对国有经济改革的历史考察——纪念改革开放40周年

(中国社会科学院工业经济研究所，北京100044)

笔者依据中国经济体制历史过程在各个阶段的特点，将其分为以下五个阶段，依次简要叙述其发展过程，揭示其阶段特征。

(一)市场取向改革的起步阶段(1979－1984年):国有经济实行以扩大企业自主权为特征的改革

这期间国有经济①在我国政府文件中，在改革前和改革后的一段时间内称“国营企业”和“国营经济”，后来称“国有企业”和“国有经济”。据此，本文舍弃了这两对概念在内涵和外延上的差别，将这两对概念当做同义语统一使用。扩大企业自主权的改革大体经历了以下三个阶段。

1.1979－1980年，扩大企业自主权的试点

扩大企业自主权的试点工作，最初是从四川省开始的。试点第一年，四川省84个地方工业企业的1979年工业总产值比上年增长14.9%，实现利润增长33%，上缴利润增长24.2%，均高于非试点企业。为了在全国范围内搞好试点工作，1979年7月13日，国务院下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《关于国营企业实行利润留成的规定》《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》5个文件。从试点情况看，利润留成办法，兼顾了国家、企业和职工个人三者的利益，把企业所得、职工福利奖金与企业经营好坏、利润多少直接挂钩，对发挥企业和职工的主动性，促进企业关心生产成果，改善经营管理，努力增加盈利，起了积极作用。但在试点中也反映出扩权和实行利润留成的办法还不完善。为了进一步搞好试点工作，国家经委和财政部根据试点的经验，修订了《国营工业企业利润留成试行办法》，国务院于1980 年1 月22 日批转。［1］Ⅱ－1221979－1980 年，扩大企业自主权的试点工作不断发展，并已具有相当规模。到1980年底，除西藏外，各省、自治区、直辖市参加试点的国营工业企业已到6000多个，占全国预算内工业企业42000个的15%，产值占60%，利润占70%。试点企业在利润留成、生产计划、产品销售、新产品试制、资金使用、奖励办法、机构设置以及人事等方面，都不同程度地有了一些自主权。此外，一些省份还选择了少数企业进行了“以税代利、独立核算、自负盈亏”的试点。到1980年底，全国进行这种试点的共有400多个企业。试行这种办法，是把税制改革同企业财务体制改革结合起来，国家对企业征收四税两费，即增值税、资源税、收入调节税、国有企业所得税以及固定资产和流动资金的占用费。试点结果表明，这种改革使企业的经济权利、经济责任和经济利益更加紧密地结合起来，企业的主动性、积极性得到进一步发挥。

扩大企业自主权，给企业带来了一定的活力，并取得了显著的经济效果。据对5777个试点企业(不包括自负盈亏的试点企业)的统计，1980年完成的工业总产值比上年增长6.89%，实现利润增长11.8%，上缴利润增长7.4%。上缴国家的利润占全部实现利润的87%，企业留利占实现利润的10%，其余的3%用于归还贷款和政策性补贴等，增长利润的大部分也归国家。这表明扩大企业自主权，实现了增产增收，国家和企业都增加了收入。1979－1980年扩大企业自主权的改革试点工作，方向是对头的，为后来的改革提供了初步经验。但在改革中也出现了一些新的问题，主要是在搞活微观经济的同时，宏观的调控没有及时跟上，出现了一些不按国家计划生产、重复建设、滥发奖金的现象;一些改革措施相互之间不够配套，也影响了改革的顺利进行。

2.1981－1982年，全面推行经济责任制

工业经济责任制，是在扩大企业自主权的试点基础上发展起来的，又是扩权的继续和深入。十一届三中全会以后，我国农村普遍推行各种形式的联产承包制，取得了显著成效。农村改革的成功经验，对工业经济责任制的推行起了很大的启示和推动作用。1980年，我国出现了严重的财政赤字。为了增加财政收入，1981年初，各地区从落实财政任务着手，对所属企业实行了“包干加奖励”的办法。1981年4月，在国务院召开的工业交通工作会议上，明确提出建立和实行工业经济责任制的要求。此后，首都钢铁公司创造了一整套实行经济责任制的经验，推动了工业经济责任制进一步发展和完善。

1981年9月，国家经委和国务院体改办根据半年多推行工业经济责任制的实践情况，下达了《关于实行工业经济责任制若干问题的意见》，［2］Ⅱ－31进一步明确了工业经济责任制的内容和应遵循的原则。经济责任制是在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，实行责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。实行工业经济责任制，必须抓好两个环节，一是国家对企业实行的经济责任制，处理好国家和企业之间的关系，解决企业经营好坏一个样的问题;二是建立企业内部的经济责任制，处理好企业内部的关系，解决好职工干好干坏一个样的问题。国家对企业实行经济责任制，在分配方面主要有三种类型:一是利润留成;二是盈亏包干;三是以税代利，自负盈亏。企业内部实行经济责任制，是把每个岗位的责任、考核标准、经济效果同职工的收入挂起钩来，实行全面经济核算。在分配上大体有这样几种形式:(1)指标分解，即将工作量分解为若干个指标，每一种指标与一定的工资和奖金额相联系;(2)计件工资，包括超额计件工资和小集体超额计件工资;(3)超产奖;(4)定包奖;(5)浮动工资。

从1981年初到1982年底，工业企业在很大的范围内推行了经济责任制。在县属以上国营企业中，实行工业经济责任制的企业占80%，并且取得比较好的效果。(1)调动了企业和广大职工的积极性，促进了增产增收。(2)促进了企业整顿，企业的经营管理得到了改善和加强。(3)比较有效地解决了长期存在的平均主义的问题，使按劳分配的原则得到了进一步的贯彻。(4)进一步改变了对企业统收统支、捆得过死的状况，使企业有了一定的机动财力，可以用于技术改造、设备更新和兴办集体福利设施。(5)实行经济责任制，不仅对一线的生产工人落实了经济责任，而且对领导干部、技术人员、管理人员和辅助工人也在明确经济责任的基础上，逐步建立了考核标准和考核办法。(6)实行经济责任制，促进了工业的调整。但是，由于工业是社会化的大生产，企业与企业、部门与部门相互依存，问题比较复杂，实行经济责任制工作的难度比较大，因此在改革中也出现了一些问题。主要是实行经济责任制与计划管理结合得不够好，在处理国家与企业之间的关系时，企业往往过多地强调企业自身的利益，一些企业内部的经济责任制还不够落实，在分配上的平均主义问题还没有完全得到解决。

3.1983年以后，实行利改税

从1980年开始，曾经在400多个工业企业中进行了以税代利的试点。其中有的是全市、县的试点，有的是一个城市范围内的全行业试点。总的看，试点的效果比较好。1983年4月24日，国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议报告和《关于国营企业利改税试行办法》，［3］Ⅸ－83决定 1983 年开始进行利改税的第一步，即实行税利并存的制度。在企业实现利润中，先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间进行合理分配，并从1983年6月1日起开征国营企业的所得税。财政部《关于国营企业利改税试行办法》规定，凡是有盈利的国营大中型企业，实现利润均按55%的税率缴纳所得税。企业缴纳所得税后的利润，一部分上缴国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。凡是有盈利的国营小型企业，实现的利润按八级超额累进税率缴纳所得税。缴税以后，由企业自负盈亏，国家不再拨款。但对税后利润较多的企业，国家可收取一定的承包费，或者按固定数额上缴一部分利润。对于亏损的企业，凡属国家政策允许的亏损，继续实行定额补贴，超亏不补，减亏分成。凡属经营管理不善造成的亏损，由企业主管部门责成企业限期进行整顿。在规定期限内，经财政部门审批后，适当给予亏损补贴，超过期限的一律不再贴补。

据中央17个工业部门和27个省、自治区、直辖市统计，到1983年底，实行利改税第一步的国营工业企业共有26500户，为盈利企业总户数的94.2%。1983年全国实行利改税的国营企业新增加的收入，以税金和利润形式上缴国家的部分约占70%左右，企业所得约占30%左右，其中用于职工奖励基金的部分约为8%。到1984年，国营企业留利占实现利润的比重，由改革前的5%上升到25%。①《中国经济年鉴》(1985)，经济管理出版社，第Ⅳ－2页;《中国经济年鉴》(1989)，经济管理出版社，第Ⅱ－39页。实行利改税的结果表明:在解决国家同企业的分配关系上找到了一条比较好的途径。利改税以后，税率固定，企业同国家之间的分配关系固定下来，从法律上保证了国家财政收入稳定和均衡入库，保证了国家得大头，企业得中头，个人得小头，既能够使国家财政收入稳定增长，又能够使企业心中有数，企业留利也可在增产增收中稳定增长。

但是，利改税的第一步还是有缺陷的。其主要问题有三点:(1)还不能真正体现企业的盈亏责任制;(2)还没有完全起到鼓励先进、鞭策落后的作用;(3)难以削弱“条条、块块”因自身经济利益而对企业进行的不必要的行政干预，行政领导仍然是企业的真正主宰者。

为了克服第一步利改税的弊端，国务院决定从1984 年10 月1 日起，试行第二步利改税。［4］X－67第二步利改税的基本内容是:将国营企业应当上缴国家财政的利润按11个税种向国家缴税，也就是由税利并存逐步过渡到完全的以税代利，税后利润归企业自己安排使用。实行第二步利改税的主要办法是:国营大中型企业按55%的比例税率缴纳所得税，然后再按照企业的不同情况，征收调节税;对国营小型企业按新的八级超额累进税缴纳所得税。适当放宽国营小型企业的划分标准，使之逐步过渡到国家所有、自主经营、依法纳税、自负盈亏;对某些采掘企业开征资源税，以调节因资源条件的不同而形成的级差收入;开征房产税、土地使用税、城市维护建设税以及车船使用税，以促使企业合理利用土地、房产，适当解决城市维护建设的资金来源。

但第二步利改税，也有明显的缺陷。从本质上来说，无论第一步利改税，还是第二步利改税，都不可能从根本上解决政企分开以及使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体问题。而且第一、二步利改税都有混淆税利不同功能的不妥之处。更重要的问题还在于:第二步利改税没有也不可能解决合理确定调节税的问题，因而不能解决企业之间的苦乐不均和鞭打快牛问题。随着时间的推移，这种弊病愈趋严重，以致后来由实行第二步利改税，改行以承包为重点的多种形式的经营责任制，就成为改革深入发展的必然趋势。

1979－1984年，在改革国有企业体制的同时，实际上也萌发了对国有资产管理体制的改革。尽管这时也还没有明确提出国有资产产权管理的概念，但伴随国有资产所有权与经营权在一定程度上的分离，源于改革实践的需要，萌发了比较明显的国有资产产权管理。其具体表现是:1979年，国家为了提高固定资产使用率，解决企业资产闲置浪费与投资不负责任的问题，对国营企业固定资产开始实行有偿调拨。1980年国家又开始对国营工交企业征收固定资产占用费，对中外合资企业开始征收土地使用费。1982年国家又明确指出，国营企业的全部固定资产和流动资产都是国家资产，任何人不得侵占。这些产权管理对保护国有资产起了有益的作用。但是，由于缺乏经验，对在国有资产所有权与经营权产生一定分离的情况下需要加强国有资产管理缺乏认识，出现了国有资产管理改革滞后于国有资产改革的状态，从而诱发了相当普遍的滥发奖金的现象，侵蚀了国有资产。

(二)市场取向改革的全面展开阶段(1985－1992年):国有经济实行以企业承包经营责任制为特征的改革

这期间，对国有大中型企业实行承包制，成为国有经济改革的特征。

经过1979－1984年的改革，总的说来，国有企业活力有了一定的增强。但由于这些改革本身的局限性，国有企业特别是国有大中型企业还没有真正活起来。据统计，1984年全国独立核算的大中型工业企业5837个，占工业企业总数不到2%，占固定资产总数的66%，占工业总产值的47%，占上缴利税的66%。其中，搞得比较活的只占15%左右，处在变活过程之中的占65%左右，基本没有活起来的占20%左右。［5］504国有企业没有真正活起来的原因，涉及许多方面，其主要原因是:(1)国家规定下放给企业的一系列自主权，为一些部门和地区截留，没有落实到企业;(2)对企业的扩权，没有有效实现权、责、利的结合。因此，要深化旨在增强企业(特别是大中型企业)活力的改革，除了要把国家规定的下放给企业的自主权坚决落实到企业以外，就是要把改革的重点放到转变企业的经营机制上，即依据所有权和经营权分离的原则，实行多种形式的承包经营责任制，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。因此，在1986年进行承包经营责任制试点的基础上，1987年5月国务院决定在全国普遍推广承包经营责任制。

经过推广，到1987年底，在11402户国有大中型工业企业中，实行承包经营责任制的达8843户，占企业总数的77.6%。其中，实行两保一挂的(即保上缴利税和技术改造，上缴利税与工资总额挂钩)为1364户，占承包企业总数的15.4%;实行上缴利润递增包干的为2029户，占22.9%;实行上缴基数包干、超收分档分成的为3337户，占37.7%;实行企业资产经营责任制的(即对企业增长利润只收3.5%的所得税，并将税前还贷改为税后还贷)为580户，占6.6%;实行亏损包干的为683户，占7.7%。承包期在三年以上的，占承包企业总数的64%。

推行承包经营责任制，增强了企业活力，使承包企业的经济效益一般均好于未实行承包的企业。同1986年相比较，1987年实行承包的国有大中型工业企业完成产值2452.1亿元，增长11%，比未实行承包的企业增幅高出0.5个百分点;销售收入2797.2亿元，增长18.2%，比未实行承包的企业增幅高出2.3个百分点;实现利润291.1亿元，增长14.8%，比未实行承包的企业增幅高出10.2个百分点;上缴国家财政收入增长4.7%，而未实行承包的企业还下降了 21.8% 。［6］Ⅳ－10，37这样，推行承包经营责任制，就大大缓解由实行利改税带来的问题。一方面增强了企业的活力，另一方面保证了国家财政收入。

当然，这一阶段推广的承包经营责任制也有许多不完善之处。诸如企业上缴国家的指标偏低，甚至负盈不负亏;企业之间也还存在苦乐不均，以至鞭打快牛;企业内部责任制也不健全;企业通过涨价获取利润;企业留利中用于发展生产的部分偏少，用于职工消费的部分偏多。为了完善和发展国有工业企业的承包经营责任制，1988年2月国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对这方面存在的一系列基本问题作了明确规定。［7］Ⅷ–18－20主要包括:承包经营责任制的概念和原则、承包经营责任制的内容和形式、承包经营企业的管理。这个条例就在企业承包经营责任制的范围内，较好地把企业的盈亏机制、风险机制以及企业经营者的竞争机制和奖惩机制引入了实行这种责任制的企业。这就有利于发挥这种责任制的优越性，克服其局限性，从而推动这种责任制的健康发展。在上述暂时条例的指导下，1988年以后承包经营责任制又得到进一步推广，并获得了较好的经济效益。依据对9937个国营大中型工业企业的调查，1988年已有9024个实行了各种形式的承包经营责任制，占被调查企业总数的90.8%。其工业产值比上年增长12.5%，比全部大中型工业企业增幅高出0.5个百分点;实现利税比上年增长20.8%，增幅也高出2个百分点。

到1990年，大多数实行承包经营责任制企业的第一轮承包年已经到期。但“八五”计划规定，“八五”期间(1991－1995年)还要“继续坚持和完善企业承包经营责任制”。据此，1990年开展了第二轮承包合同的签订工作。到1991年初，已有95%的企业签订了新一轮承包合同。①详见《中国经济年鉴》(1989、1991、1992)，经济管理出版社。在签订第二轮承包合同时，针对当时这方面存在的问题，进一步完善了承包经营责任制。主要是:形成了包括企业的经济效益指标、发展后劲指标和管理指标在内的综合配套的承包指标体系;调整了承包基数和上缴比例;加强了企业的盈亏机制和企业经营者的竞争机制。

总起来说，从1987年开始普遍推广企业承包经营责任制以来，国有大中型企业的活力是有增强的。依据对710家国有大中型工业企业的调查和统计，1987年活力强的企业有113家，占总数的15.88%;活力中等的有376家，占52.83%;活力弱的有221家，占31.1%。但到1991年，活力强的增加到157家，比重上升到22.11%;活力中等的减少到358家，比重下降到50.42%;活力弱的减少到195家，比重下降到27.47%。企业活力的增强，主要得益于实行承包经营责任制。在被调查的710家企业中，实行国家统负盈亏的企业有18家，其活力度由1987年的61.3%下降到1991年的61.0%;而实行承包经营的有600家，其活力度由62.7%上升到64.1% 。［8］233，237这些数字表明，在改革的进程中，承包经营责任制是起过积极作用的。

但承包经营责任制仍然有重大缺陷。最明显的是，税利合一，混淆了税利的不同功能;税前还贷，也显得不妥，并弱化了对企业的约束功能。为了克服这些缺陷，在实行承包经营责任制的进程中，也进行了“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点。到1992年，进行这种试点的企业达到2500多户。［9］99－100但这些试点并不能从根本上克服承包经营责任制的缺陷。问题在于:在实行承包经营责任制的条件下，承包基数和分成比例等指标确定，取决于政府发包部门与承包企业之间的一对一的谈判，既缺乏科学、统一和平等的标准，又不能适应千变万化的市场。这样，很难避免工资侵蚀利润倾向，企业苦乐不均和鞭打快牛倾向，自发涨价倾向以及奖励、福利基金侵蚀发展基金的倾向。当然，从根本上说来，承包经营责任制的局限性还在于:它不能真正做到政企分开，并使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，不可能使企业经营机制发生根本转变，因而不能从根本上解决企业活力问题。据1990年代初对31个省、自治区、直辖市和计划单列市的统计分析，在国有大中型工业企业中，有活力的仅占20%，有潜力搞活的占50%，无活力的占30%。［10］527形成这种活力不强的状况，有多方面的原因，但也证明靠承包经营责任制不能从根本上解决企业活力问题。

这期间对小型企业实行租赁经营责任制。租赁经营责任制与承包经营责任制都实现了所有权与经营权的某种分离。但前者分离的程度更大，因而实行租赁经营责任制企业的自主权更大，在它适用的国有小型企业范围内增强企业活力作用也更大。所以，在1987年普遍推行承包经营责任制以前，就在一些小企业中进行了租赁经营责任制的试点。在这以后，对国有小型工业企业，除了对其中的一部分实行承包经营责任制和有偿转让给集体与个人以外，重点是推行租赁经营责任制，并取得了进展。到1987年底，在88000个国有小型工业企业中，实行租赁经营、承包经营和转让的达到40000个，占总数的 46% 。［11］797

为了规范和促进租赁经营责任制的发展，在总结以往经验的基础上，1988年6月国务院发布了《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》。［7］Ⅷ－20－22该条例对实行租赁经营责任制一系列重要问题作了明确规定。该条例的贯彻执行，促进了国有小型工业企业租赁经营的进一步发展。

此外，实行了股份制企业试点，以及组建企业集团的试点。

这期间国有资产管理改革也已起步。随着企业经营权的扩大，进一步增强了企业的活力。但国有资产管理体制改革滞后于国有企业改革的现象更趋于严重，以致国有资产监管工作没有跟上。于是，国有企业工资侵蚀国有利润现象更趋于严重，国有资产流失现象泛滥。正是这种实践呼唤加强国有资产的监管，建立国有资产管理机构。适应这一要求，1988年1月，国务院正式决定，建立国家国有资产管理局，把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来，由该局统一归口管理。8月31日，国家机构编制委员会审议并确定了国家国有资产管理局的“三定”方案。根据“方案”的规定:国家国有资产管理局作为国有资产的代表者，是国务院专门管理国有资产的职能机构;而且，将按照“统一领导、分级管理”的原则，逐步建立起从中央到地方的国有资产管理体系。它的任务是，对国内外的全部国有资产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的国有资产。为了维护全民所有制财产，保护所有者的利益，国家赋予它行使国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权以及资产处置权等权力。

在国有资产管理局建立以后，主要进行了以下工作:第一，调查研究，摸清家底。第二，进行了清产核资的准备工作。第三，开展了产权变动中的国有资产评估工作。第四，参与了清理整顿公司工作，防止在公司“撤、并、转”过程中国有资产流失。第五，清理整顿境外国有资产产权。第六，参与了完善承包制的工作。第七，初步建立了国有资产年度报告制度。根据报告汇总结果，1991年末全国国有资产总额为26846亿元。其中经营性国有资产为19536亿元，占72.8%;非经营性国有资产为7310亿元，占 27.2%。［12］58－59第八，进行了国有资产管理体制改革的试点工作。上述情况表明:国有资产管理局的建立，是中国国有资产管理体制改革正式起步的主要标志，并推动了国有资产产权的管理工作。

但是，正像有计划的商品经济和作为相对独立的商品生产者和经营者的企业具有过渡性的特征一样，1988年建立的国有资产管理局也是如此。其突出表现是:既建立了负责国有资产管理的机构——国有资产管理局，又仍然保留了原有的政府职能部门承担的国有资产管理职能。这就意味着前述的计划经济体制下国有资产管理的特征并没有根本性的转变。而这一点正是国有资产管理局不能真正发挥其应有作用的根本原因。因为在其他政府管理部门职能还没有根本转变的情况下，国有资产所有者职能的专业化，必然要受到原来的既有权力和利益格局的掣肘。国有资产管理的这种混乱局面不仅使得新成立的国有资产管理局难以发挥其作用，甚至在客观上还加剧了国有资产严重流失的局面。不仅如此，这种状况也使得政企分开不能从根本上得到实现，国有企业不能成为市场主体。因此，深化国有资产管理体制改革，就成为一个紧迫的任务。

(三)市场取向改革的制度初步建立阶段(1993－2000年):国有经济实行以建立现代企业制度和战略调整为特征的改革

1.对国有企业实行以建立现代企业制度为特征的改革

依据国有大中型企业和小型企业的特点，特别是二者实现国有经济在国民经济中的不同作用，这期间在对国有企业改革方面采取了抓大放小的方针。据此，在分析这期间国有企业改革时，是将大中型企业与小型企业的改革进程分开叙述的。在叙述大中型企业改革进程时，主要着重分析建立现代企业制度的试点和股份制企业的发展，也简述组建企业集团的试点和企业集团的发展。

国有企业特别是国有大中型企业的改革方向，是建立以公司制作为企业组织形式的现代企业制度。为了适应建立现代企业制度的需要，规范公司的组织和行为，我国政府于1993年12月29日颁布了《中华人民共和国公司法》，［13］435－459并于 1994 年7月1日起施行。《公司法》的颁布和实施，为建立现代企业制度的试点，为规范公司组织和行为，为规范政府对公司的管理，提供了法律依据。

20世纪90年代初，我国公司制企业已经发展到了很大的规模，但很不规范。为了积极稳妥地推进国有企业建立现代企业制度的工作，还需进行这方面的试点。1993年12月，国务院建立了现代企业制度试点工作协调会议制度，由国家经贸委和国家体改委等14个部委、局参加，并由有关部委起草试点方案。到1994年11月初，形成了以党的十四届三中全会决议和《公司法》为依据的、并经国务院原则同意的《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案(草案)》。该方案就试点的一系列基本问题作了规定。［14］120－131

依此规定，国家抓的百户建立现代企业制度试点在制度创新和提高经济效益等方面都取得了重要进展。截至1996年底，百户试点企业的改革方案都已经批复并开始实施。100户试点企业中的98户，分别按以下4种形式进行改制:(1)17户由工厂制直接改制为多元股东持股的公司制，其中，股份有限公司11户，有限责任公司6户。(2)有69户由工厂制改为国有独资公司。其中，先改制为国有独资公司，再由国有独资公司作为投资主体，将生产主体部分改制为股份有限公司或有限责任公司的有29户。(3)由原行业主管厅局“转体”改制为纯粹控股型国有独资公司的有10户。(4)按照先改组后改制的原则进行结构调整、实行资产重组改组的有2户。在100户试点企业中有84家成立了董事会，有72家成立了监事会。［15］679

地方政府抓的2343户现代企业试点也取得了重大进展。其中，到1997年上半年，已经有540户改造成股份有限公司，占23%;改造成有限责任公司的企业540户，也占23%;改造成国有独资公司的企业909户，占38.8%;尚未完成改造的有307户，占13.2%。在已改制为公司的1989家企业中，有71.9%的企业已组建了董事会，63%的企业成立了监事会，总经理由董事会聘任的已占61%，多数试点企业的总经理己能够行使《公司法》赋予的职权。

1996年中央和地方试点企业资产负债率为65.8%，比上年下降2.4个百分点;资产增值率26.5%;分流社会性服务机构2265个，分离人员11.7万人;分流的企业富余人员61.1万人，约占试点企业职工总数的6%。其中安排到其他单位的13.1万人，下岗培训的11.5万人，提前退休的15.4万人，待业的21.1万人。

但是，由于各种条件的限制，在中央政府和地方政府抓的建立现代企业制度的试点中，在政企分离、理顺产权关系和建立法人治理结构等方面，也还存在需要进一步解决的问题。

这期间我国国有大中型企业改革的进展，并不限于百户建立现代企业制度的试点，大量的还表现为股份制企业(包括责任有限公司和股份有限公司)的发展。据不完全统计，截至1996年底，全国股份制企业已达到3.6万家。其中，有限责任公司2.68万家，以国有企业为主改建或新设的股份有限公司9200多家，股本总额约6000亿元，从业人员约750万人。9200多家股份有限公司固定资产平均余额约为5300亿元，分别占全国工业企业固定资产净值平均余额的13.6%，占全国国有工业企业的20.6%，占全国国有大中型企业的24.9%。

这期间以《公司法》为依据而进行的规范工作也取得了重要进展。据估算，上述的9200多家股份有限公司经规范后，能纳入《公司法》轨道，进行依法登记的大致有6000多家。

股份制企业的发展，对我国改革和发展起了重要作用。(1)与百户建立现代企业制度试点相类似(当然是在更大的范围内)，在理顺产权关系、建立法人治理结构、实现科学管理等方面，为建立现代企业制度探索和积累了经验。(2)开辟了国有企业直接融资的渠道，建立了企业资本金补充机制，降低了企业资产负债率。(3)增强了国有资产的保值增值能力。(4)扩大了企业规模，提高了经济效益。［15］690－692但是，相对于 100 户建立现代企业制度的试点来说，在这里叙述的大范围股份制企业的发展，在政企关系、产权关系和法人治理结构等方面还存在更多的不规范问题。

但这期间现代企业制度已初步建立。其主要标志由二:第一，截至2000年底，2919户国有大中型企业按《公司法》进行公司制改革的企业2005户，改制面达到68.7%。这表明大多数国有大中型骨干企业已实行了公司制改革。第二，在改制企业中，董事会按法定程序聘任总经理的有1414户，占改制企业的70.5%，董事长不兼任总经理的922户，占改制企业的46%;董事会成员中1/3以上的董事不在经理层任职的企业有793户，占改制企业的39.6%;外派监事会或外请监事，不由企业任职人员担任监事的企业有599户，占改制企业的29.9%。［16］795这表明改制企业的公司治理结构开始向规范化发展。但前述的国有企业公司制改革中不规范问题仍然没有根本解决。国有企业改革仍是任重道远。

这期间组建企业集团的试点工作取得重大进展。与此相联系，企业集团也有很大发展。第一，截至2000年底，全部企业集团(指全国省部级以上部门批准成立的企业集团和年末资产总计和主营收入均在5亿元以上的企业集团，下同)2655家，企业集团资产总计106984亿元，比上年增长12.7%;营业收入53260亿元，比上年增长21.7%。第二，国有企业集团在试点企业集团占据重要地位。2000年全部企业集团中，母公司为国有及国有控股企业集团资产总计为100321亿元，占全部企业集团的93.8%，比上年增长23.4%。参加统计的国家试点企业集团119家，占全部企业集团总数的4.48%，拥有年末资产总计为45151亿元，营业收入为22872亿元，分别占全部企业集团资产总计的42.2%和42.9%。第三，特大型企业集团增多。1998年，中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司和上海宝钢集团公司成立。1999年，航天、航空、核工业、船舶、兵器五个军工总公司改组为10个集团总公司。2000年，中国电信、中国移动通信、中国联合通信和中国卫星通信四大集团公司又相继建立。第四，企业集团总体上经济效益好转，科技开发投入力度加大。2000年，全部企业集团实现利润总额2903亿元，比上年增长68.5%，其中国有及国有控股企业集团实现利润总额2588亿元，比上年增长81.4%。2000年，全部企业集团资产负债率为58.8%，比上年下降1个百分点;总资产报酬率4%，比上年提高1.8个百分点;劳动生产率为人均23.3万元，比上年的18.7万元提高了24.6%;研究开发费用达到480亿元，比上年增长35.3%，研究开发费用占主营业务收入比重为0.9%，比上年提高0.1个百分点。第五，一批特大型企业集团进入《财富》500强企业。2000年，年末资产总计和营业收入均在50亿元以上的特大型企业集团140家，比上年增加15家。根据《财富》杂志公布的结果，2000年我国12家大型企业集团进入《财富》500强企业。［16］797－798但在企业集团的改革和发展方面也存在不少问题。诸如组建企业集团中存在不合理的行政干预;集团公司内部的关系有待理顺;企业集团盲目扩张，主业不突出，竞争力弱;部分行业存在垄断等。

国有小型企业改革是企业改革的重要组成部分。为了充分发挥小企业在国民经济和社会发展中的积极作用，必须加大改革力度，加快放开搞活小企业的步伐。为此，国家经贸委于1996年7月颁发了《关于放开搞活国有小型企业的意见》，以推动各地放开搞活国有小企业工作健康发展。相对于国有大中型企业改制来说，小型企业改制难度较小，因而获得了迅速的进展。到2000年底，国有小型企业已经实现改制的有51698户，改制面已经达到了81.4%以上。［16］800但在这个过程中也发生过不少问题。诸如对放活小型企业采取放任自流和一卖了之的态度;在推行股份合作制企业中又存在“刮风”的情况;在已改制的公司制和股份合作制企业中还存在不规范的状况。因此，要完全实现小型企业的改制，还是一个艰巨的任务。

2.对国有企业实行战略性改组

1996年5月，党中央提出:“把国有企业的改革同改组、改造和加强管理结合起来，以构造产业结构优化和经济高效运行的微观基础。”［17］这是党中央在1992年党的十四大以后提出的国有企业改革和发展的一条十分重要的方针，是对国有企业改革和发展经验的总结，符合我国国有企业的实际状况。改革以来的一段时期内，人们自觉不自觉地把国有企业搞不活的原因全部归结为国有企业改革的滞后。这一点确实是国有企业活力不强的最重要、最基本的原因。但实践表明，国有企业搞不活的原因，还有企业组织和产业组织不合理，企业技术改造进展缓慢，企业管理落后等方面。但国有企业的技术改造和经营管理并不属于改革的范畴，故在下面只论述对国有企业的战略性改组。

企业组织形态的“大而全”“小而全”，以及企业承担办社会职能，是传统计划经济体制的伴生物。改革以来，市场虽有很大发展，但发育并不健全，行政性垄断和无序的、不平等的、过度的竞争还相当普遍。这样，企业组织、产业组织和产业结构不合理状态不仅没有得到扭转，甚至有所加剧。在实行对外开放条件下，还出现了盲目重复引进。在社会生产力大大发展条件下，又出现了生产能力的相对过剩，主要是结构性过剩。诚然，改革以来，国有资产存量调整工作和企业的兼并、破产已经有了一定的进展。据粗略统计，在20世纪80年代，全国25个省、自治区、直辖市和14个计划单列市共有6226户企业兼并6966户企业，共转移存量资产82.25亿元，减少亏损企业4095户，减少亏损金额5.22亿元。从1988年《破产法》实施到1993年6年中全国共破产企业940户。①《中国工业发展报告》(1996、1998)，经济管理出版社;《改革》，1994年第12期。这些企业大多数是集体企业，但也有一部分是国有企业。

为了促进国有企业的改革和发展，还必须大力推进国有企业的战略性改组。1994年6月24日，国务院原则上同意了国家经贸委等9部委《关于在若干城市进行企业“优化资本结构”试点的请示》。［14］9110月国务院还下达了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》。1997年3月，国务院又下达了《关于在若干城市国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》。为此，1997年8月劳动部、国家经贸委、财政部联合发出《关于在企业“优化资本结构”城市建立再就业服务中心的通知》。

在上述文件指导下，1994年，国务院确定的优化资本结构试点城市为18个，1996年扩大到58个，1997年又扩大到111个，并在这方面取得了重要进展。1996年，58个试点城市兼并企业1192户，资产总额292亿元，负债总额278亿元，其中银行贷款本息余额197亿元，已停息或免息13.3亿元，涉及职工113万人;破产1099户，资产总额249.8亿元，负债总额429.9亿元，涉及职工68万人。这年试点城市的企业分离非生产机构5908个，涉及103万人。但这期间国有企业的战略改组也还存在许多需要进一步解决的问题。诸如政企未分开，部门分割和地区分割，行政干预过多，社会保障制度还未基本建立，使这种改组还存在很多困难。要完成国有企业战略性改组，还有赖于经济改革的深化，还要作出艰苦的努力。但总起来说，这期间贯彻“三改一加强”方针取得了阶段性的成效。其突出表现是:在20世纪最后三年基本实现了国有企业脱困的目标。1997年提出脱困三年目标时，国有及国有控股工业实现利润806.5亿元，大中型亏损企业6599户，12个省区市整体亏损。但通过“三改一加强”以及扭亏为盈工作和加强宏观经济调控，到2000年国有及国有控股工业实现利润2391.9亿元，同比增长1.4倍。全国31个省区市整体盈利。6599户国有大中型亏损企业减少4800户，脱困率72.7%，这些企业有些实现了扭亏为盈，有些通过破产关闭退出了市场，还有的被兼并或进行了改制。2000年国有小企业实现利润48.1亿元，从而结束了连续6年净亏损的局面。［16］101－102

3.国有资产管理在探索中曲折前进

依据党的十四大精神，以及中国深化改革的实际需要，党的十四届三中全会明确提出:“加强企业中的国有资产管理。对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。有关部门对其分工监管的企业国有资产要负起监督职责。根据需要可派出监事会，对企业的国有资产保值增值实行监督。”［18］9党中央和国务院还提出:允许地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。

依据这些精神，这期间在改革国有资产管理体制问题上，从以下三个方面做了探索和实践。

第一，在构建国有资产的管理、监督和经营体系方面的探索和实践。在这方面，上海和深圳等地的实践创造了好的经验。这些地区对建立社会主义市场经济条件下的国有资产管理、监督和经营体系进行的积极探索，尽管还有不少问题需要研究，但为构建新的国有资产管理体制提供了有益经验。把这些经验概括起来，就是建立国有资产的管理、监督和经营体系。这个体系可以包括以下三个层次:(1)建立国有资产管理局，承担国有资产的管理和监督职能，但不承担国有资本的经营职能。(2)建立承担国有资本经营职能的单位，保证国有资本的保值增值。从现有的实践看，可采取以下三种形式:组建新的国有资本经营公司，专司国有资本的营运;对有条件的大型企业或企业集团授权，使其成为国有资本的投资主体;由企业主管部门转变职能，改组为授权的国有资本投资主体。(3)依据现代企业制度所要求的出资者所有权与公司法人财产权分离的原则，在国有资本投资主体的下面，把原有的国有企业改造作为市场竞争主体的现代企业制度。

第二，在加强国有资产监管方面的探索和实践。国务院依据党的十四届三中全会精神于1994年颁布了《国有企业财产监督管理条例》。［13］465－469该条例的颁布，为建立国有资产监督管理体系，明确政府有关部门和企业对国有资产保值增值的责任，防止国有企业资产流失提供了法律保障。有关地区、部门和企业贯彻条例工作取得了以下成效:(1)初步形成了国有企业财产监管制度。(2)强化了企业经营管理国有资产的意识，促进了企业加强资产经营管理。(3)从资产经营的角度客观评价经营者的经营业绩，加强了对经营者的监督。随着改革的发展，政府对国有企业监督不力的问题暴露得很尖锐。在这种情况下，国务院于1998年5月7日发出《关于向国有重点大型企业派出稽察特派员方案的通知》，随即付诸实施。建立稽查特派员制度是实现政企分开的重大举措，是国家对国有企业管理方式的重大转变，也是对企业领导人员管理制度的重大改革。这个制度符合国际惯例，实际上也是1994年国务院颁布的《国有企业财产监督管理条例》的发展。实践表明，它对于推进国有企业改革和规范企业行为，具有重要意义。此后，特别是2000年以来针对企业法人治理结构不健全，内部人控制严重情况，在加强国有企业监管方面又采取了一系列重大举措。(1)建立健全了国有企业监事会制度。(2)积极推进财务总监委派制和聘任制，进一步强化国有企业财务总监监督机制。这些措施都会有力促进对国有企业的监管。①《经济日报》2000年8月18日第2版。但这方面任务仍很艰巨。

第三，建立国有资产管理机构的改革实践在曲折中发展前进。如前所述，1988年建立国有资产管理局具有过渡性的特点，其作用也没有得到充分的发挥。但就其实现国家的社会经济管理职能与国有资产所有权职能的分离这个改革方向来说是正确的。但到1998年国务院机构改革时，将独立的国有资产管理局并入财政部。这固然是出于精简庞大的政府机构的需要，但也反映了对原有的国有资产管理体制弊病及其改革方向的认识不清。就其实现国家社会经济管理职能与国有资产所有权职能合一的回归来说，是国有资产管理体制改革的一种倒退。当然，也应该看到:在1998年以后，政府在构建国有资产的管理、监督和经营体系，加强国有资产监管以及切实精简政府机构和转变政府职能方面做了大量工作，并取得显著成效。但是，撤销独立的国家国有资产管理部门，是不符合国有资产管理体制改革方向的。问题在于，在独立的国有资产管理局撤销以后，管理国有资产由政府各个职能部门分割行使:人事权在人事部、组织部或大型企业工委，投资权在计委，国有企业的宏观调控和资产处置权在经贸委，资产收益权在财政部。有关国有资产的重大决策、选择经营者等权力，实质上仍然为各个部门所把握，国有资产管理部门或者根本不存在，或者有名无实，要实现政府双重职能的转变，在实践中由于专门的国有资产管理机构的缺失而无法操作。正是依据上述经验的总结和改革的要求，2002年召开的党的十六大提出建立国有资产管理机关。这当然不是1988年建立国有资产管理局的简单重复，而是在新的更高层次上的再建。

(四)市场取向改革的制度完善阶段(2001－2011年):国有经济实行以继续推进战略调整和完善现代企业制度为特征的改革

1.继续推进国有经济布局和结构的战略调整

改革以来，特别是“九五”以来，在国有经济布局和结构调整方面已经取得重要成就，国有经济布局趋于优化。其主要表现是经营性国有资产向基础产业和大型企业集聚。2001年，国有基础产业资产占国有工商企业资产总量的62.2%，比重较1995年提高7.3个百分点;国有大型工商企业资产总量占国有工商企业国有资产总量的76.9%，比重较1995年提高16.6个百分点。而且，在国有经济布局调整过程中，国有资产继续增加。2001年底我国国有净资产总量比1995年增长91.4%，年均增长11%多。但国有经济对国内生产总值的贡献率则逐步降低，从1978年占56%降低到1997年的42%。［19］171其最重要原因就是这方面不合理状况并未根本改变。其主要表现有:第一，改革以来，国有经济占国民经济的比重仍然偏大，而且布局和结构不合理。一是资产和增加值的比重偏大。二是国有经济分布的面过宽，不仅在竞争性行业占的比重过大，而且在垄断性行业占的比重也过大。第二，企业规模偏小。第三，国有企业不仅有大量辅业没有分离，也不仅是承担大量的办社会职能，并有大量冗员，而且还有一大批需要关闭破产的企业没有退出市场。第四，以上各点必然造成国有企业整体素质不高，国际竞争力不强，以及经济效益不高的后果。2002年末全国国有企业不良资产占总资产的比重达11.5%。①《中国新闻网》，2003年11月19日;《经济日报》，2003年12月8日第6版，2004年1月16日第9版，4月29日第1版，8月1日第2版。《中国经济年鉴》(2012)，第28、528页，中国经济年鉴社;《中国统计年鉴》(2012)，第518页，中国统计出版社。这些问题严重影响国有经济主导作用的发挥和资源配置优化，以及国际竞争力的提高。因此，坚持和继续强调推进国有经济布局和结构的战略性调整，仍然是新世纪深化经济改革的一项重要任务。

为此，采取了一系列的措施。主要是:第一，总的说来，就是要按照“有进有退、有所为有所不为”的原则，逐步收缩国有经济战线，加强重点，提高国有资本利用效率，解决国有资本战线过长、运营效率不高的问题，实现国有资本的优化配置，发挥国有经济在国民经济中的主导作用。具体说来，一是在国防军事工业的核心领域，国有资本必须保持绝对控制地位。对必须保留的国有独资军工企业，要精干主体，分离辅助，加大重组力度，转换机制;其他军工企业向军民品兼营的方向发展，逐步改组为国有控股和参股企业。二是在提供重要公共产品和服务以及自然垄断的领域，目前国有资本还要占据支配地位。对电网、供热、自来水、煤气等行业以及木材采运、陆上油气、贵金属和稀有稀土金属矿等领域，国有资本对重点企业实行控股，同时吸引非国有资本进入。对食盐、烟草生产及批发业继续实行国家专营。三是在石油化工、汽车、信息产业、机械装备行业和高新技术等体现综合国力的领域，少数重要国有骨干企业国有资本要继续占据支配地位，同时鼓励各种经济成分共同发展。四是在高技术的关键和核心领域，国有资本要发挥带动作用。国家一般不再采取投资办厂的进入方式，重点放在项目资本金筹措、基础研究、应用研究等方面给予支持，并以此吸引社会公众投资和国际资本。五是在一般竞争性领域，主要运用市场机制提高国有资本的运营效率和整体素质。加大依法破产力度，探索不良债务处置的途径，积极疏通和规范企业退出市场的通道。［20］第二，继续把“抓大放小”作为对国有经济进行战略调整的主要方针。“抓大”要着力培育具有核心竞争力并拥有自主知识产权和知名品牌的大公司和大企业集团。这期间在“放小”方面，继续实施和不断完善了各项放开搞活小企业的措施，各地通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作、出售等多种形式加大了国有小企业改革的力度，改制面由2000年81.4%扩大到2008年90%以上。至此，“放小”任务已经基本完成。第三，要把并购重组作为实现国有经济战略调整的主要形式。第四，继续制定法规，为促进国有资产的战略调整，提供法律保障。第五，继续推行政策性破产。多年来，由于贯彻执行了上述各项原则和措施，在国有经济的战略调整方面已经取得了重要进展。主要是:第一，国有资本向国有大型企业集中，实力增强。2000－2011年国有及国有控股工业企业数由53489户减少到17051户，减少了68.2%;但户均资产规模由1.57亿元增加到16.51亿元，增长了9.51倍。需要说明:减少的企业主要是国有小企业和竞争性领域的经营亏损企业。在2003年国资委成立时，其监管的中央企业为196家。经多次重组，2011年减少到117家。但在国民经济重要行业和关键领域的中央企业户数占全部中央企业的25%，而资产总额占75%，实现利润占到80%。第二，国有资本继续向国家安全部门和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。2011年，中央企业80%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金和机械行业等重要行业和关键领域。①《中国新闻网》，2003年11月19日;《经济日报》，2003年12月8日第6版，2004年1月16日第9版，4月29日第1版，8月1日第2版。《中国经济年鉴》(2012)，第28、528页，中国经济年鉴社;《中国统计年鉴》(2012)，第518页，中国统计出版社。

2.继续建立现代企业制度

如前所述，2000年在国有大中型骨干企业中初步建立现代企业制度的基本框架。但同完善的现代企业制度的要求还相距甚远。主要表现是:第一，股权多元化还没有得到应有的发展，国有独资或一股独大的情况还相当普遍。第二，传统计划经济体制留下的企业劳动、人事和分配制度还未完全改革，适应市场经济要求的企业内部经营机制还未真正建立。

为了实现完善现代企业制度的任务，21世纪以来进行了以下几方面工作。

第一，继续扩大股份制改造面，实现股权多元化，明晰产权关系。这期间无论是国有中央企业或地方企业的股份制改造面都在扩大。2011年，国有企业股份制改造面提高到80%。这是其一。其二，这期间不仅垄断行业(如电力、电信、民航等)，而且在国民经济中处于中枢地位的银行业的股份制改造都取得了突破性进展。如最大的四大商业银行(中国工商银行、中国银行、中国建设银行和中国农业银行)都实现了股份制改造，而且都已经成为上市公司;原来作为政策性银行的中国开发银行也已建立股份有限公司。其三，伴随我国事业单位改革的发展和文化事业的产业化，众多原来的国有事业单位也转变为公司制的企业。其四，处理了过去股份制改造中遗留下的股权分置问题。2006年，全国除金融机构控股的上市公司外，801家国有控股上市公司就已有785家完成或启动了股改程序，占98%。这项任务已于2007年基本完成。第二，建立规范的法人治理结构。为此，着重推进了以下工作:一是通过建立健全全国国有资产监管机构，确保出资人到位。不仅要做到不缺位，而且要做到不错位不越位，既保证董事会、经理层和监事会有效地发挥作用，又防止“内部人控制”，确保国有资本的增值。二是发挥董事会在治理结构中的核心作用。为此，优化董事会的构成，设立真正发挥作用的外部董事和独立董事;并建立以外部董事和独立董事为主组成的审计委员会、提名委员会和薪酬委员会等;避免董事会和总经理的交叉任职;实行董事会的集体决策和个人负责的决策机制;确定经理人员的薪酬制度，注重长效激励。到2011年，在国资委监管的中央企业中，建立规范的董事会的企业已达到 42 家。［21］28，528三是强化监事会的监督作用。还要发挥股东的监督作用。为此，要建立真实的、公开的、有效的信息披露制度，特别是健全股市。第三，根本改革计划经济体制下形成的劳动、人事和工资制度，建立与现代企业制度相适应的经营机制。一是在改革劳动制度方面，实现了市场化。二是在改革人事制度方面也进行了有益实践。主要包括:对国有企业领导人员实行产权代表委任制和公司经理的聘任制，实行年度考核和任期考核，建立、完善年薪制和持有股权等分配方式，强化监督约束机制等。三是在改革工资制度、建立现代薪酬制度方面，也进行了多方面实践。包括:转变政府对企业工资收入分配的管理方式;进一步完善企业工资收入分配宏观调控体系;深化企业内部分配制度改革，大力推行岗位工资为主的基本工资制度;推进企业经营者收入分配制度改革;探索建立市场化的、多种形式的工资决定机制;等等。第四，加强企业的科学管理。一是推行人才兴企战略，探索建立吸引人才、留住人才和发挥人才的机制，发挥人力资本在发展企业中的作用。二是继续推企业管理化的信息化。三是实行厂务公开，加强民主管理。四是加强企业文化建设。多年来，在继承党的思想政治工作和我国优良传统道德的基础上，吸收了现代企业管理理论的精华，依据以人为本的理念，推进了企业文化建设。上述四个方面的措施，促进了现代企业制度的完善。

3.继续建立国有资产管理制度

改革以来，我国国有资产管理体制改革取得了一定进展，但直到20世纪末，适应社会主义市场经济要求的国有资产管理体制的基本框架还未建立，国有资产管理体制性障碍还没有从根本上得到解决。国有资产存在资产质量不高、运营效率低、产权转让不规范、资产流失损失严重等问题的一个根本原因就是国有资产管理体制改革滞后。突出表现为出资人没有真正到位和对国有资产多头管理。一方面政府的公共管理职能与出资人职能没有分开，在内设机构和分工上既行使公共管理职能，又行使国有资产出资人职能。另一方面，监管国有资产的职能实际上分散在若干部门，权力、义务和职责不统一，管资产和管人、管事相脱节。这就使得职责不清、权责脱节现象屡屡出现。为从根本上解决上述问题，2002年党的十六大决定，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

依据党的十六大精神，2003年5月国务院建立了国有资产监督管理委员会(简称国务院国资委)。这是第一次在中央政府层面上真正做到了政府的公共管理职能与出资人职能分离，实现管资产与管人、管事相结合，表明代表国家股东的出资人机构已经到位。

国务院国资委成立后，依据党的十六大精神，采取以下措施来构筑新的国有资产管理的基本框架。第一，制定和完善国有资产监督管理的法律法规体系。为此，国务院国资委成立以后，就配合国务院法制办着手起草《企业国有资产监督管理暂行条例》(简称《条例》)。该《条例》于2003年6月由国务院公布实施。为了使《条例》得到有效实施，需要制定相配套的法规。2008年10月28日全国人大常委会通过的《企业国有资产法》，进一步完善了对国有资产的监督管理。到2011年，国务院国资委共出台规章27件和规范化文件200多项。地方政府国资委也出台了大量规范文件。［22］68第二，切实做到出资人层层到位。为此，一是要建立健全权责明确、管理规范、上下协调、精干高效的中央和省、市(地)国有资产监管机构，在政府层面实现出资人到位。为此，2003年国务院国资委建立以后，即着手组建省、市(地)级国有资产监管机构。到2005年，31个省区市的国有资产监管机构已经组建完毕;431个市(地)级国有资产监管机构有282个已经基本完成组建工作。二是要规范公司制、股份制改造，规范法人治理结构，理顺母子公司体制，把国有资产保值增值责任制落实到基层企业。三是继续探索和完善国有资产的授权经营。授权经营是:国有资产出资人将由其行使的部分权力授予其所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司行使。被授权企业对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督，并承担企业国有资产保值增值责任。被授权企业要基本建立现代企业制度，并有健全的内部管理制度。被授权经营的企业可以是从事生产经营的大公司大企业集团，也可以是国有资产控股公司、国有资产经营公司、国有资产投资公司和金融资产管理公司等。第三，建立一套科学的国有资产经营责任制度。主要包括两方面:一是建立国有资本经营预算制度。二是建立企业经营业绩考核体系。第四，继续推进国有企业监事会的工作。改革以来，在这方面已经取得一定进展。建立监事会制度，向国家重点企业派出监事会，是国务院从体制上加强对国有资产监督的一项重要决策。2003年，就已派出监事会主席42位，专职监事265人，兼职监事360多人，聘请的会计师事务所工作人员120多人，特别技术助理40多人。适应国有资产管理体制改革的需要，监事会由国务院派出调整为国务院国资委派出，继续推进国有企业监事会工作。在监事会派出行使上，对中央企业中的国有独资企业、国有独资公司继续实行外派监事会制度;国有参股、国有控股企业中关系国计民生和国家安全的，经国务院批准，也应继续实行外派监事会制度;其他国有控股公司和参股公司，依照国家股权比例，由国资委派出监事，进入监事会。还进一步完善监事会制度，加强对国企的财务、审计监督和纪检监察，建立健全国有资产产权交易监督管理制度，研究制定对所出资企业重大事项的管理办法。

上述的继续推进国有经济布局和结构的战略性调整、建立和完善现代企业制度以及建立和健全国有资产管理制度，不仅使得国有资本逐步向大型企业集中并向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，使得国有企业在逐步做大的同时，向做强的方向发展。由此使得国有企业保值增值的活力增强，掌握社会资本的功能放大，对国民经济的控制力增强，在国民经济的主导作用得到进一步发挥。这一点在国务院国资委管理的中央企业方面，表现得尤为明显。2003年，国务院国资委成立时，中央企业进入美国《财富》500强的只有6家。到2011年上升到37家。就国有企业上市公司来看，其掌握社会资本的功能和经济实力大大增强。仅2011年企业通过境内外股市就筹集资金7506.23亿元。由于上述多重因素的积极作用，不仅中央企业在做大做强方面取得了丰硕成果，全国国有企业在总体上也呈现出这种良好的发展态势。2000－2011年，国有及国有控股工业企业由53489户减少到17052户，但工业总产值、资产总额、所有者权益、营业收入、上缴税金和利润分别由40554.37亿元增长到221036.25亿元，由84014.94亿元增长到281673.87亿元，由32714.81亿元增长到109233.21亿元，由 42203.12亿元增加到228900.13亿元，由1105.28亿元增加到9053.12亿元，由2408.33亿元增加到16457.57亿元。①在我国社会主义市场经济条件下，无论从概念的科学性来说，或者从党的文献的内容看，混合所有制经济都只能而且必须界定为公有制经济和非公有制经济共同出资的企业，那种超出这个范围的观点，是值得斟酌的。但需指出，在推进国有经济战略性调整，完善现代企业制度，以及健全国有资产管理体制三方面还存在诸多问题。由此必然造成积极效益低。其集中表现就是:2011年，国有及国有控股工业企业的总资产贡献率仅为13.69%，低于全国在这方面平均水平2.4个百分点。［23］511，521可见，国有经济还面临着艰巨的深化改革的任务。

(五)以市场取向改革为重点的全面深化改革阶段(2012－2017年):国有经济实行以主要管资本和加快发展混合所有制为特征的改革

如前所述，改革以来包括国有经济改革在内的整个经济体制改革已经取得了巨大成就。但这方面的改革还没有真正完全到位。作为改革重点的国有企业改革更是如此。其突出表现就是国有经济调整、国有企业改组和建立现代企业制度都没有完成，特别是国家对企业的监管还没有从根本上摆脱传统计划经济体制下国家管企业的思路。诚然，改革以来，这方面的改革虽在逐步推进，但一直没有实现由主要管企业到主要管资本的转变。而这种转变正是实现政企分开和确立企业主体地位的根本前提。

2012年党的十八大提出了全面深化经济体制改革的任务。2013年党的十八届三中全会作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在国有经济改革方面，《决定》在提出积极发展混合所有制的同时，还提出:完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组成若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。推动国有企业完善现代企业制度。准确界定不同国有企业功能。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。［24］5－10就党中央的文献看，这是第一次提出以管资本为主加强国有资产监管。2015年，中共中央、国务院又发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，包括了当前深化国有企业改革各个重要方面，是这方面完整的指导文件。

1.实现以管企业为主向以管资本为主的转变

为了贯彻党中央、国务院提出的实现以管企业为主向以管资本为主的转变，国务院办公厅于2017年4月27日转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》。

组建国有资本投资运营公司，是实现以管资本为主的一个根本环节。2014年以来，国务院国资委选择中粮集团、国家开发投资公司试点，授权这两户企业董事会行使部分出资人权利。这两户企业开展了资本运作等项改革工作。这年国务院国资委还向诚通集团、国新公司两户企业划转了部分上市公司股权，并指导企业开展国有资本运营工作。2015年以来，国务院国资委扩大了中央企业开展国有资本投资运营公司试点。试点企业主要从三方面进行积极探索:首先，发展国有资本专业化运营，同时探索有效的投资运营模式;其次，探索国资委与企业的关系，完善国有资产监管方式;最后，推进国有资本投资运营公司内部改革，探索市场化的企业经营机制。

按照国务院国资委的要求，2017年国有资本运营公司试点争取取得更大的突破性进展。下一步试点工作，一要细化落实责任。二要强化战略规划，以优化中央企业国有资本布局结构、提高国有资本配置效率为目标，指导和推动结构调整基金开展资本运作。三要加大改革力度，打造市场化运作专业平台。四要善于总结提炼，尽快形成可复制、可推广的经验，加大宣传力度，积极回应社会关切。但不是所有的国有企业都必须装入投资运营公司。国务院国资委将按照“一企一策”的原则，按照以“管资本”为主加强国有资产管理的要求，明确对国有资本运营公司授权的内容、范围和方式，拓展授权内容，加大授权力度，坚持责权对等、放管结合。下一步国企改革的重点，就是将原本的国有资产管理架构由目前的两级变为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三级，逐步实现政企分开，将政府和企业剥离开来，以产权管理为纽带，突出国有资本运作，最终实现国资委从“管资产”向“管资本”转变。［25］

2.发展混合所有制企业

2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步作出了“积极发展混合所有制经济”的决策。［24］82015年国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，就国有企业发展混合所有制作了全面部署。［26］

在上述政策措施指导和推动下，混合所有制的企业得到了迅速发展。①《中国经济年鉴》(2015－2016)，中国经济年鉴社;央企重组整合未来更注重结构升级，《经济参考报》，2017年9月1日;国资委成立以来央企净利润年均增长25.3%，《中国经济网》，2017年8月30日。截至2014年底，全国工商登记注册存续企业共有1819.28万户。其中，非国有投资企业1782.11万户，占97.96%;国有投资企业37.17万户，占2.04%。在37.17万户国有投资企业中，国有全资企业20.03万户，占53.89%;混合所有制企业17.14万户，占46.11%。大致说来，1/3混合所有制企业为国有资产存量改制形成的，2/3为国有资本与非国有资本共同出资新设成立的。尽管国有投资企业及混合所有制企业数量少，但规模大。从注册资本看，国有投资企业占全部企业的37.28%，混合所有制企业占50.15%。所以，无论从数量还是注册资本看，在国有投资企业中混合所有制企业已经占到一半左右。［27］

但在有关国民经济命脉领域发展混合所有制企业以及由员工持股的混合所有制企业等方面，在实践上仍有众多问题需要探索。为此，2016－2017年国务院国资委和地方国资委在这些方面继续进行了试点，并取得了重大进展，试点加快了发展混合所有制企业的步伐。到2017年底，中央企业各级子企业，包含98家中央企业集团公司，基本上完成了公司制改制。其中，超过三分之二的企业引进各类社会资本实现了混合所有制。［28］同时员工持股改革步伐也加快。到2017年底，央企首批10户员工持股试点子企业已经全部完成首期出资入股。各省市自治区也有22个省已经制定员工持股的操作办法、实施细则，27个省市158户企业正在开展员工持股试点。［29］

3.推进国有企业的结构调整和重组

改革以来，经过调整和重组，国有企业的结构和布局不合理状况已有显著改善。但国有企业的产业分布过广、比重过大、企业规模不经济、产业集中度低和企业层级过多等问题仍很突出。到2016年底，全国国有企业资产总额131.7万亿元，所有者权益合计44.7万亿元，2016年国有企业实现营业总收入45.9万亿元，实现利润总额2.3万亿元。从产业结构上看，国有企业不仅完全主导了自然垄断行业、基础设施、城市公用事业，而且遍及农业、工业、服务业的各个具体行业。从主营业务看，70%多的国有企业属于竞争性行业(商业类)，真正分布于基础性行业(公益类)的国有企业不足30%。就工业而言，国有企业遍及工业类全部行业。国有企业产业结构显然过于宽泛。国有企业不仅遍布国民经济各行各业，而且遍布大中小微各种规模的企业。直到2015年在全部国有企业数量中，大型企业只占5.8%，中型企业也仅有18.1%，小微企业占76%。［30］

为贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署，进一步优化国有资本配置，促进中央企业转型升级，经国务院同意，国务院办公厅于2016年7月17日发布了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》。

在上述文件指导下，2012年以来，在推进中央企业并购重组方面取得了明显进展。主要是:中国港中旅集团与中国国旅集团重组;成立中国航空发展集团;成立铁塔公司;中国南车和中国北车实现合并;中粮集团有限公司与中国华孚集团有限公司、南光(集团)有限公司与珠海振戎公司重组;中国机械工业集团有限公司和中国第二重型机械集团公司重组后深度整合;大唐国际发电股份有限公司煤化工项目重组转让;中国建筑材料集团公司与中国中材集团公司重组;宝钢集团有限公司与武汉钢铁集团公司实施重组;中国远洋与中国海运重组、中国国电与神华集团重组等。据统计，2012年以来，国务院国资委推动了18对34家中央企业的重组。经过重组，国务院国资委监管的中央企业已由2003年成立时的196户，减少到2011年的117户，2017年再减少到98户。①这期间地方国资委也加快了对国有企业的重组步伐。

重组的经济效益已经开始显露。例如，中国远洋海运在波罗的海指数创新低的情况下，利润逆势上扬，2016年实现利润总额161亿元，同比增加47.3%;2017年1－4月，实现利润总额54亿元，同比增加17.7%。同时，通过内部整合，重组前的重复投资、恶性竞争、力量分散等问题得到有效解决，协同效应不断显现。宝钢、武钢重组前亏损上百亿元，重组后实现盈利70亿元。［31］

4.完善国有企业法人治理结构

改革以来，多数国有企业已初步建立现代企业制度，但从当前情况看，现代企业制度仍不完善，部分企业尚未形成有效的法人治理结构，权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出，一些董事会形同虚设，未能发挥应有作用。国务院办公厅为改进国有企业法人治理结构，完善国有企业现代企业制度，经国务院同意，于2017年4月24日提出《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》。

在上述意见提出的改革措施推动下，国有企业公司化改革(包括法人治理结构)已有很大发展。2016年公司制股份制改革全面提速。到2017年底，中央企业各级子企业公司制改制面超过92%，省级国资委监管企业的改制面超过90%。同时，董事会建设加快推进，大多数中央企业建立了外部董事占多数的规范的董事会，董事会选人用人、重大决策、薪酬分配等职权还不落实。到2017年5月，102家中央企业中建立规范董事会的达到83家，占比超过80%;中央企业外部董事人才库已经达到417人，专职外部董事增加到33人。各省(区、市)国资委所监管一级企业中有88%建立了董事，其中外部董事占多数的企业占比13.1%。央企市场化选人用人力度加大。截至2016年底，中央企业集团及下属企业中，由董事会市场化选聘和管理的经理层成员约占5.1%，其中，中央企业二级企业中，由董事会选聘和管理的经理层成员约占7.4%。省级国资委单位所出资企业及下属企业中，通过市场化选聘并管理的经理层人员占14%。招商局、中国建材等50多家中央企业和上海、广东等20多个省级国资委在二三级企业探索实施了职业经理人制度。①《中国经济年鉴》(2016)，第517页;国资委拟扩围董事会试点范围《经济参考报》，2017年2月24日、6月8日。

5.全面深化国有垄断行业改革

国有垄断行业居于国民经济命脉的地位，它在经济改革和发展中都具有极端重要性。这样，在以市场取向改革为重点的全面深化阶段，全面深化国有垄断行业的改革就显得异常迫切。为此，2012年以来，党中央、国务院先后发布了深化电力体制改革、石油天然气体制和盐业体制改革等多项文件。但鉴于国有垄断行业改革涉及面宽，而且复杂，基于限制篇幅的考虑，这里仅以地位重要、改革进展较快的电力行业体制改革为例，作历史叙述。

总的说来，我国电力行业改革已经取得了重要进展。主要是:电力行业破除了独家办电的体制束缚，从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。但电力行业发展还面临一些亟需通过改革解决的问题。主要有:(1)市场交易机制缺失，资源利用效率不高。(2)价格关系没有理顺，市场化定价机制尚未完全形成。(3)政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善。(4)发展机制不健全，新能源和可再生能源开发利用面临困难。(5)立法修法工作相对滞后，制约电力市场化和健康发展。为此，2015年3月中共中央国务院发布了《关于深化电力体制改革的若干意见》。此文件的发布，标志着我国电力体制改革进入了一个新的发展阶段。

2016年，国家发改委、国家能源局认真贯彻《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》精神，全面落实各项改革任务，推动电力体制改革取得了重要进展。(1)改革主体责任全面落实，多模式试点格局初步形成。(2)输配电价改革实现省级电网全覆盖，为多方直接交易奠定了坚实基础。(3)全面完成交易机构组建工作，为电力市场化交易搭建了公平规范的交易平台。(4)加快向社会资本放开配售电业务，竞争性电力市场初具规模。(5)有序放开发用电计划，更多发挥市场机制在资源配置中的作用。

综上所述，国有经济经过上述五个阶段的改革，在国有经济战略性调整、国有企业战略性重组、国有企业公司制股份制的改造，以及国有经济管理体制实现从主要管企业到主要管资本的转变等方面，都在不同程度上取得了重要进展，并为尔后的改革打下了坚实基础。这是我国建立社会主义市场经济方面的一项最重要的基础性成就。当然，国有经济改革并没有完成，为此还要作出坚苦的努力。但基于有关国有经济改革的各方面条件的进一步成熟，今后这方面的改革步伐有望加快。这样，党的十八届三中全会提出的改革任务，“到2020年，在重要领域和关键环节上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，［32］5在国有经济改革方面，也是完全有望实现的。