分类推进人才评价机制改革的重点、难点分析与思考

□ 姬养洲 郑 俐

建立科学﹑合理﹑客观﹑公正的人才分类评价机制，对树立正确的选才用人导向﹑激发人才职业的分类发展，调动各类人才创新创业的积极性和主动性，加快建设人才强国和创新型国家，具有划时代的重要意义。为更好地把《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》（中办发〔2018〕6号）（以下简称《指导意见》）落到实处，在深刻理解和领会其实施与推进的主要目的﹑重点任务﹑重大举措的基础上，必须确实把握其实施与推进的难点﹑重点问题，并提出相应的解决对策，才能真正把《指导意见》落实到位。

一、深刻认识分类推进人才评价机制改革的重大意义

（一）深入贯彻落实《关于深化人才发展体制机制改革的意见》的迫切需要

2016年3月，中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），表明了以习近平同志为核心的党中央，在历史新时期着力破除人才发展体制机制深层次的障碍的坚定决心和更高要求，也表明了我国人才发展体制机制的全面深化改革进入了“深水区”，有不少难啃的“骨头”需要去“啃”。而分类推进人才评价机制改革，就是其中一块比较难啃的“骨头”。

可以说，关于人才评价的科学性﹑公正性﹑准确性问题，尤其是分类推进人才评价的成效问题，一直都是人才工作的一大难题。这一难题不仅在我国存在，而且也是世界性的，是众多国家﹑众多政党长期努力解决而一直未解决好的问题。这次中共中央办公厅﹑国务院办公厅印发的《指导意见》，就是为了深入贯彻落实中共中央印发的《意见》中关于“创新人才评价机制”的部署和要求。《意见》明确指出的“创新人才评价机制”的目的，就是形成与社会主义市场经济体制相适应，“人人皆可成才﹑人人尽展其才”，让人才价值得到充分尊重和实现的考评制度体系。“创新人才评价机制”的内容，包括素质能力评估﹑业绩绩效考核﹑专业职称评审﹑职业或执业资格考评﹑技能水平鉴定等；“创新人才评价机制”的要求，在于科学化﹑社会化﹑市场化﹑分类化。而分类化则是贯穿科学化﹑社会化﹑市场化的主线，即只有分类化才能实现科学化，只有分类化才能走向社会化，只有分类化才能逐渐市场化。

《指导意见》的出台，正是深入贯彻落实上述《意见》的部署和要求，也是进一步推进人才发展体制机制改革深化，解决人才考核评价这一难题的重要尝试；更是新时代创新人才评价机制，加速人才评价分类化﹑社会化﹑市场化﹑科学化的迫切需要。

（二）激发人才创新创造创业活力的客观要求

党的十九大后，我国进入全面建设中国特色社会主义的新时代。这一时代，是我国实现全面建设小康社会目标的时代，是实现全面实现现代化建设目标的时代，是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的时代。当今这个时代，是人才创新创业活力迸发的时代，是追求和实现自我价值的时代，是人才成就事业的时代。然而人才的活力需要具有活力的机制激发。在我国当前和今后一个时期，无论是沿海地区加速发展，还是西部大开发创新局面；也无论东北等地区老工业基地新一轮振兴，还是中部崛起迈出新步伐，都需开发培养﹑吸引聚焦更多更优秀的人才，都亟待激发所有人才创新创造创业的活力，都亟待提升服务新时代经济社会发展的人才素质能力水平。要使人才工作达到上述目标，就必须创新人才评价机制，加速推进人才评价的分类化﹑科学化﹑社会化﹑市场化。自改革开放以来，尤其是近些年来，我国在人才评价机制改革和创新方虽然取得显著成效，但仍存在《指导意见》指出的“分类评价不足﹑评价标准单一﹑评价手段趋同﹑评价社会化程度不高﹑用人主体自主权落实不好等突出问题”。这些突出问题的存在，严重影响着人才创新创造创业活力的激发和积极性的发挥，必须通过深入贯彻落实《指导意见》，并通过制定与推进符合各地新时代创新发展实际需要的人才分类评价机制﹑方式﹑措施﹑办法来解决。因此《指导意见》的出台，是新时代激发人才创新创造创业活力的客观要求。

（三）充分发挥各类组织在人才评价工作中作用的根本保证

《指导意见》要求，紧紧“围绕用好用活人才，着力破除思想障碍和制度藩篱，加快转变政府职能，保障落实用人主体自主权，发挥政府﹑市场﹑专业组织﹑用人单位等多元评价主体作用，营造有利于人才成长和发挥作用的评价制度环境”，展开人才分类评价机制改革。长期以来，我国的人才评价，基本上是政府综合部门制定标准﹑办法，政府综合部门组织专家评价。行业部门和行业协会﹑专业组织和市场﹑用人单位在人才评价中的作用发挥不足。人才评价标准﹑办法“一刀切”，越来越僵化。《指导意见》的出台，为行业部门﹑行业协会﹑专业组织﹑用人单位参与分类人才评价，开展分类人才评价，提供了政策法规依据和法制保证。

各类人才的知识技术水平﹑素质能力，尤其是创新创业能力和品德﹑业绩以及在行业内的影响力，行业部门及行业协会最了解，用人单位最清楚。因此，对各类人才的分类评价，尤其是对中﹑高级专业技术人才和经营管理人才的分类评价，还需要专业机构，通过专业技术手段﹑指标体系和系列办法来评定其水平﹑能力﹑业绩和影响力。

随着改革的深入，开放的扩大，特别是科学技术创造日新月异，产生出了大量的新业态﹑新产品﹑新方式等，对相关人才评价的技术含量及其针对性分类，必然大大加强。加快推进人才的分类评价机制改革，逐步建立健全符合各类人才特点和需求的知识技术水平﹑职业（执业）素质能力﹑成长进度与晋升的考评制度，让“人人皆可成才﹑人人尽展其才”和各类人才在相应的评价中都能获得比较客观公正的认可感﹑荣誉感,已经成为新时代的重大课题。

总之，《指导意见》是一份指导新时代我国人才资源开发﹑管理和使用工作，激发人才创新创造创业活力的十分重要的纲领性文件，对树立正确的选才用人导向﹑指引各类人才努力方向﹑激发各类人才活力，加快实现建设世界人才强国目标，具有重大推进作用。

二、必须抓住解决分类推进人才评价机制改革的关键难题

（一）从工作性质分类解决关键难题

如果按人才的工作性质分类 ，大致可分为五大类：

一是基础性研究类。这一类人才长期从事我国哲学和社会科学﹑自然科学技术的基础性理论研究，其研究周期长﹑显性成果少﹑耗费精力多，有的可能研究5年﹑10年也出不了重大成果；有的需要试验多次，甚至数百次﹑上千次才能取得成功；有的可能最终是失败的；有的可能是理论性的，一时不能应用等。因此，这一类人才的知识技术水平﹑研究素质能力和业绩成果如何评价？需要找到符合其科研性质与特点的答案。

二是应用性研究类。这类人才主要有两个方面：一方面是从事哲学社会科学理论研究及其应用的人才群体，另一方面是从事自然科学技术理论研究及其应用的人才群体。前一类人才的研究领域，包括马克思列宁主义﹑毛泽东思想﹑邓小平理论﹑“三个代表”重要思想﹑科学发展观和习近平新时代社会主义思想的应用研究，国家及地区社会建设和经济发展短期及中长期规划研究，各类发展战略研究，各类改革方案研究，各类工作创新的应用研究，各类政策的创新与推进研究，各类人才队伍建设的应用研究等，这些研究，都是紧密结合党和国家及地方党委﹑政府及其部门一个时期﹑一个阶段经济社会发展的中心任务，针对某些重点﹑难点﹑焦点问题进行对称性﹑解决性研究。后一类人才是在各个科学技术领域从事技术革新﹑技术攻关﹑新技术推广﹑新产品创造以及新工艺﹑新能源等研究，其研究可以马上出成果﹑出效益。

三是企业经营管理类。这一类人才主要从事各类企业的经营管理工作，称为企业家人才，也可叫高级经营管理人才。他们中间有的是经济实体的创办者，也有的是经济实体经营管理者。其中各类经营管理人才的工作性质﹑工作特点都有较大区别。诸如产品企业生产经营与产品贸易经销，内贸与外贸，资源型企业与科技型企业等，其评价内容与标准都有其独特内容。这一类人才的知识技术水平﹑经营管理能力和业绩成果评价显然与专业技术人才类不同，同时，也有各自特点。

四是基层农业农村类。这一类人才长期工作生活在农业农村基层一线，从事着农业农村领域各类经营管理﹑专业技术类的工作。尤其是养殖业﹑种植业﹑畜牧业﹑水产业﹑林业﹑花果业﹑运输业等农业实用技术人才。他们的职责任务主要不是搞科研﹑搞理论，而是推广技术和创造性地落实新技术等。他们不可能到国家级﹑省级报纸杂志上发表研究性文章，他们也不可能出版什么专著，但他们有丰富的农业农村基层企业以及种植业﹑养殖业﹑畜牧业﹑林业﹑运输业﹑水产业等经营管理经验与技术，大都属于实用技术型人才；甚至于他们都是实用技术型农民，这一类人才的知识技术水平﹑经营管理经验﹑研究素质能力﹑业绩成果如何评价，与前三类人才更有不同。

五是非公经济类。这一类人才也分两个方面：一方面是正在非公有制实体或民营企业﹑民办机构以及个体工商户从事经营管理和专业技术工作的人才。近年来，这类在民营﹑民办﹑外资以及个体工商企业从事经营管理﹑技术工作的人员越来越多。另一方面是社会上流动，其人事档案放在各级人才公共服务机构未就业或自谋职业的人才。据了解，这一类流动性人才或自谋职业人才，全国有5000万人以上。这两类人才在过去很长时期没有纳入各级政府的人才管理和评价范畴。近些年来，各级政府及其人才服务机构，虽然将其纳入人才评价的范畴，但对其评价标准﹑指标﹑方式与其他体制内的人才并无大的区别，因而大多数非公经济类的人才，很难获得政府的认可。

（二）从行业（专业）类型分类解决关键难题

《指导意见》在“加快推进重点领域人才评价改革”的第四大部分中，把人才分为科技人才，哲学社会科学和文化艺术人才，教育人才，医疗卫生人才，技术技能人才，企业﹑基层一线人才和青年人才7大类。

各地还可以结合实际，把行业（专业）人才的类型再分得细一些。本文拟分为以下10类人才或者更细一些。

一是科技人才。主要是从事基础性研究的人才与从事应用性研究和技术开发性的人才。二是哲学社会科学和文化艺术人才。主要是从事人文科学﹑社会科学﹑文化艺术等不同领域理论研究﹑应用对策性研究﹑艺术表演创作等不同类型的人才。三是教育人才。主要是从事高﹑中﹑初等教育中的教学﹑科研工作的人才。四是医疗卫生人才。主要是从事医疗卫生技术研究﹑临床和卫生健康等工作的人才。五是技术技能人才。这类人才包括两大方面：一方面是工程技术人才，主要是从事解决技术难题﹑技术创造发明﹑工程项目设计﹑工艺流程开发以及技术推广应用等工作的人才；另一方面是技能人才，主要是从事解决关键生产技术难题﹑创造性开展工作，具有较高实际操作能力的人才。六是企业经营管理人才或叫企业家人才，主要是从事企业的生产﹑商贸﹑服务的经营管理工作的人才。七是基层农业农村人才。这一类人才，一直在县及县以下农业﹑农村基层工作，学习﹑工作﹑生活条件较差﹑晋升渠道和空间狭窄，但又在农业农村基层从事各类经营管理和技术工作，尤其是新一代技术农民。对这一类人才进行单独评价，是必要的。八是青年人才。青年人才是国家事业未来发展的栋梁，对他们的评价又不同于其他类型的人才。九是流动人才。这一类人才与其他人才更为不同，主要在非公有经济实体工作或自谋职业或高校毕业后未就业在社会流动的人才。这一类人才评价相对其他类人才更为困难。十是党政人才。这些年来，对党政人才的评价虽然有了比较配套的标准和指标体系，但对从事党务﹑政务﹑群团等工作人才的评价，也要有所区别﹑有所侧重，使之更体现出他们的自身特性。

实践证明，对人才的评价，只有分类分得细，对其评价的设计内容﹑指标体系﹑运用方式﹑采取办法﹑取得结果等，才具有针对性﹑实用性﹑准确性。

三、分类推进人才评价机制改革的主要任务

（一）制定并完善人才分类评价的标准体系

没有标准，人才评价就没有基础﹑没有依据。《指导意见》把除党政人才以外的各类人才分了六大类，且每一类人才还需细化。比如，科技类人才，又分基础研究类人才和应用研究类人才；哲学社会科学和文化艺术类人才，又分哲学社会科学人才和文化艺术类人才；教育类人才，又分高等教育人才﹑中等教育人才和中小学教育人才；技术技能类人才，又分工程技术类人才和技能型人才。特别是企业﹑基层一线和青年人才，又分企业经营类管理人才﹑农业农村基层一线人才和青年人才。如果加上党政人才﹑卫生医疗人才和流动人才，算起来需要分类人才有15个类型之多。若再细化，比如金融人才﹑石油人才尤其是海外石油人才﹑电力人才﹑军工人才等，都应有其评价不同的内容与方式﹑方法。而每一类型的人才，都需要单独制定相应的评价标准。因此，抓紧制定并不断完善各行各业相对独立具有针对性，符合其工作性质和成长发展特点的评价标准，是把《指导意见》落到实处的前提。

（二）制定并完善人才评价指标体系

每一类人才有了标准后，还必须制定并完善相应的人才评价指标体系。假如人才评价体系最高为100分，标准条件中的每个小项部分占比多少分；通过每一项的轻重关系，设计出占比分，最后可把评价分数量累加，得到的总分为优﹑良﹑可﹑差的定性评价结果，或者优秀﹑良好﹑合格作为晋升职务﹑职称﹑职业资格﹑技术技能水平高低的使用依据。有了指标体系，人才分类评价才有可能客观公正地量化内容，且从量化内容项目计分过程中评价分的累加或成绩得到相应的定性评价结论。

（三）创新人才评价方法体系

人才分类评价的标准体系和指标体系确定之后，采取什么方式﹑方法评价，至关重要。近年来，对一些科技成果的评价，采取“网上打分”或第三方评价等，都收到了比较好的效果。对人才的分类评价，要做到客观公正，还需要采取多种方式﹑方法，通过多渠道﹑途径进行。因为对他们的有关证书﹑成果﹑学历﹑资历等需要调查核实；其业绩和绩效需要业内认可；也有需要到工商﹑税务等部门调研足以证明评价结果的依据；还有的需要市场调研等。所有这些，不是单靠一种方式﹑方法，通过一种渠道﹑途径可以解决的。

（四）改革并健全人才分类评价制度体系

《指导意见》明确指出，现行的人才评价制度，存在着分类评价不足﹑评价标准单一﹑评价手段趋同﹑评价社会化程度不高﹑用人自主权落实不够等突出问题。因此，在《指导意见》的实施过程中，应尽快分类推进人才评价机制的改革，建立和完善人才分类评价制度体系，以解决上述五个方面的问题，为人才分类评价提供制度保证。其中最重要的制度保证为：人才分类评价机构及其体系建设的制度安排；人才分类评价标准体系﹑指标体系﹑方法体系的制度安排；人才分类评价项目的有偿服务价格标准和购买公共服务项目目录及其经费来源与支付的制度安排；人才分类评价服务从业人员的职业（执业）资格培训与评定及持证上岗的制度安排；人才分类评价行为及成效与运行﹑服务监管和相互制约的制度安排等，从而使人才分类评价工作的各个环节﹑各个链条﹑各个程序等，都有法可依﹑有章可循﹑有据可查﹑有责可究。

（五）健全人才分类评价服务体系

《指导意见》对人才分类评价工作的部署和要求最紧要的是建立健全人才分类评价服务体系。有些类型人才的评价标准体系和指标体系需要党委﹑政府及其综合部门牵头研究制定；有的类型人才的标准和指标体系，则需要行业部门或行业协会牵头研究制定；有些类型人才的标准和指标体系，则需要用人单位自行研究制定和掌握。因此，充分发挥行业部门和行业协会﹑专业机构﹑社会组织以及用人单位在人才分类评价中的作用，建立健全多层次﹑多元化﹑多渠道的人才分类评价社会化服务体系，已成为当前和今后一个人才分类评价机制改革的最重要的时代课题。

（六）制定并明确不同社会主体在人才分类评价中的职责体系

1.转变政府人才管理部门的职能，进一步明确其在人才分类评价中的职能定位

要把《指导意见》落实到位，必须加快政府人才管理部门的职能转变，进一步明确政府（包括综合管理部门和行业管理部门）﹑行业组织（行业协会）﹑市场（社会）﹑用人主体在人才分类评价中的职能定位。即政府要认真履行并强化人才分类评价工作中的宏观指导﹑政策法制制定﹑有关制度安排﹑公共服务﹑监督保障等职能；减少或弱化审批事项和微观管理；充分发挥行业协会及市场﹑社会等多元评价主体的作用；积极培育发展各类人才评价社会组织和专业机构，使之能够有效地承接政府转移的人才评价职能；建立并完善人才分类评价机构综合评估﹑动态调整机制，尤其是强化对社会化﹑市场化专业人才分类评价机构资质的审核﹑审批和年检工作等。

各级政府及其人才管理部门，在人才分类评价中，要坚持“有所为﹑有所不为”，做到“三加强﹑三减少，一实现”，即加强宏观管理，加强公共服务，加强事中事后监管，减少审批事项，减少微观管理，减少事务性工作；实现政府直接人才分类评价“零抓管”。要深化人才分类评价工作领域“放管服”改革，坚持人才分类评价监管服务与人才分类评价事务分开，把人才分类评价工作的重心由重评审﹑重审批转移到重监管﹑重服务上来，进一步加强对人才分类评价工作及其新特性﹑新矛盾﹑新问题的调查研究﹑制度建设﹑政策创新﹑工作指导﹑协调落实﹑评审监督和服务保障等工作。

2.明确行业组织、行业协会在人才评价中的职能定位，充分发挥其作用

行业组织，尤其是行业协会是授权﹑委托代表政府进行行业管理﹑行业协调﹑行业服务﹑行业自律的社会组织；是协助政府相关部门制定﹑落实促进本行业发展政策﹑措施﹑办法的代表机构；是制定本行业诚信准则﹑职业道德﹑业务规范﹑合同规范文本等行规性文件的行业团体。

一是行业协会与政府之间的关系。行业协会是政府与行业之间的桥梁﹑纽带，是政府对本行业进行宏观管理﹑指导的参谋和助手。主要职能为：协助政府对本行业进行行业管理；承接政府转移的应由行业协会承担的职能；代表行业协会单位与政府有关部门联系沟通﹑协调。

二是行业协会与会员之间的关系。行业协会是所属会员（企事业单位）合法权益的维护者，对其及所属从业人员十分熟悉，对行业发展起着重要作用。主要职能为：提供经营策略﹑发展规划等管理服务，提供国内外科技创新﹑产品开发﹑市场开发等信息服务；提供企业与企业﹑企业与事业之间合作的平台服务。

三是行业协会还应具有行业统计﹑行业评价﹑行业自律等职能。这些都应该通过制定政策法规加以明确。

3.明确社会化、市场化专业人才分类评价机构的职能

人才分类评价，离不开社会化﹑市场化专业机构。许多人才业绩﹑成果学识及能力水平，必须通过专业性机构，通过各类技术手段和现代化方式进行评价，才能得出全面的﹑客观的﹑公正的结论。还有一些对人才资历﹑经验﹑效益等情况的评价，必须选派专业人员到人才所在或工作过的单位进行实际调研，取得第一手材料。所以，社会化﹑市场化服务的专业机构的资质条件﹑职能任务﹑内容方式以及政府购买的人才分类评价的项目，有偿服务收费标准等，都要用法律法规文件予以明确。

4.明确用人主体人才分类评价的职能

即规定哪些人才的学识能力水平或业绩成果，只要企事业单位自主评价使用即可；哪些人才的学识能力水平或业绩成果，需要企业委托并通过社会化﹑市场化专业机构实行购买服务以及通过企事业单位自主评价的人才，其学识能力水平或业绩成果，在什么范围内予以认可等，这些都需要尽快明确。