多维视域下的中国新闻发言人制度建设

2018-02-06 21:06王石泉

中国浦东干部学院学报 2018年4期

王石泉

(中国浦东干部学院教学研究部，上海 201204)

新闻发言人制度发端于西方，是西方社会民主政治、经济社会、媒体和公共关系等领域发展与进步的产物。美国是新闻发言人实践起步早并且制度建设较为成熟的国家。随着政治学的发展和普通民众民主意识的不断提高，知情权的概念得到普及和加强，这为美国的新闻发言人制度提供了法理保障。19世纪末20世纪初，美国工商界对公共利益的漠视激起了一些正直的新闻记者的愤慨，新闻界掀起了一场揭露企业丑闻的“黑幕揭发运动”。为改善与新闻界和公众的关系，企业广泛开展公共关系活动，通过新闻发言人和记者招待会等形式与媒体和公众沟通。

19世纪20年代后期至30年代初，美国的普通民众获得了选举权，公众对政治的兴趣也被迅速发展的党派报刊刺激了起来。政府再也不是仅占社会少数的贵族们唯一关心的对象，而是转变成为了广大民众关心的对象。随着个人权利和人民政治权利意识的不断增强，民众对政府信息和政务公开的需求大幅度上升。政府如何开展活动、进行公共信息公开，获得媒体和民众的支持就显得十分必要。在此背景下，美国总统和美国政府纷纷开始设立新闻发言人，定期或不定期举行发布会。新闻发言人制度开始逐步建立。①参见高钢、孙聚成编《新闻发布与新闻发言人实务》，人民日报出版社2006年版，第152-155页。

中国新闻发言人制度诞生于20世纪80年代，伴随改革开放不断发展壮大，在2003年的“非典”爆发之后得到快速发展。从1983年2月《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》到2016年7月《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，中国涉及新闻发言人制度建设的文件和条例有十余个之多。目前，全国各省市自治区都建立了省、地(市)、县三级新闻发言人制度。中央和国家部委办局、军队、大型国有企业和重要的社会团体都设立了新闻发言人，中国的新闻发言制度建设进入了一个新的历史阶段。

一、新闻发言人的角色定位和主要职能

新闻发言人不是一个自然人，而是一种传播制度体系，也是国家治理制度的重要组成部分。从宏观、中观和微观三个维度观察，新闻发言人具有自身特殊的角色定位、明确的职能和职责。

1.从宏观层面观察，新闻发言人是“代表”和“桥梁”

首先，新闻发言人是领导传播的代表。他们代表党、政、军、企、事业单位等各类广义上的领导机关和领导系统开展领导传播，并与媒体和公众进行沟通交流。其次，新闻发言人是行政传播的代表。他们代表各级行政机关与媒体和广大公众进行行政的沟通与传播。新闻发言人又是危机沟通的代表。他们代表危机相关方或责任方开展危机的预防和突发公共事件的处置、沟通和危机公关，以化解风险、引导舆论。新闻发言人还是政府公关的代表。他们通过媒体与公众进行沟通交流，传播政府声音，塑造政府形象，开展政府公共关系的管理。

新闻发言人还是官、媒互动的桥梁。他们代表党、政、军等官方领导机构和企事业单位联系接触媒体，开展媒体公关，架起领导和行政机关等与媒体沟通的桥梁。新闻发言人又是官、民互动的桥梁。他们通过媒体等渠道联结官方与民间，保持官方与民间信息和情感的畅通，成为联系二者的纽带和桥梁。新闻发言人的作用十分重要，必须重点加强，持续推进，使其制度与保障更加完善。

2.从中观层面观察，新闻发言人有七项职能

第一，保障公民的知情权，推进政务公开。新闻发言人是保障公民知情权的重要制度设计，也是推进政务公开最为核心的渠道之一。第二，尊重新闻传播规律，顺应民意，引导舆论。新闻发言人作为一种领导和行政传播的制度设计，需要顺应信息时代新闻传播的规律，注意吸纳民意，支持民意表达，积极引导舆论。第三，新闻发言人制度是政府、媒体和公众之间的黏合剂，能够实现三者之间的良性互动。第四，新闻发言人制度可以定期或不定期地发布权威信息，及时澄清社会上的谣言和谬误，保持舆论环境的健康有序。第五，新闻发言人制度是危机传播和突发事件舆论管理重要而权威的渠道，要善于做好危机的传播预警和突发事件的传播沟通。第六，新闻发言人制度是传播好中国声音，讲好中国故事最为重要的官方渠道，是国家传播的重要载体。第七，从深层次观察，新闻发言人制度通过党务、政务等几类信息的公开与有效传播，能够改善和提高党和政府领导和行政的质量和水平，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要制度设计。

3.从微观层面观察，新闻发言人有十项职责

这十项具体的职责是：组织召开常规新闻发布会；组织召开突发事件新闻发布会；组织召开各类新闻通气会；举行媒体公关活动；组织接受境内外记者的采访；组织媒体对本单位领导进行专访；组织策划本单位各类传播活动；推动本单位新闻发言人制度建设；做好本单位和本系统新闻发言人的培训；开展新闻发言人制度的研究和咨询等。

由于中国的新闻发言人制度正在建设与完善之中，目前新闻发言人主要承担新闻发布、危机传播等职责，职能还比较单一。其他与新闻发言人制度建设相关的职责，例如媒体公关、危机沟通、传播策划、议程设置、制度建设等还做得不多。总之，从以上新闻发言人的功能和职责的角度观察，新闻发言人不仅是当今信息时代党和国家在领导和行政中不可或缺的组成部分，是国家治理重要的制度设计，也是新时代国家制度文明和社会进步的体现。

二、党和国家领导与治理视域下的新闻发言人制度

1.新闻发言人是党和国家领导和治理现代化的一种新理念

改革开放之前的中国没有新闻发言人制度，党和政府的领导与公共行政是在相对封闭的环境下进行的。如今的新闻发言人制度是中国的各级党政机关以及企事业单位和军队等各类组织机构为顺应历史潮流、适应全球化和信息化的时代要求、尊重公民的知情权、重视民意表达、加强领导和行政沟通、实现政府信息和政务公开、党务公开、建立阳光政府和透明政府、改善领导和行政机关的公共关系与组织形象、推进国家治理体系与治理能力现代化的一种新理念和新举措，也是新形势下党和政府领导与行政的变革、发展和制度创新。

2．新闻发言人是党和国家领导与行政发展的一种新文化

中国传统文化内涵丰富，思想深邃，充满智慧与情怀，但在信息公开和言论自由上一直比较保守。虽然历史上有零星的鼓励民意表达的先进思想，例如，“防民之口，甚于防川。川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者决之使导，为民者宣之使言。”(《国语·周语上》)但从总体上看，我国传统文化很少鼓励信息开放和言论自由，主张谨言慎行，低调内敛，反对传播和“张扬”，属于典型的东方“高情景文化”，①美国著名人类学家爱德华·T.霍尔根据人们在沟通过程中信息传递与接收的准确性和清晰性，提出了高情景文化(high-context culture)和低情景文化(low-context culture)的分析构架。他认为，“情景”是环绕一个事件的信息，而“事件”则是沟通所要表达的内容，它们之间的组合方式反映一种文化的特征。高情景文化的特征是在沟通过程中，只有很少信息是经过编码后被清晰传递出来的，人们在交往过程中重视“情景”而非“内容”，注重建立社会信任，重视关系和友谊；沟通含蓄，人们对含蓄的信息非常敏感，个体从早期就学会了捕捉和解释这些含蓄的信息。高情景文化在东方文化中表现得较为明显，在西方工业化早期家族式企业中也较为普遍，它从通俗意义上可理解为重感情的人际关系。低情景文化则是与高情景文化相对比而存在的，在现代企业及社会管理中走向了另一个极端，即强调制度和理性的人际关系。具有高度的含蓄性、神秘性和封闭性。

道家文化提倡“不尚贤，使民不争；不贵难得之货，使民不为盗；不见可欲，使民心不乱。是以圣人之治，虚其心，实其腹，弱其志，强其骨。常使民无知无欲，使夫知者不敢为也。”(《道德经》第三章)儒家文化要求“君子欲讷于言而敏于行”(《论语·里仁》)，主张内敛涵纳，不轻易开放信息，使民众无知无欲，以便于统治和管理。此外，我国民间文化中对于言论自由有着诸多的劝诫和警告，例如，“言多必失”“树大招风”“出头的椽子先烂”“木秀于林风必摧之”等等。这些传统思想长期禁锢人们的头脑，影响着人们的思维和行为。

但是，从另一方面看，由于我国历史上长期缺乏法治和全民信仰等的“集团生活的训练”，②国学大师梁漱溟先生说，中国人之所以与西方人不同，是因为他们在历史上没有像西方人那样经受过法治文明、工业文明和全民宗教信仰等“集团生活”的训练。参见梁漱溟：《中国文化要义》，上海人民出版社2005年版，第59-67页。许多国人的法治意识淡漠，对于自己和他人权利边界意识模糊，国民的公共理性总体不足，许多人“管理不好自己的舌头”。一旦言论开放，又会“胡言乱语”，对他人恶语中伤，不满意时就会人肉搜索，严重侵犯他人隐私和人权。这是中国社会长期封闭造成的后果以及信息开放之后需要付出的代价。

随着信息技术的发展和社会的开放进步，公民的媒体素养和传播表达能力正在不断提高，民主和民权思想日益深入人心。在此背景下，过去那种封闭保守的统治思想和控制观念很难适应现代社会人们对政府信息和政务公开的迫切需要，亟待一种新的民主、开放与透明的领导和行政文化及其制度出现，以适应当代中国社会的发展要求。

3.新闻发言人是新时代党和国家领导和治理的一种制度设计

新闻发言人制度不仅是公权力系统和各类组织新闻发布和信息公开的传播制度，也是党和国家舆论引导制度、行政沟通制度，是信息时代党和国家领导和治理中的重要制度设计，也是国家治理现代化的重要组成部分。

中国新闻发言人制度是在中国共产党领导下人民当家作主的新中国的国体和政体之上，在中国特色社会主义制度的文化和价值理念基础之上，由东西方先进文化与公共行政管理理念融合、创新并发展起来的一种适应中国当代社会改革开放、进步与发展要求的新型领导文化、行政文化、传播文化及其制度体系。新闻发言人制度也是对几千年来中华传统文化和传统社会领导与行政的信息封闭性和传播表达忌惮与局限性的一种历史发展和制度性超越，也代表着当代中国国家治理的制度文明。

三、公共舆论视域下的新闻发言人制度

新闻发言人是在信息时代新媒体环境下，各级各类领导和行政机关与企事业单位等组织进行信息公开、新闻发布、危机沟通和舆论引导等的传播制度系统。

新闻发言人作为个体是重要的“公众人物”，他们肩负组织信任，代表组织形象，承载着媒体和公众的期待，架起了党和政府及各类组织机构与媒体和公众沟通交流的桥梁。他们沟通组织和公众，连接内外，联通世界，面向国内外媒体和公众发布信息，回应舆论关切，保持领导和行政机关以及各类组织机构与媒体和公众之间的信息畅通、思想沟通、情感联通与文化融通。

新闻发言人是国家公共信息的权威发布者、公共舆论的自然发动者、公共行政的积极参与者，也是舆论场中重要的舆论引导者。公共舆论视域下的新闻发言人，不仅要有政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，还要政治成熟、立场正确、勇于负责、内知国情、外知世界、兼修文化、讲究逻辑、有理有节、善待记者。①原国务院新闻办主任、全国政协新闻发言人，中国人民大学新闻学院院长赵启正在2016年3月全国新闻发言人培训班学员座谈会上的讲话。新闻发言人作为组织代言人和公众人物，还需要具备足够的公共意识、群众意识、沟通意识和传播意识，学会在新媒体和融媒体环境下全面深入地调查研究、了解情况、关注民生、重视民意，做到上情下达、下情上传，保持上下与内外信息、思想和感情的有效沟通，真正发挥桥梁和纽带的作用。

四、中国新闻发言人制度的挑战及其变革与创新

中国新闻发言人制度自建立以来发展迅速，但也面临以下挑战。

1.中国新闻发言人制度缺乏历史文化的传承和积淀

由于历史文化传统和社会环境的差异，中国长期缺乏信息公开的制度设计，在新闻发言人制度建设方面没有历史经验可循。因此，我们需要借鉴国际经验，在学习借鉴西方新闻发言人制度经验和教训的基础上，再结合中国的国情和社会实际，从民族文化、社会心理、公众诉求与国家进步发展需求等方面不断地加以改造，使其更加丰富和完善，在新时代构建起具有中国特色的新闻发言人制度。

2.中国新闻发言人作为一种制度设计仍然缺乏制度保障

尽管党和政府高度重视新闻发言人制度，但是由于历史和现实等多种原因，中国的新闻发言人目前缺乏相应的地位和待遇认可，缺乏应有的团队支撑和传播资源配置，缺乏领导和行政机关内部的沟通协调机制，缺乏成长和发展的空间。加之，我国新闻发言人大多是兼职，半路出家，缺乏足够的新闻传播实践锻炼和专业训练，自身的传播能力、专业化程度和综合素养仍需要提高。

目前，除中国证监会设立了专职新闻发言人之外，我国绝大多数单位的新闻发言人都是兼职(由于目前的新闻发言人缺乏制度保障和职业发展空间，许多人还不愿意专职化)。迄今为止，中国新闻发言人还未进入到国家人力资源和社会保障部的正式职业名称序列。新闻发言人目前只是一项工作，还不是一种职业，更缺乏系统的制度保障。

3.主要领导(第一发言人)对新闻发言人制度重视不够

为了保证我国新闻发言人制度的健康发展和顺利推进，国务院办公厅印发了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，要求与宏观经济和民生关系密切以及社会关注事项较多的相关职能部门，要进一步增加发布的频次，原则上每季度至少举办一次新闻发布会，同时也对主要负责同志、新闻发言人等出席国新办新闻发布会的频次作了要求。

根据该《意见》，国务院新闻办公室建立了“4·2·1+N”新闻发布模式的制度规定：“4”就是与宏观经济、民生关系密切和社会关注较多的部门，每季度至少举行1次新闻发布会，每年4次。“2”就是以上部门的负责人每半年至少要出席国务院新闻办公室(各地相关部门的负责人要出席各地政府新闻办公室)新闻发布会1次，每年2次。“1”就是以上部门的主要负责人每年至少要出席国务院新闻办公室(各地相关部门的主要负责人要出席当地政府新闻办公室)新闻发布会1次。“N”就是发生重大社会关切和重大突发事件时要随时召开新闻发布会，次数不限。

通过以上措施和要求，近年来党委政府等主要负责人作为“第一新闻发言人”使得对新闻发言人制度重视不够的状况总体有所改善。全国“两会”期间又开辟了“部长通道”，请中央和国家部委的部长通过专门媒体通道与记者见面，介绍和传播各自主管领域的政策和举措等，受到了媒体和广大公众的欢迎与好评。

目前，信息社会正向纵深发展，我国公众和媒体的诉求也在不断上升。但是，许多领导和行政机关的主要领导者还没能充分认识到新时代的新变化以及新闻发言人的重要作用，传播意识严重不足。例如，2017年6月7日河南驻马店市一位女子过马路时被两辆汽车碾压，车辆未停离开，现场无人施救，中央电视台播出了录像，但是驻马店市的相关部门和主要领导竟无一人出来发言或表态。许多单位和地方还没有把新闻发言人纳入其领导班子职务序列或者让新闻发言人列席领导班子的重要会议。他们只是把新闻发言人作为本单位信息发布、危机管理和舆论引导等应急传播工作的工具，新闻发言人尚未得到应有的重视以及必要的制度保障。

4.新闻发言人的培养和培训制度仍然不够系统和完善

我国长期以来非常重视新闻发言人的培训。国务院新闻办公室在此方面做了大量卓有成效的工作，专门在中国浦东干部学院开展了十二期全国省部级单位新闻发言人的培训，培训对象包括党政军等领域的新闻发言人、中央企业的新闻发言人等。还在中央党校和国家行政学院进行了新闻发言人和省部级分管负责人的培训，完成了国家级层面的培训任务。但是，由于历史积累不够、单位和人数众多等原因，目前新闻发言人培养培训方面还存在以下不足：

首先，我国缺乏新闻发言人职业更替的制度保障。一位有经验的新闻发言人一旦工作调动，本单位就会出现青黄不接的现象，后续的发言人培养不足。另外，最为缺乏的是对广大基层领导干部和新闻发言人的培训。为此需要尽快建立全国和区域性新闻发言人培训基地，加强对基层新闻发言人和领导干部的培训，建立和完善新闻发言人培养和培训的制度，建设师资库、教材库和案例库。

5.一些新闻发言人传播经验不足，表达能力不够理想

由于我国大部分新闻发言人是兼职，加上历史经验积累不足等原因，总体上缺乏新闻传播的学习背景和实践锻炼，再加上各自的公务繁忙，很少有时间精力进行专门的新闻发布、媒体沟通、应急处置、公共演讲和国际传播等的实践锻炼和专业培训，新闻发言人的经验和能力与现实需求还有一定差距。这些问题亟待通过完善制度、加强培训等措施得到解决。

6.许多新闻发言人缺乏国际传播的经验和能力

由于语言文化的差异和社会环境等的影响，我国多数新闻发言人缺乏跨文化传播与国际传播的实践锻炼和经验积累，不了解传播对象的情况和需求，不懂得如何把自己的东方“高情景文化”转换成为西方和外国人都能听得懂的“低情景文化”符号，让他们容易“解码”，更加通俗易懂地认识和理解中国。这些问题影响了讲好中国故事、传播好中国声音、树立好中国形象的成效。当中国日益走向世界舞台中央，中国领导干部和新闻发言人的国际传播能力就显得更为重要和必要。中国未来宣传和传播重点之一就是加强国际传播能力的建设，新闻发言人应当在此方面有更大的作为。

7.我国的传播环境与传播文化需要进一步开放

由于历史文化传统、传播环境以及实践锻炼条件等的限制，我国的广大领导干部、公务员和人民群众的媒体素养和传播沟通能力总体不高，国民的心态仍然不够理性和开放，全社会尚未形成一种更加健康与开放包容的文化环境及其必要的容错机制。新闻发言人由于经验不够、准备不足、言辞不慎、传播失度等原因引起的“发言危机”而遭到公众与媒体“围剿”的现象仍有发生。许多新闻发言人宁可不说或者少说，也不愿意及时发布、勇于担当、充分传播。新闻发言人的成长环境与发展土壤还需要进一步改善。

以上七大因素在不同程度上影响和制约着我国新闻发言人制度的建设和新闻发布事业的发展与进步，需要在新的时代得到中央和全国各级领导与行政机关的高度重视，从文化和制度等方面加以改进和完善。

五、结语

综上所述，新闻发言人不是一个具体发言的人，而是包括发言人个体在内的一套完善的传播制度体系。由于新闻发言人起初作为一个发言“人”个体出现，大家对新闻发言人制度的本质及其内涵和外延缺乏充分的认知和了解，也缺乏对新闻发言人所需的制度体系及其保障资源等全面深刻的理解。

新闻发言人作为一种制度体系，不仅要有一定的职位和职务保证、兼专职的岗位设置、正负发言人的双重配置、权责利相统一的制度保障，还要有为他们搜集信息、监测舆情、准备材料、联络媒体、组织新闻发布等传播活动的团队支持，还需要建立一套能够沟通协调各系统、各部门和各单位开展新闻发布、危机处置和信息传播的纵向与横向的运行机制和运作系统。

新闻发言人作为一种领导和行政机关和各类组织的传播沟通制度，势必对传统的领导和行政习惯、文化及其组织管理方式产生冲击和影响。过去党和政府制定政策下发文件即可；现在还需要召开新闻发布会，进行政策解读和信息公开。过去遇到突发事件能不说就不说，能少说就少说；现在突发事件发生后，主管部门和当事单位必须迅速回应，尽快发布信息，说明情况并进行整改。

新闻发言人就是在当前信息日益公开透明的环境中，在新媒体和融媒体环境下，在传统的领导、行政和组织管理理念与方式面对压力和挑战、亟待变革创新的背景下诞生并发展起来的一种新型领导与行政的理念、文化和制度体系。