015年党的群团工作会议召开以来，根据会议精神和习近平总书记重要指示，首先包括在地方层面选择试点，通过加强统筹协调，针对突出问题，对症下药，标本兼治，积极创造可复制可推广经验，而后在各地推广开来。

党的十九大胜利闭幕，标志中国特色社会主义建设进入新时代，对群团改革来说，也驶入了一个历史新时期。由此，认真梳理、总结地方群团改革典型经验，深入分析当前新型群团工作模式的典型特征和发展规律，将对新时代建设中国特色群团工作具有十分重要的前瞻性意义。

一、当前群团改革推进和落实

梳理改革推进落实情况，根据“强三性”(即政治性、先进性、群众性)和“去四化”(即机关化、行政化、贵族化、娱乐化)的总体改革要求，各地群团组织主要在强化基础工作制度、推进多元用人体制、建立实体服务机制、创新基层运作模式等方面采取相应举措。

(一)强化基础工作制度。主要包括：一是提升相关群团部门中常委会、全委会(执委会)、代表大会中一线人员比例；二是省市级主要群团部门如工、青、妇、工商联等，精简内设机构，干部和编制减上补下。关于这一点，典型模式除公务员干部直接下调区县、街镇任职，还包括以“提级—换编—下调”路径，提供略高于同级公务员平均水平的工资待遇，激励一部分年龄低于40岁的公务员干部转为事业编制或参公事业编制，到下属事业单位担任全职职务。经前期调研，这一做法在北京、上海、浙江、江苏、安徽、山东、河南、江西、湖北、辽宁、吉林、陕西、甘肃等地区较为普遍。此举不仅作为相关群团部门精简内设机构的应对策略，可缓解当前公务员人满为患、晋升渠道狭窄的局面，从在基层历练年轻干部角度出发，也不失为一种适宜举措；三是所属各类院校剥离学历制教育功能，以强化干部业务培训为主等。

(二)推进多元用人体制。在干部选任方面，主要是建立领导班子专挂兼、专职干部遴选制、基层干部多元化的用人体制。对于兼职挂职干部，上海做法是遵循“费随事转、人随事走”原则，即相关群团部门和委办局公务员到基层群团单位兼职挂职，以所在单位与基层单位签订项目合作协议为准，兼职挂职干部在兼挂期限内在基层单位参与该项目运作实施，这在一定程度上也解决了兼职挂兼干部普遍存在的兼挂岗位虚位化、上下单位两头跑等问题；在专职干部遴选制方面，除经考核选拔公务员干部转编制到基层事业单位担任全职职务，也经考核从基层事业单位、社会组织中选拔干部到上级群团部门担任公务员。

在基层干部队伍多元化建设方面，则主要从事业编制与公务员编制差异入手。由于事业编制可分为管理岗、专业技术岗和工勤技能岗三类，*根据国家人力资源和社会保障部规定，工勤技能岗指承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的工作岗位，该岗位对学历要求相对较低，且以单位自主招聘为主。虽然有些事业单位对该岗位工作任务以外包等形式进行市场化运作，但能否设置该岗位仍应视具体情况而定。通过适当增加专业技术岗和工勤技能岗岗位编制名额和用人自主权限，前者不仅可提升群团单位专业服务能力，同时，如将有职称和专业能力的中层管理岗位人员，转为专业技术岗并以高级职称聘用，也在用人标准上做到不唯身份、不唯职级；后者由于对员工年龄、学历等要求较宽泛，并建立与之相配套的转岗制度，亦能让群团干部更加突出群众性，这也顺应了群团改革的总体要求。

(三)建立实体服务机制。在实体服务机制建设方面，除事业单位，还包括建立社会团体、社会服务机构及基金会等社会组织，作为基层窗口，推动相关服务项目的实体化、品牌化建设。尤其自党和国家大力推动新型智库建设以来，智库建设又成为实体服务机制建设的重中之重，以理事会、专家库、评委会、办事处、服务站(信息站)及相关对话交流、评优活动作为主要联系方式，并配之以网站、微信、微博、QQ及手机智能软件App等新媒体工具，进一步夯实了群团枢纽型服务功能建设。

值得一提的是，上海市工商联从2015年年初开始就推进新型政商智库平台建设，职能现已涵盖政策宣传指导、民商事样本采集、区域合作交流、双创政策评估、天使基金托管、志愿者组织交流等不同领域，并在工商联参政议政功能和经济统战功能互通互促下，初步搭建起以谏促做、看德选人、由评带建、凭学增能、用实推孵、以智引资等职能于一身的集团化政商智库实体运作平台，为引领群团改革、服务创新创业凝聚合力。同时，由于积极关注人才跨界整合效用，聘请离退休人士担任顾问甚至进入领导层的“夕阳红”模式亦得到广泛运用，相关人士来自社会各界，未退休时政治身份、行政级别及社会地位也不尽相同，也实现了管理体制局部的扁平化设置。

(四)创新基层运作模式。关于这一点，主要利用了群团组织与社会组织的相似性。一定程度上讲，群团组织可被视为具有特殊政治地位的社会组织，而社会组织则是一般社会意义上的群团组织，二者在单纯市场环境下，理应有趋同性。通过筹建、成立与群团组织相似的社会组织运作相关服务项目，在创新领域开展先行先试，可让群团组织站在市场决定性地位高度，通过对比总结、摸清规律，因社会组织规模较小，除将试错成本降至最低，还能进一步聚焦突出问题、明确改革导向，因二者相似，成功经验又可在群团组织层面推广。由此也总结出“以小见大”式基层容错纠错新模式。如上海市共青团以社会服务机构形式成立青年家园民间组织服务中心，重庆市妇联以服务基地形式成立妇女社会组织服务中心，皆属于对此类创新基层运作模式的探索。

二、新型群团工作模式分析

应该说，自2015年改革推进以来，各地群团组织在基础制度、用人体制、服务机制和运作模式等方面进行了诸多有益探索，通过关注热点议题、聚焦改革问题和破解发展难题，初步打造出与时代要求相一致、与社会环境相适应的新型群团工作模式。综合来看，主要特征为：

(一)政社并举。关于这一点，主要基于群团组织姓政姓社这一热点议题。如有学者以某市妇联为个案指出，群团组织2015年前出现“钟摆”现象，即组织属性在党政部门与社会组织间游移。客观说，之所以产生这一现象，主要源于群团组织对二者均存在类似性。前者见于群团组织中干部的国家公职人员身份(主要为公务员身份)，后者见于其社会公共服务职能较为宽泛，又缺少委办局等党政部门具体的项目审批职能和登记管理职能，在服务模式上近似社会组织。尤其当前社会各界参与公共治理的渠道已呈现出多元化趋势，也给相关群团部门在该领域带来压力与挑战。

但从当前改革实践来看，群团组织对于政社二重属性并未顾此失彼：在政治属性方面，通过接受党政部门兼职挂职干部开展项目合作及建设理事会、专家库、评委会等联络机制，不仅有利于消除党政部门间沟通壁垒，还通过搭建共享数据库、共享专家库，乃至共享服务对象等举措，凝聚制度合力、体制合力、机制合力和平台合力；在社会属性方面，通过社会手段创办智库、社会组织等，以合作承办、支持单位等形式嵌入到民间自组织活动中，从而让群团组织在民间社会中的角色由“别人”变成“自己人”，畅通与基层创新创业人士沟通的渠道。由此可知，当前群团组织是在政社两方面都发挥整合效用，做到二者并举。

(二)高低互促。这涉及到具体群团部门内部关系的调整问题。一方面虽然政社并举，但内部具体结构应如何合理安排，方才实现永续发展，不会重走老路又避免邪路？另一方面是新型智库建设，虽然服务于党政决策，又如何解决当前普遍存在的头重脚轻、人才紧缺难题？从改革结果看：

针对第一个问题，主要是采用公务员团队与事业编制团队分工合作模式，在经营群团组织“政”这一属性上，公务员无疑更为合适，包括给予服务对象相应政治安排、开辟参政议题渠道等；在经营群团组织“社”这一属性上，事业单位尤其是以企业化运营的事业单位明显更具优势和制度灵活性。二者之间，又可通过人才互动、项目合作等形式互通互促。

针对第二个问题，从当前新型智库建设看，主要功能是四项载体建设，即：信息载体，包括提供咨询服务、推动成果转化、服务党政决策等；人才载体，包括雇用专业人士、培训专向人才、整合专业资源等；活动载体，包括举办论坛讲座、会展服务保障、引导合作交流等；资产载体，包括办公资产、岗位资产和资本资产管理服务等。这四项功能，虽以信息载体为核心功能，并以影响党政决策建功于顶层设计领域，但若未有其他基础性功能予以支撑，一则难以为继，二则咨询成果势必沦为缺少实在根基、大而无当的空泛之谈。

目前，群团改革的群众性要求及群团组织对自身社会属性的强调，都致力将新型智库的脚，在社会领域中进一步做实做厚。如成立研究会(采编室)、宣讲团、评估院、合作社及公益基金池等社会智库，确保能为智库在政治领域里的嘴，提供丰富素材和生动讲义。从解决人才紧缺这一普遍难题来看，除借助“夕阳红”模式，就是广搭台、勤挖掘，向各行各业借人唱戏，这也符合人才流动性利用的大趋势。当然，这一趋势也倒逼各群团部门要学会抓住“职业—行业—产业—园区”这一现代市场经济大盘，以发掘国家骨干、社会栋梁之材为动力，扩大工作范围、净化行业风气、拓展服务职能。

(三)竞合有序。这一点事关各群团部门间的关系调整问题，有未来指向性。当前，各群团部门服务对象有日渐融合趋势，如一位女性青年民营企业家，可同时成为工、青、妇联、工商联等共同的服务对象。这也要求群团部门彼此间要学会凝聚体制合力、制度合力、机制合力和平台合力，既然群团组织是党的群众工作的坚强阵地，群团部门就不应各自为战，而应是群策群力、联合联动。从建设大群团的角度讲，建立群团组织工作大会制度、部门联席会议机制和团队联合办公模式，已势在必行。

从现实情况看，已有相关省市工会通过构建三方四家劳动关系联席会议机制，将工商联纳入其中，未来这一趋势还会不断加强。同时，也由于彼此服务对象的日渐融合性，各群团部门也会产生一种竞争关系。现在各群团部门正纷纷建立异地办事处、社区服务站(信息站)等，目的是为能进一步深入基层、扩展视野、延长手臂，对打破朝九晚五、创新弹性工作模式也有一定探索，主要是在基层一线单位拆除条线壁垒，建立以项目为导向的人员组合机制，即以具体项目运作需求组织员工队伍、合理安排员工作息，在任务落实上也为员工规划一定的自由空间和时间。并通过课题成果出版发行、鼓励独立或联合署名发表文章(指定公共媒体)、出具项目参与实名认证证书及事后党内表彰奖励等举措，强化员工责任意识、工作积极性和创新热情。

由此可知，未来各群团部门的竞争关系，正是以这种项目竞争、团队竞争为主要表现形式。当然，项目在定制上，未必只属于单一部门，甚至在员工组合和运作上会呈现出跨部门、跨体制甚至跨领域等特征。在结果上，虽有优胜劣汰一面，但亦能以竞争促合作、以合作促互补，实现共生双赢、有序发展。当然，由于基层人心最复杂，凝聚人心工作最艰苦，对广大群团干部来说，不仅要有苦口婆心，更要有行业初心和专业匠心，这也为群团组织必须建立高度职业化的干部队伍提出了更高要求。

三、新时代群团工作拓展路径前瞻：基于案例剖析

对新时代中国特色群团工作的核心宗旨和目标，一方面，应根据十九大精神及习近平总书记对群团改革的最新指示，进一步关注热点议题、聚焦改革问题和破解发展难题，着力增强改革的系统性、整体性、协同性效应，压茬拓展改革广度和深度。另一方面，在总结实际操作经验上，又可先从对上海市工商联的个案剖析开始。

(一)上海市工商联落实群团改革基本情况

之所以选择上海市工商联作为个案是因为，一方面，上海是群团改革的两个试点城市之一，原本肩负开展先行先试创新、形成复制推广经验的历史使命。另一方面，工商联又是第二批试点部门的领头羊，能发挥为兄弟群团部门后续改革提供承前启后的参考样板作用。由此，在一团一策、一组织一方案的政策指引下，上海市工商联因其历史悠久、地位特殊，目前已落实的改革路径无疑更具典型性、代表性和探索性，新型群团工作的特征也表现得最为突出。

1.以政社分工推进政社并举

众所周知，工商联兼有总商会这一重要身份，前者为人民团体，是政协领导下的参政议政单位，侧重政治属性，并通过经济统战功能发挥自上而下的政治统合作用；后者是社会组织，是参与社会治理的主体之一，侧重于社会属性及发挥自下而上的社会关系整合作用。鉴于社会关系建设对政治关系建设的基础性意义，工商联以党政系统化建设和总商会实体化建设作为改革重要突破口，推进政社并举、分工合作、取长补短的改革路径。

在党政系统化建设方面，首先是精简合并相关部室，按顺序依次为：一是合并会员部、文献史料室，组建商会部；二是合并调研部、宣教部，组建研究室；三是合并经济部、机关服务部，组建行政部；四是合并办公室、联络部、信息中心，组建联络办；五是合并组织人事部、机关党委，组建组织部，由会党组书记直接分管，并由会党组成员、机关党委书记协管。部室精简合并将于2018年上半年全部完成。相关部门主要负责人均已确定，在此基础上，推进上海市民营经济发展联席会议在工商联层面向民营经济发展委员会深化，由各新部门牵头建立专业分委会，并推进相关基层服务站建设。

在总商会实体化建设方面，主要是建成监事会、常务理事会、理事会、秘书处、办公室等职能机构设置。工商联常委会可相当于总商会常务理事会，执委会可相当于总商会理事会雏形。现已建成“一正两副”式监事会领导工作格局，并已第一轮增补来自自然科学界、社工教育界和风险投资界的三名副会长。

同时，以下属事业单位经济发展服务中心作为总商会秘书处和办公室的实体运维机构，建成以“党组书记—分党组书记—党总支书记”和“监事长—会长—秘书长—办公室主任”为主轴的党政领导体制。*上海市工商联第十四次代表大会于2017年4月召开，选举产生了第十四届执委会、常委会和领导班子。此次增补副会长、组建监事会和秘书处，主要是根据深化群团改革需要，进一步夯实总商会建设，且相关人选均为行业领袖和社会知名人士。此次增选工作及人选名单均已报上级主管部门批准，并在上海市总商会理监事会、秘书处筹备会议上通过。相关人员任期与第十四届常执委会相同。

在商会职能建设领域，还以改组、项目落地等方式，建设“风投中国”教育报刊总社、“民间家园”双创评估院、“金色年轮”爱心宣讲团、“亲清动力”区域事务合作社、“智慧城乡”天使基金托管所、“新鲜视野”民商事样本采集平台等智库机构，联合搭建总商会直属政商智库平台。

2.以政社融合实现高低互促

作为十九大后拓展群团改革深度和广度的一项重要举措，经上海市委市政府批准，上海市工商联已推动建设总商会民主政治建设委员会(下称“民治委”)。对内扩大会党组覆盖范围，将总商会监事会和常务理事会中的党外干部吸收进来，参与重大决策。并在选定由分管研究室的副会长担任会党组第一副书记前提下，由分管联络办的党外副会长担任会党组第二副书记。同时经批准，因已确定由市委统战部部长担任总商会监事长、由市政协党外副主席担任总商会会长的党政分工领导制度，下一任会党组书记可不由市委统战部副部长兼任，改为会党组第一副书记接任。此举主要意在，于改革攻坚阶段，确保领导梯队传承的稳定性。而且只要条件具备，这种“第二副书记”模式也会在总商会分党组和办公室党总支中复制推广。

同时经会党组遴选，已有部分公务员干部以“提级—换编—下调”方式到经发中心担任全职职务，另有部分公务员干部、企业和社会组织工作人员以兼职和退休返聘等形式到经发中心任职。下调全职、兼职干部于2017年年底前全部到位，并对相关岗位进行适当调整。经发中心现有事业编制45个，分管理岗、专业技术岗和工勤技能岗三类，主要有黄浦区浦东南路、徐汇区华山路和虹口区四平路三处办公场所，同时在浦东、杨浦、静安、闵行、宝山、奉贤、崇明等地都因落实了信息站(服务站)，已初步在上海地区形成了跨区域的枢纽型办公网络。

未来三年，信息站(服务站)建设会沿一带一路、长江经济带等沿线城市逐步推进，国内如新疆石河子、西藏拉萨、内蒙古包头、吉林延边、安徽芜湖、广西桂林等少数民族边疆地区、贫困地区和北京、天津、重庆等直辖市及港澳台地区的信息站(服务站)已在先期筹建中。2018年至2020年，经发中心主要以招聘工勤技能岗位人员为主、以专业技术岗位人员为辅的方式，持续扩大事业编制员工规模。

从民治委建设来看，初始阶段在领导架构上与总商会高度融合。如会长为主任委员，监事长为纪检监察组组长，秘书长即为总商会秘书长等。因经市委市政府授权，上海市工商联已获得商协会政治建设领导权，经发中心已启动更名为上海市总商会合作交流办公室的相关行政程序，并将黄浦办公地点作为商协会申请筹建党组织的主要服务窗口。申请范围不仅包括中共党组、总支和支部，还包括各民主党派的基层组织，对无法组建任何党派组织的商协会和民间自组织，还以培训政治骨干、选派政治指导员等方式，协助建立政治学习小组。总商会直属政商智库机构“金色年轮”爱心宣讲团负责这项工作，宣讲团成员主体是市工商联离退休干部，包括近期因部室合并精简提前退休的原经济部和联络部人员。除思想引领，还包括提供政策解答、财税指导、对接公关等实务型服务。

根据计划，上海市工商联会争取利用至少五年时间，将经发中心提升为以社会企业形式运作的副厅(局)级单位，更名为上海市商协会服务总局，作为工商联二级局，并在各区工商联层面推进商协会服务局建设。由总商会秘书长亲自担任总局局长，协同各区局建立市、区局长定期办公会议制度。这种立体式行政架构，不仅能使归口于市级、区级和街镇级的商协会和民间自组织得到系统化整合，也有利于体制合力、机制合力和平台合力的扁平化凝聚。

有一点需要强调，作为以总商会为核心不断延展的政治实体，民治委初始阶段与总商会领导架构高度重合，并未与政社分工改革原则相违背。相反正是在分工基础上，达致合作的现实起点。这是因为，在总商会意义上强调分，主要是工商联要为总商会夯实实体化建设让渡必要空间和权利。在民治委意义上强调合，则是因总商会已具备一定现实基础，如公务员干部下调、转型为差额拨款事业单位打开与社会联通的制度“窗口”等，在政社并举的工作特征中能确实抓牢社这一端，并能与工商联在高低互促中，有进一步盘活、拓宽和深化社会建设的潜力。

(二)两翼一体：新时代竞合有序型群团工作基本架构

总结可知，民治委建设一定意义上就是在工商联助力下，依靠总商会建构以商协会和民间自组织为主体结构的社会系统，通过抓牢、做实“职业—行业—产业—园区”这一现代市场经济大盘中的牛鼻子，进一步推进对社会市场资源的政治化引领和制度化落实。通俗来说，就是将党旗插在社会市场领域的中心位置：一来不断增强社会人和社会机构、市场人和市场机构的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。二来又用法制作为底线和保障，为社会市场资源跨界流动提供规范渠道。根据习近平总书记在十九大报告中论及新时代党的建设总要求时对“以党的政治建设为统领”的精辟阐述，这也成为新时代群团工作的核心目标和宗旨。

根据这一核心目标和宗旨，新时代群团改革路径应如何深化扩延，竞合有序这一带有未来指向性的群团工作特征应如何进一步充实呢？仍从上海市工商联当前实践入手，可找到答案端倪，予以参照。

目前，出于进一步推进全面深化改革需要，上海市工商联的改革模式正从政社分工向政社企两翼一体转型。所谓两翼，一翼为政，即工商联一端对党政系统的进一步体制整合、制度落实和机制协调，体制整合中既包括组织部、宣传部、统战部、发改委、科委、商务委、外办、财政局、民政局等党政部门相关负责人，也包括工、青、妇、欧美同学会、科协、红十字会等其他群团部门相关负责人，更包括民建、民盟、民革、九三学社等民主党派成员，可被视为推进大群团的重要步骤。具体落实制度包括与社会工作党委沟通制度、民营经济发展联席会议制度及党际民主协商制度等，机制协调方面当前最重要的就是外交官与民营企业家对话交流机制。另一翼为企，主要是民营中小微企业等市场微观主体。而一体则是以总商会为核心、以商协会和民间自组织为主体结构的社会系统建设。三者统一于民治委的建设实践中。

应该说，正是因民治委建设，才让三者间产生有机联系：一方面，当前处于商协会与行政部门脱钩的改革攻坚阶段，如何消除体制壁垒和制度隔阂，建立健全与市场经济相适应的现代商协会综合管理体制与执法制度，是摆在所有党政部门面前的一道深刻命题。另一方面，民营企业，尤其中小微民营企业等市场微观主体，在当前经济下行压力下，对社会资本需求日益多元化，同时新兴行业不断兴起、产业聚集能力持续增强等市场客观现象，也对资金、人才、技术等生产要素能始终遵循市场规律跨界整合提出更高要求。这些都亟需商协会等公共平台能进一步夯实、创新公共服务品供给端。

对于前者，民治委在社会层面既然是以总商会为核心，包括总商会理监事会会议、商协会会长会议及秘书长会议等，如能将党政部门相关负责人和商协会、民间自组织负责人共邀入会，即可搭建行业行政对话机制，同时相关党政部门通过事项委托、购买服务等形式，将对商协会和民间自组织提供政商智库服务品作为管理与执法的重要手段，不仅可成为现代商协会综合管理体制与执法制度在总商会层面的微观样式，也是在群团工作政社并举基础上，强化党政系统与社会系统有机对接的重要举措。

对于后者，民治委已在政治层面经授权获取商协会政治建设领导权，虽说该项服务品属于政治服务品，并由总商会面向商协会提供，但由于商协会是以民营企业和民营企业主为主体的会员联合体，这也是间接向民营企业、尤其中小微民营企业提供的公共服务品。同时，还以智库平台作为前置性机制，初步建成以“挖掘—培育—规范—注册”为主要程序的民间自组织扶植、提升机制，这可被视为该项服务品在基层社会创新创业群体中的有力延伸。

由此，民治委可形成以政治公共服务品为核心的商协会公共服务品供给网络，通过供给服务品结构创新，引领民营企业、需求结构创新，达到以党政系统建设引领社会系统建设、以社会系统建设引领市场系统建设的重要目标，并围绕政治引领与制度落实，形成内容充实、规范传播、标准示范、响应及时、回馈迅捷的政社企有序互动链条和预警、提示机制。做到市场有好的实践成果和创新经验，就既能推动起来、汇报上去，也能反馈回来、推广出去，为体制改革、制度创新提供丰富素材，这也是竞合有序型群团工作，从群团系统向政社企三方面系统的有力延伸，从而为形成“两翼一体”型大群团架构奠定基础。