地方工会“以上代下”与基层工会“瘦身减负”*—— 近40年来中国工会改革的趋势与特点

吴建平

一、问题的提出

2015年11月，《全国总工会改革试点方案》、《上海市群团改革试点方案》和《重庆市群团改革试点方案》在中央全面深化改革领导小组第十八次会议上获得通过，工会改革试点工作正式启动。作为上海市总工会选择的首批试点单位之一，宝山区顾村镇总工会2016年7月开始非公企业工会改革试点工作，并在短时期内取得了较为明显的进展。11月16至17日，中共中央政治局委员、中华全国总工会主席李建国前往上海调研工会改革试点情况时，对顾村镇总工会非公企业工会改革做法予以高度肯定，认为具有借鉴意义和推广价值，并提出要以总结推广这一试点经验为起点，来破解非公企业工会工作难题。于是，全国总工会于12月27日下达了《印发〈上海市宝山区顾村镇加强基层工会建设的经验做法〉的通知》，向全国推广上海宝山区顾村经验。

2017年2月16日召开的全国工会基层工作会议决定，以大力推广上海宝山顾村镇经验为抓手，来全面开创工会基层工作新局面。5月26-27日，全国工会推广上海顾村经验观摩交流会在宝山区召开，全国总工会党组书记、副主席李玉赋在会上指出，各级工会要以总结顾村经验为契机，集中开展“强基层、补短板、增活力”行动，推动基层工会工作整体水平的提高和作用的发挥。而自2016年年底以来，前来顾村镇总工会参观学习的地方工会可谓是接踵而至。

在笔者看来，全总对顾村经验的这种总结和推广力度，在一定程度上可与2005年对义乌经验的总结和推广相媲美。只是义乌经验经过数十年的推广，其社会化维权机制如今已普遍成为各级工会尤其是地方工会的运作机制，而顾村经验尚处于推广的起步阶段。不过，即便如此，在不到一年的时间里，顾村镇总工会的改革举措就得到如此高度的重视和推广，这其中必定存在一些值得深入分析的实质性的制度变革。那么，顾村经验到底是一种什么经验？按照全国总工会的总结，顾村镇总工会的改革经验在于，“贯彻落实中央党的群团工作会议精神，推动工会改革向基层延伸”，“破解非公有制企业工会组建难、职工入会难、经费人员保障不足、维权服务不到位等基层工会面临的突出问题，以此打通了联系服务职工的‘最后一公里’，扩大了工会有效覆盖，激发了基层工会活力。”

由此可见，顾村经验主要在于解决了基层工会难以组建，特别是难以发挥实质作用的问题，而正是因为这种问题的存在，使得工会在一定程度上出现脱离职工群众问题，甚至因此而被批评为“高位截瘫”、“毛细血管堵塞，神经末梢坏死”。[1]那么，顾村镇总工会究竟通过何种制度变革来破解这一难题呢？对这一问题进行深入探讨具有重要的理论意义。因为在理论上，中国工会有别于一般意义上的西方工会，她是党和职工群众之间的桥梁和纽带，一方面自上而下的贯彻党和国家的意志，另一方面自下而上的反映职工群众的诉求，因此，如何履行这种双重角色是中国工会最重要的理论问题。不过，这种双重角色在实际扮演过程中容易产生角色冲突并偏向一方，而从历史情形看，工会从未脱离过党的领导，而是一直在不同程度上因不能很好地代表和维护职工群众的合法权益而脱离职工群众。[2]

正是因为这种痼疾的存在，在很大程度上致使工会在职工群众权益受侵害时难以回应或实现其合理诉求，进而引发职工群众的不满甚至出现一些群体性事件，这在不同历史时期都有不同程度的表现。所以，党和国家也一直在对工会提出改革要求，以改善和加强与职工群众的密切联系，夯实党的执政基础。因此，中国工会其实一直处在不断的改革探索之中，特别是随着经济改革的不断深化，中国工会在制度和机制的变革上也越来越活跃，不断有各种制度创新出现，以便更好地代表和维护职工合法权益，解决以往存在的脱离职工群众问题，不过，这种变革努力虽然取得了不少进展，但职工的评价似乎一直不高。全国总工会每五年一次的中国职工状况调查结果就显示，职工对工会的认可度一直不高：1986年的调查表明，59.8%的职工对工会工作不满意；[3]1992年的调查表明，56%的职工认为工会未能履行其职能，1997年的调查表明，53%的职工对工会评价不高；[4]2002年的调查表明，当遇到困难时，选择首先向本单位工会或上级工会寻求帮助的工人分别只有14.9%和0.8%；[5]2007年的调查显示，认为工会在维护职工合法权益方面“作用不大”、“没有作用”和“说不清楚”的职工占43.6%。[6]

那么问题是，自改革以来，劳动关系从行政主导转变为市场主导，工会代表和维护职工合法权益的角色与职能也逐渐变得明确，但为什么工会（特别是基层工会）在履行这种角色和职能上却始终面临着较大的困境，致使职工对工会的认可度也一直不高？事实上，针对这一现象，在党和国家的不断督促和推动下，工会也在不断地进行改革，那么以往的改革主要是从哪方面入手，具有哪些特点？解决了哪些问题，又未能解决哪些问题？作为一种新的改革经验，顾村镇总工会的改革又是从哪方面入手，在何种程度上解决了以往未能解决的问题？本文将围绕这三个问题展开探讨，即围绕工会的角色和职责困境，来探讨改革开放以来中国工会在不同阶段是如何去应对这种困境的，以揭示出中国工会近40年来的改革趋势和特点，而唯有把握了这种趋势和特点以及背后的深刻原因，才能更好的理解为什么顾村镇总工会的改革经验会如此快速的得到认可和推广。

二、工会维护职责的困境与原因

根据《工会法》的规定，工会的基本职责是代表和维护职工合法权益，如果这种职责未能履行好，必然招致各种批评；不过，与一般意义的西方工会不同，中国工会这种职责未能得到很好的履行，固然有自身的组织与制度原因以及一些工会干部的个人原因，但在很大程度上却源于并非由工会自身所能决定的体制原因，如果不理解这些原因，那么很容易引发对中国工会的不合理批评。而其中有两个重要因素对工会有最直接的影响：一个是以劳动关系性质为表现形式的经济体制因素；另一个是以工会领导原则为表现形式的政治体制因素。前者是工会运作的经济前提，毕竟工会是劳动关系矛盾的产物，后者是工会运作的政治前提，直接决定了工会组织目标和手段的选择。本文将主要探讨改革开放后这两个因素如何影响工会职责的履行，而且本文认为，相对而言，在改革初期，经济体制因素的影响更直接，而改革中后期以后，政治体制因素的影响更直接。

1.改革初期：从属于单位制的中国工会

改革初，我国城市的生产和生活秩序是通过重建单位体制来恢复的。[7]国有企业作为典型的单位组织，具有与一般意义上的企业截然不同的属性：作为单位的国有企业不仅仅是经济组织，而且也承担了政治和社会功能；其生产要素主体之间并非是契约关系，领导是国家任命的干部，职工是由劳动部门按国家计划分配进来的；[8]此外，单位对于自己范围内的资源没有独立产权，通常资源（包括人员）的使用和流动都是由上级行政部门来计划安排或指导。换言之，国有企业中人财物的配置和产供销的组织，都按国家指令性计划来进行，国有企业也就成为整个行政体制链条的终端或是国家行政机构的基层环节；[9]而通过一个又一个的单位，整个城市被高度组织起来，并被纳入到一个自上而下的行政体制当中，这不仅有助于国家动员各种资源来实现快速的工业化，而且也建立了国家与职工之间的直接互惠关系，增强政权的合法性。[10]

在这种体制下，我国的劳动关系实质上就是一种国家与职工之间的行政关系，“国家统一规定就业政策、劳动工资政策、劳动保护政策、社会保障制度，不仅很明确，而且应该说考虑得也比较周到，过去搞平均主义大锅饭，对工人照顾得比较好，但水平比较低，在当时来讲，这种劳动关系矛盾不突出，劳动纠纷也不多。当然如果有劳动纠纷的话，也不是工会能解决的，那是整个国家来调整”，[11]换言之，企业就是政府的一个生产车间。此外，由于这种体制过于强调社会利益的一致性，并且劳动关系和利益调整问题都被意识形态化和政治化，[12]从而掩盖或忽视了不同利益群体之间的差异和矛盾，这也就使得工会缺失了利益基础和观念基础——因为工会作为社会经济矛盾的产物，其前提就在于强调（劳资之间）利益差异和矛盾——其结果是中国工会在计划经济体制下身份模糊，只是“这种被掩盖的矛盾、被模糊的身份、被忽视的作用并不会引人注目，这是因为，从国家经济的宏观决策到企业的微观管理都是国营的，都是党在直接、具体指挥和掌管的，加之‘大锅饭’和平均主义的分配政策，这种被掩盖的社会经济利益差异运行在很低的水平上，呈现出一时和表面上差异并不大，矛盾并不激烈，产生的影响也并不明显的状况。”[13]

在单位体制下，中国工会不仅身份模糊，而且在行动上也常面临如履薄冰的处境，因为劳动关系的确立和调整在很大程度上是种“国家行为”，“工会稍有动作，就可能成为政府的对立面，弄不好就是与政府分庭抗礼，就是搞工团主义”。[14]不仅如此，工会“根本无权过问那些与工人切身重大利益相关的政策问题，且不说工资晋升问题，甚至就连企业一年给工人发几副手套，厂长都没有多少权利”。[15]因此，面对这种劳动关系体制，中国工会只能服从单位制的政治或行政逻辑。而自改革开放以来，直至20世纪90年代中期，这种单位体制对中国工会的运行一直具有决定性的影响。

首先，虽然非公企业在这一阶段获得了发展，就业人员数量日渐增长，但在工会会员和基层工会的构成上，国有经济单位仍占主导地位，其会员数和基层工会数分别为8452.3万人和45.7万个，占会员总数和基层工会总数各81.3%和77.0%；尽管在20世纪80年代初已提出应在非公企业中组建工会，但当时对于如何建会还没有明确统一的观点，只是一种试点提议，因此非公企业工会的组建非常薄弱，以私营企业为例，其会员数和基层工会数分别为15.7万人和1346个，[16]所以改革初期，在基层工会组织中，国有经济单位工会占主导地位。

其次，国有企业改革虽已开始，但此阶段的改革主要是围绕放权让利展开，尽管涉及到了经营机制和管理制度，但劳动关系体制并没有发生实质改变，直至20世纪90年代中后期，因产权改革的迅速开启，劳动关系才发生实质性变化。因此在这一阶段，国有经济部门仍是单位体制，中国工会也清楚的认识到，这一阶段的改革虽然带来了新的经济增长点，但劳动关系仍是在旧框架内运行。[17]

最后，作为一项根本政治原则，中国工会必须坚持党的领导，[18]那么这种领导与被领导的关系是如何实现的呢？1958年的《中共中央关于工会组织问题的意见》指出，各级工会组织应以由同级党委领导为主，同时接受上级工会的领导[19]。这种“同级党委领导为主”的领导原则一直持续至今，在根本上决定各级工会的行动取向。而在改革初期，该领导原则也进一步强化了基层工会服从于单位制的逻辑。

综合上述三个方面可以认为，在改革初期，中国工会的组织运行从属于单位制的逻辑，因此在劳动关系结构中难以明确扮演代表者和维护者的角色，并在实际运行中表现出两个重要特征：其一，因“同级党委领导为主”的领导原则和单位体制的影响，地方工会与基层工会的联系较弱，除了业务上的联络和指导外，地方工会难以对基层工会发挥重要影响；其二，由于单位是行政链条的终端环节，劳动关系实质是国家与“国家职工”的行政关系，基层工会不可能代表职工与代表国家的行政方围绕工资、工时、福利等进行谈判或协商，而只能形成以生产为中心，生产、生活、教育三位一体的职能结构。总之，虽然到这一阶段的后期，维护职责已经被提出，但中国工会难以履行这一职责；与之相适应的是，职工主要通过实用性的私人网络来解决个人遇到的种种困难或实现自己的利益诉求。[20]

2.改革中后期：中国工会维护职责的明确与困境

从20世纪90年代中后期起，国有企业产权改革的迅速展开和产业结构的大幅调整，引发了全国范围的大规模下岗失业，《中国劳动和社会保障年鉴（2002）》的数据显示，在1998至2000年这三年里，国有企业下岗失业人数分别594.8万、652.5万和657.2万，在这过程中，普遍出现了职工权益受侵害以及因下岗失业陷入生活困境问题，并引发了大量社会矛盾，而产权改革也推动了劳动关系的市场化转型，职工的就业、工资、社会保险和福利等利益已由过去的主要是国家与职工的关系，转变为企业与职工的关系，并向市场化、契约化方向发展，[21]而且在这个过程中，国家、企业、职工三者利益关系也进一步分化和明确，职工的身份也不再是国家职工，而变为企业职工。[22]在这种利益分化的情形下，工会的代表角色和维护职能变得明晰起来。

另外，非公企业劳资矛盾和工人权益维护问题也迅速凸显，这一方面归因于大量农村剩余劳动力的涌入及下岗失业工人的再就业压力，使劳动力市场出现明显供过于求的局面；另一方面则归因于工人的未组织状态，二者共同造成了“资强劳弱”格局。这样，在非公企业中组建工会并发挥代表和维护职责也就愈加迫切。所以，全国总工会发动了一场“建会运动”，特别是2000年的全国新建企业工会组建工作会议做出决定，将职工入会率和工会组建率纳入党建考核中。[23]在这种动员下，建会效果也非常显著：《中国工会统计年鉴（1999）》和《中国工会统计年鉴（2002）》的数据表明，截至1998年底，全国基层工会组织数为50.4万个，其中，国有企业工会和私营企业工会分别为14.4万个和0.7万个；而截至2001年第一季度末，全国基层工会组织数迅速增加到91.2万个，其中，国有企业工会13.7万个，而私营企业工会则飙升到18.8万个。此后，企业工会组织数和会员数基本都保持增长的趋势。

从劳动关系的性质来看，改革中后期以来，劳动关系基本完成从行政主导型向市场主导型转变，劳动关系治理问题也逐渐去意识形态化，工会作为职工合法权益的代表者和维护者的角色因此不再模糊，而且全国总工会也的确开始突出维护职责，并大规模推动基层工会的组建。但在实际过程中，工会维护职责的履行仍面临着很大困境。

比较典型的是，基层工会数量的快速增加与基层工会实际发挥的作用并不相称。这些基层工会的工作大都是辅助企业进行生产管理或文体活动，有的甚至会介入到生产管理当中来谋求政绩的“政绩”；[24]而在反映和维护工人利益诉求方面，特别是在出现劳资利益对立或企业侵害工人合法权益乃至引发群体性事件时，企业工会无法明确的站在工人立场表达工人的合理诉求。其实，有很多研究者都明确指出，基层工会在代表和维护工人合法权益及协调劳动关系上，存在明显的“制度性弱势”。[25]乔健和钱俊月对此给予了较为充分的解释：其一，全国总工会为推动私营企业工会组建工作而发起建会运动，致使各级工会通过自上而下层层分解指标和限期包干的方式来完成此任务，其结果就是各级工会把工作重点放在说服老板同意建会上，甚至工会主席的人选提名、具体工作的开展和经费收缴的使用等都交由企业方来批准同意，这种自上而下的建会模式必然模糊了企业工会的性质，并导致工会会员意识的淡薄；其二，企业工会在经济和政治上均对资方存在严重的依附关系，这一方面是因为工会主席要以同级党委领导为主，而企业主或其代理人往往兼任企业党委领导人职务，另一方面则因工会主席往往由中高层管理人员兼任；其三，现有的工会体制也存在一些制约因素，如企业工会干部的合法权益不能得到法律或上级组织的有效保护，又如因现有法律的约束，使工会缺乏必要的压力机制，其维权行为只能是向企业方提出要求、意见或建议。[26]

一方面，在中央自上而下的要求和职工自下而上的期待下，工会应该发挥好代表和维护职责；另一方面基层工会又难以满足这些要求和期待，在这种情形下，维护职责不得不开始上移到地方工会。其实，自20世纪90年代中后期以来，中国工会制度与机制创新主体逐渐集中在地方工会上，特别是近些年不断涌现出各种以地方工会命名的模式，如“义乌模式”、“泉州模式”等。不过，即便地方工会的这些制度创新也是逐渐发展起来的，而且至今也仍面临着不少约束或困境，其中主要原因就在于“同级党委领导为主”的领导原则。因为在这种领导原则下，地方工会主席的产生主要由地方党委来任命，相应的，地方工会的工作目标直接受制于地方政府对多重目标的权衡。唯有理解了地方政府的行动特点及其变化，才能理解地方工会的制度创新及存在的局限。

在20世纪80年代，中国工会的主要行动主体是单位（企业）工会而不是地方工会，而且受制于单位制的逻辑，[27]这一方面与前述的单位体制有关，另一方面也与当时地方政府的行动特点密切相关。地方政府在财政分权的刺激下，积极参与地方经济发展，甚至成为经济行动主体，学界将之形容为“地方政府公司化”，[28]或“地方政府即厂商”。[29]由于地方政府直接介入企业的经营管理，加上此时职工工资福利也有较大改善，这使得以劳资分立和利益矛盾为基础的工会，没有组建的动力。因此，基层工会集中在单位体制内，而地方工会则难以（也无需）发挥维护职责。

到改革中后期，地方工会才开始成为积极活跃的行动主体，[30]不过这个转变也是逐渐发生的，而且地方工会的行动目标和手段的选择也因“同级党委领导为主”原则而在不断变化。一方面，由于乡镇企业大规模改制，国有企业也开启产权改革，加上外资和私营企业的迅速发展，资本对劳动的强势和剥夺日益普遍，职工权益维护问题也因此凸显，中国工会也开始突出维护职责；但另一方面，由于地方政府主要关心的是地方经济的增长，为了营造良好的招商引资环境，像劳动力和土地等生产要素都被人为的压低价格，[31]致使工人的工资、工时、劳动条件、职业安全、福利保险等都处于较糟糕的处境，因而地方工会又难以推进维护职责。当然，地方政府出于维稳的压力，也会适度的支持地方工会。于是，作为一种为各方都能接受的折衷，地方工会选择了实施“再就业工程”和“送温暖工程”等补救性举措。

不过，随着中央政府倡导“科学发展观”和“和谐社会”，对片面追求GDP增长的“政绩观”进行了纠偏，地方政府不得不关注社会建设，最关键的是，地方政府开始转而以土地、财政和金融的融合来“经营城市”，[32]而不再像此前那样通过“经营企业”来推动地方经济增长，这样，地方政府（尤其是经济发达地区）趋于相对中立的立场来面对个别企业，再加上中央对和谐劳动关系的重视，让地方政府也关注对劳动关系的治理，并逐渐支持地方工会。经验也表明，各地方工会正是在21世纪之后才进入制度与机制创新的活跃期。

由此可见，虽然一般而言，工会的基本职责是维护职工合法权益，但在改革初期，因受单位体制的决定性影响，中国工会甚至都难以明确表述这一基本职责，而随着改革不断深化和劳动关系变得紧张，才逐渐明确并突出强调维护职责，但中国工会又因同级党委领导为主的领导原则而在不同程度上面临着难以履行这一基本职责的困境。这其中，不同层级工会之间的差异也凸显了出来，基层工会一直难以履行维护职责，而地方工会则随着地方政府对劳动关系和谐的重视而在履行维护职责时表现得相对的更具主动性和创新性。但即便如此，一方面，地方工会能否得到以及在多大程度上得到地方政府的支持，受制于地方政府对多重目标的理性权衡，因此具有一定的脆弱性；另一方面，地方工会与基层工会之间仍因同级党委领导为主原则而缺乏直接的密切联系，致使地方工会的努力难以在基层工会得到落实，其最终表现就是前述的基层工会缺乏活力或“毛细血管堵塞，神经末梢坏死”，从而在一定程度上脱离职工群众或对职工群众缺乏吸引力，这也成为当前工会改革的主要出发点。

三、工会改革的各个阶段与特点

虽然工会因为体制原因而在履行代表和维护职责时面临较多困难，但工会又必须履行好这一职责，这样才能发挥好党联系职工群众的桥梁和纽带作用以及国家政权的社会支柱作用，特别是改革开放以来，我国的政治、经济和社会生活发生的一系列重大变迁，甚至一些国际因素也卷入了进来，使得工会密切联系职工群众的使命显得更为迫切和艰巨，而这就需要工会进行改革以尽可能适应这种变化。从改革内容所具有的实质性和重要性来看，改革开放以来，中国工会的改革大体上可以分为四个阶段，此处先介绍前面的三个阶段及其特点。

1. 20世纪80年代后期的“工会改革基本设想”

中国工会在改革开放后的第一次改革是由多种因素共同促成的。第一个因素自然是来自职工，这也是最直接的因素。在20世纪80年代初，职工当中开始出现不满情绪和行为，在职工当中出现纪律松弛和消极怠工现象，所以怎样改善职工生活、稳定职工情绪成为当时不断强调的任务。为了能更好的掌握职工当时的思想动态，在一定程度上也是为了解释当时职工的不满，全总于1986年进行了一次全国职工队伍状况大调查，调查报告指出了当时出现的一些问题，这包括：第一，因改革中利益分配和社会机遇不均等导致的心理矛盾，使改革过程充满了意识形态领域的矛盾和冲突；第二，市场化改革和竞争逐渐使得一部分人先富起来，但同时也开始出现企业破产、国家劳动用工制度改革等，使很多职工心理上承受不了，同时，社会上也出现不少投机倒把、行贿诈骗、走私犯罪等活动，以及以权谋私、搞行业不正之风和“金钱至上”的行为和观念；第三，尽管工资进行了几次上调，但很多职工不满意，当时企业中一个普遍问题是第一线职工不稳定，主要原因是待遇低，未体现一线和二线的区别；第四，最严重的问题是民主管理的形式化，让职工对自身社会地位的认知普遍偏低，其中有很多表现，比如在住房分配、奖金分配、生产任务安排等问题上，职工没有发言权，而且随着企业自主权的扩大，干群关系出现了恶化，包括干部与民争利、以权谋私、对职工滥施惩罚、强制职工无休止加班加点等。[33]报告还指出，当年各地发生的职工罢工、怠工、上访、游行等事件，多是由于这些矛盾处理不当而引发的。

第二个因素是经济体制改革。1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》开启了以城市为重点的经济体制改革，这样工会改革也正式提上日程，因为伴随我国经济体制从计划经济向社会主义商品经济转变，特别是此次改革的中心环节是增强企业活力，在这种情况下，工会就必须思考该如何进行变革来适应这种需要。另外，也正是因为经济体制改革在很大程度上带来了上述第一个因素，比如用工制度的改革和企业的经营承包制等导致职工产生心理落差以及对干群关系的不满，又如价格“双轨制”下出现的各种以权谋私行为引来职工的不满，等等。这些都需要工会进行改革来更好的反映职工群众的呼声以及对企业经营管理者进行监督。

第三个因素则来自国际，虽然这是间接因素，但引起了国家对工会和职工问题的高度重视。在20世纪80年代初，波兰工人进行全国性罢工浪潮，成立了团结工会，并成为政治反对派。针对此次波兰团结工会现象，全总书记处很快就召开会议，强调要从中吸取教训，并且指出脱离群众已经成为工会组织的主要危险；而且中央书记处于1983年3月在讨论工会十大的工作报告提纲的会议上也指出，因为在建国后受“左”的思想影响，工会工作受到很大干扰，忽视了工会是工人阶级群众组织的特点，在一定程度上变成了行政机关，脱离了工人群众。[34]所以，波兰团结工会事件从另一个角度警醒工会脱离职工群众将会带来的灾难性后果。

最后一个也是最重要的因素就是在1986年中央提出的政治体制改革。当时邓小平在几处重要讲话中都谈到，经济体制改革需要政治体制改革来保障和推进，而政治体制改革就是要“解决党如何善于领导的问题”，[35]并提出了三条目标，其中第三条是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性，这就需要将权力下放给基层，“让工人和知识分子参与管理，实现管理民主化”，[36]这就必然涉及到如何改善党对工会的领导以及工会如何在党的领导下自主的开展工作，调动职工积极性的问题。

在上述因素的共同作用下，全总于1988年10月召开十届六次执委会议，通过了《工会改革的基本设想》（后简称《设想》），这是对工会工作进行的一次最为系统的“设想”，因为该《设想》不仅鲜明指出了工会在社会主义国家中的角色和职责，即在政府和企业面前代表职工群众，发挥维护、建设、参与和教育职责；而且系统阐述了如何理顺两个基本关系：其一是工会与党和政府的关系，强调工会应在党的领导下依法独立自主地开展工作，党对工会的领导应该是政治领导，通过工会内的党组织和党员的模范作用，经过民主程序变为工会的决议，从而将党的主张贯彻到职工当中，而在工会与政府的关系上，工会应成为职工群众参政议政的组织化的民主渠道，并在政府行使国家权力的过程中发挥社会监督的作用；其二是工会与职工群众的关系，强调工会工作应群众化和民主化，实行会员群众办会，增强基层工会活力，防止和克服“行政化”倾向，而且提出工会在组织制度上应逐步转变为联合制和代表制，各级工会领导机关也就由下级工会的代表联合组成，从而实现上级代表下级，工会代表职工。

此次改革最引人注目的是提出了对工会干部的人事制度进行改革，前面已指出，1958年确立的“同级党委领导为主”的领导原则是工会（尤其是基层工会）难以履行维护职责的一个重要影响因素，对此，《设想》提出要“由党委主管、工会协管的体制逐步向工会按自己的章程和条例自行管理干部的体制过渡”，甚至当时有的省总工会经省党委同意都制订了工会自管干部的办法，[37]从而避免“管人”和“管事”的脱节，而且在这过程中要完善选举制度，改变事实上存在的委派制。

由于当时我国经济改革尚处于初期探索阶段，劳动关系体制还没有发展到后期的市场化状态，《设想》面对的仍然是一个公有制占主体的时期，因此也就没有特别的突出和强调工会的首要职责是参与协调劳资关系和维护职工合法权益。[38]尽管如此，《设想》仍不失为非常重要的改革设想，不仅明确了工会的角色、地位和四项职责，而且在根本上厘清了工会与党和政府以及职工群众的关系，特别是勇于尝试对工会干部的人事管理体制提出改革。不过，1989年12月的《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》，重申了在人事管理上仍是接受双重领导且以同级党委领导为主的根本原则。

2. 20世纪90年代中期的“工会工作总体思路”

1992年邓小平南巡讲话对改革开放成绩的肯定和党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，将改革推向深化阶段，工会面临的工作处境也因此发生了重要变化，并推动工会进行新的改革。

首先，是国有经济部门的改革导致大量职工下岗失业且生活贫困。虽然20世纪80年代中后期实施承包制后，国有企业经营状况有所好转，但很快再次亏损，而且从90年代初期起，亏损面不断扩大，1994年，在39个工业大类中，国有独立核算工业企业发生全行业亏损的有13个行业，到1997年时增至25个行业，亏损总额也从58.58亿元增至258.86亿元。[39]于是，在“抓大放小”的政策指导下，小型国有企业迅速兼并、重组、改制或破产，这也就引发大量职工下岗失业。以企业破产为例，自1994年《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》下发后，企业兼并破产和职工下岗分流安置的力度逐渐加大，全国受理的企业破产案件在1990年和1991年时分别是32和113件，到1997年时则近5000件；企业下岗职工人数1993年至1996年分别为300万，360万，564万和720万，1997年第一季度时就到了900余万。[40]针对国有大中型企业，国家在1997年开启“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的“三年脱困”改革。1998年至2000年的三年里，下岗职工近1900万，2001年至2005年间又总共约1400万职工下岗。[41]这些下岗失业职工的生活陷入贫困甚至是绝对贫困状态，而当时各地制定的下岗职工生活费标准非常低，如沈阳每人每月85元，株洲和武汉120元，柳州138元，青岛140元，天津185元，上海225元。[42]另据调查，1997年只有50.5%的下岗职工能得到定期生活补助，月均180元。[43]

其次，是非公企业的迅速发展。从20世纪90年代初期开始，乡镇企业陆续改制，这使得原来的利益共同体关系逐渐转变为劳资关系。私营企业虽然在改革开放之初就出现了，但直至1987年才在党的十三大上获得政策允许，到1988年七届人大一次会议通过修宪的方式，让私营企业获得了法律上的明确地位，此后，私营企业就得到快速发展。外资企业的情形也类似，直至1992年才开始进入高速增长阶段，仅1992年我国吸收外商投资的项目数和资金额数，就超过了1979年到1991年的外商投资项目数和投资金额数的总和。[44]另据统计，按照所有权对工业产值进行划分，1978年至1993年，国有企业的比例从77.63%下降至43.13%，而非国有企业则从22.37%上升至56.87%。[45]正是非公企业在规模上的迅速扩展和在社会上影响力的日益凸显，使得在这些企业中存在的“原始积累”特点或者说恶劣的用工状况成为一个公共问题被普遍关注，这些企业的工厂体制甚至被描述为是种“混乱的专制”。[46]这种工厂体制带来的恶性事件不时出现，比如1993年深圳“11.19”致丽工艺玩具厂特大火灾事故和福州马尾“12.13”高福公司特大火灾事故，这两把大火甚至加速了《劳动法》的出台。[47]

由此可见，自20世纪90年代初开始，我国的劳动关系在性质上发生重要转变，从以国家与国家职工之间的行政关系为主，转变为以企业与企业雇员之间的市场关系为主。前者不仅具有行政特性，而且还带有一定的意识形态色彩，使得工会难以在劳动关系的协调或治理中明确自身的代表和维护职责，后者则使劳动关系变成以利益交换为主要纽带的市场关系，这为承认利益分化和矛盾，进而为工会明确自身的代表和维护职责提供了可能。

更进一步，在这种市场化转型过程中，正如孙立平所指出的，经济增长与社会发展之间开始呈现出严重背离：20世纪80年代的改革因为直接针对旧体制弊端，所以改革对绝大多数人都是一种改善，但自90年代中期起，经济的快速增长已经不能带来社会状态的自然改善，反而导致社会状态的恶化。[48]这种背离状态最明显的反映在工业或劳动关系领域，即一方面是经济的迅速增长，但另一方面则是职工合法权益往往难以得到良好保障，就业方式不稳定，尤其是下岗失业职工的再就业大都是边缘性的，社会保障参与率低，劳动安全事故或职业病高发，甚至不少职工陷入绝对贫困状态等等，这也必然引发劳动争议数量持续上升。从1996年至2005年，劳动争议案件从4.8万件增至31.4万件，年平均增长24%；涉及劳动者数量从18.9万人增至74.4万人，年平均增长18%；其中集体劳动争议案件从0.3万件增至1.6万件，涉及劳动者数量从9.2万人增至41万人，年平均增长率分别为24%和22%；[49]另据2003年群体性事件直接原因的调查结果发现，因劳资冲突引发的群体性事件高居首位，涉及人数占总人数的46.9%。[50]

在这种处境下，工会的代表和维护职责也就从可能变成了必然，而这也引发了工会如何通过自我改革来适应这种经济体制变革带来的劳动关系问题。这也就有了被称之为“工会工作总体思路”的改革的出现，该思路最初是在1994年6月全总十二届二次执委会上提出来的，即“以贯彻实施《劳动法》为契机和突破口，带动工会各项工作，推动自身改革和建设，努力把工会工作提高到一个新水平，在改革发展稳定中更好地发挥作用”，这是对尉健行在20世纪90年代担任全国总工会主席时的工会政策思路的概括。[51]不过，在笔者看来，此次改革不像前一次改革那样具有高度的系统性和总体性特点，而更多的是根据实际需要而呈现出探索性特点。

此次改革首先就是明确并突出了维护职责是工会的基本职责。时任全总主席尉健行在1994年12月的全总十二届二次执委会上提出，工会服务于党的中心任务的主要手段就是维护，[52]而且中国工会的四项基本职责还被重新进行了排位，维护职责成为工会的基本职责，其他三项职责是这一基本职责的辅助或派生职责，[53]换言之，建设、参与和教育都成了维护的手段和途径。这种对维护职责的突出强调最终表现在2001年对《工会法》的修订上，修订后的《工会法》第六条指出“维护职工合法权益是工会的基本职责。”

那么，维护职责该如何履行呢？与前一时期不同，中国工会在探索市场化条件下劳动关系协调机制时，开始积极吸收和借鉴国际劳工标准或国外较为成熟的经验，[54]这其中就包括提出要抓住集体合同这个“牛鼻子”。其实，集体合同在我国也不是一个新鲜事物，不过此前集体合同的内容更多的是保证生产任务，而很少有职工权益方面的内容，而今则与国际做法一样，主要集中于工资、工时、劳动安全等事关职工切身利益的劳动条款，而要落实集体合同，就自然需要推动工会的组建和以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度的落实等，因此不管是从内容还是形式上来说，集体合同的确可以被称之为协调劳动关系的“牛鼻子”。中国工会还第一次引入劳资政三方机制，在全国和地方逐渐建立起各层级的三方协商机制；此外，这个时期另一个重要改革举措，就是将源头参与（即参与法律法规和政策的制定或修订），作为履行维护职责的重要渠道。而且，当前工会的制度与机制，如职工民主管理制度、劳动争议预警和处理制度、基层劳动关系协调制度和劳动法律监督制度等都在这个时期开始得到了发展。

要履行维护职责，首先得有基层组织，而中国工会在这一时期积极推动非公企业组建工会，也可以被看作是一项重要的改革举措。虽然在20世纪80年代，全总曾提出过在非公企业中进行建会试点工作，但直至20世纪90年代中后期，鲜有非公企业组建工会，只是到了20世纪末，因全总发动了“建会运动”才开始在非公企业中普遍建立工会。之所以说这项工作也是一种改革，不只是因为中国工会将基层组织从原来的公有部门扩展到了非公有部门，更重要的是其开创的“党委领导、政府支持、工会主抓、各方配合的新建企业工会组建工作格局”，预示了后来工会在制度与机制上进行改革的方向。此外，理解“建会运动”的根本原因也让我们能更好把握中国工会的角色、职责和运作机制。在社会主义市场经济体制下，基层工会在一定程度上可以被看作是“支部建在连队上”的新载体，以替代计划经济时期的单位。[55]事实上，尉健行就曾明确指出过，市场化改革在一定程度上导致“党联系职工群众缺少相应的桥梁和纽带”、“党的领导怎么体现？……在新建企业里面党员很少，而且还组织不起来，有的即使组织起来也不一定起作用”，因此“加快新建企业工会的组建步伐，最大限度地把广大职工组织到工会中来，不仅关系到工会组织和健全、职工群众合法权益的维护和积极性的调动与发挥，更关系到党的群众基础、阶级基础和执政地位的巩固”。[56]

由于这一时期，中央着力推动国企改革和下岗分流政策，地方则关注招商引资和经济增长，所以在实际行动上，工会更多的是通过间接方式来履行其维护职责，这其中最主要的就是实施“再就业工程”和“送温暖工程”。但无论如何，这一阶段的改革仍具有重要意义，不仅明确和突出了工会的维护职责，而且将基层工会的组建扩展至各种所有制类型组织，更为重要的是全总积极借鉴吸收国际经验，引入了集体协商和集体合同、劳资政三方机制等，诸如劳动法律监督制度、劳动争议预警和处理制度等也都逐渐建立，此外，工会还社会化、制度化和常规化了诸如送温暖、职业培训与介绍等传统举措。因此，虽然在落实过程中存在不足，但此次改革在组织和制度两个方面“先搭台”，为“后唱戏”做了铺垫。

3. 21世纪初的“中国特色社会主义工会发展道路”

进入21世纪后，工会开始了第三次改革，以回应国内和国际政治经济环境的变化。首先是国内政治经济环境发生了变化，如前所述，2004年中央政府提出构建社会主义和谐社会，并将其列为党的执政能力之一，随后又提出科学发展观，这不仅对地方政府以往的片面经济增长方式进行纠偏，而且也让地方政府逐步重视劳动关系领域，并将其作为落实科学发展和构建和谐社会的突破口之一。[57]前面也指出，因为地方政府走向“经营城市”的发展策略，使得地方政府面对具体企业时，立场越来越趋于中立。此外，在这一阶段，我国经济主要是以廉价劳动力的比较优势参与资本和市场的全球化体系，并成为处于价值链低端“世界工厂”，这导致资本的逻辑开始在很大程度上主导了我国经济和社会结构的组建，[58]从而加剧了劳资矛盾。

而与经济全球化及互联网技术发展相伴而来的，是各种思潮的涌入、碰撞和传播，其中就有一些国际工运和社会运动的思潮，这必然对我国的政治经济和社会稳定造成一定影响；此外，人们的法律意识和权利意识也在这些年逐渐成熟起来，他们越来越了解自己的权利并学会用法律手段来维护自身权益；全球金融危机的爆发和延续以及我国经济进入“新常态”，这些都必然引发诸多经济和社会问题。所有上述变化都对中国工会的工作提出了新的挑战，即如何回应这些变化以更好的代表和维护职工合法权益。

在一定程度上既是对当下挑战的回应，也是对改革开放以来工会工作的反思，21世纪初全总就开始探索“走什么样的工会发展道路，建设什么样的工会”的重大问题，并决定要选择符合本国国情的工会工作模式和发展道路，即要求工会工作者注意中国工会与西方工会的根本区别，不能简单照搬国外工会经验。[59]这一思路直接体现在2005年7月全总通过的《关于坚持走中国特色社会主义工会发展道路的决议》（后简称《决议》）之中，《决议》系统阐述了中国特色社会主义工会发展道路的指导思想、政治保证、组织体制、根本任务、职能作用、内在动力、对外交往等方面。在笔者看来，其中最为关键的是如下几点：首先，坚持自觉接受中国共产党对工会的领导，这是根本政治前提和保证；其次，把工会工作放到大局中去思考和部署，坚持服从服务于党和国家的大局；再次，明确代表和维护职工权益是工会的基本职责；最后，学习和借鉴国外工会的经验，但不能照搬国外工会的发展模式。

2005年12月，全总又通过了《关于加强协调劳动关系、切实维护职工合法权益、推动构建社会主义和谐社会的决定》（后简称《决定》），这是在《决议》的基础上，对工会履行维护职责时的指导思想、主要原则和基本任务，制度与机制，落实方法以及工会干部能力提升等方面进行了系统概括。具体来说，《决议》归纳了坚持自觉接受党的领导、坚持两个维护相统一、坚持围绕中心服务大局、坚持依法维权和坚持维护与教育相结合等五项主要原则；提出了维护职工劳动就业权利、劳动安全卫生权利、获得劳动报酬权利、民主权利、社会保障权利、精神文化权利和社会权利等七项基本任务；概括了工会宏观参与、职工民主管理、基层劳动关系协调、劳动争议预警和处理、劳动法律监督以及困难职工帮扶等制度与机制。此外，《决定》还提出了突出维权工作重点、完善维权工作格局、提高维权工作实效、加强维权工作指导、加强对工会维权工作理论的学习和研究、建立工会履行维权职责的激励与约束体系和不断增强工会维权工作的物质基础等八项措施。

从上述内容可以看出，中国工会一方面在前期探索的各种制度与机制基础上，进行了发展、完善、提炼和整合，使之系统化；另一方面则重新强调了这些制度与机制的政治前提，即不能简单移植国外工会模式，而要凸显中国工会独特性。在笔者看来，这种独特性表现在具体运作方式上，即“党委领导、政府支持、各方配合、工会运作、职工参与”的“社会化维权模式”，这也是前面提到的全总于2005年予以总结和推广的义乌经验的核心，因为这种运作模式正好体现了这两个方面，而今这种模式已经普遍为各地工会所采用，并在很大程度上较好履行了工会的维护职责。

不过首先应该看到，这种模式主要由地方工会来落实，其实质上是在地方党政的首肯、督促和支持下，由地方工会来根据职责目标的需要，向相关的党政部门以及一些社会机构“借力”，并对这些“力”进行协调和整合，形成一种社会化的“合力”，从而协助地方政府对劳动关系进行协调和治理，因此地方工会其实是负责搭建了一个整合各方之力的工作平台。比如，在推动行业性或区域性集体协商和集体合同时，主要借用工商局、工业（管理）办公室或工商联的力量；在推动劳动合同的签订、对劳动争议进行调解和仲裁，以及制定相关劳动标准或组织评比活动时，主要借助劳动部门的力量；在出现法律诉讼案件时，则主要借助司法部门的力量，并让工会法律援助融入到地方法律援助体系中；在对劳动法律法规的实施情况进行监督时，借用人大政协等执法监督部门的力量，与它们联合视察，或联合专门部门进行专项检查，如联合安全监督局对农民工的安全生产状况进行监督检查；等等。这样，一方面，地方工会借地方政府之力来完成自身工作目标；另一方面，地方政府通过地方工会介入到劳动关系治理中，降低劳资矛盾可能引发的社会风险。[60]

客观上，地方工会的这种社会化维权模式在代表和维护职工合法权益上，已经取得了非常大的成绩，这些努力首先表现在宏观的源头参与上，根据全总新闻中心发布的信息，近十年来，全国总工会重点参与了劳动争议调解仲裁法、就业促进法、劳动合同法、安全生产法、公司法、社会保险法、职业病防治法、破产法、工伤保险条例等20余部涉及职工重大权益的法律、法规、规章的制定和修改。此外，各省、地（市）级工会参与制定了1600多个地方法规，近4800个地方性规范文件（除法规外），涉及企业民主管理、工资支付、集体协商、劳动法律监督、工会权益保障等多个方面；[61]其次也表现在微观的劳动争议调解上，在2008-2012年间，全国各级工会劳动争议调解委员会共受理293.4万件劳动争议案件，成功调解83.9万件，其中受理了15.4万件集体劳动争议案件，成功调解3.9万件，另外，这五年期间，有5503名工会干部取得了劳动争议仲裁员资格，参与劳动争议仲裁案件数累计13.4万件；[62]此外，中国工会还在困难职工帮扶、职工医疗互助、集体协商和集体合同签订、法律援助服务等方面进行了一系列的制度和机制创新。近些年不少研究者通过定量分析，也基本都认为工会能带来各项劳动权益的改善，如减少工时、改善福利、提高各类保险的覆盖率和劳动合同签订率、增加工资等。[63]

不过，这种模式仍然存在一些局限。首先，在同级党委领导为主的原则下，地方工会借力的程度和效果直接取决于地方政府对多重目标的权衡。因此，如果地方政府对劳动关系治理的重视度低于对地区经济增长的重视度，那么这种模式就往往难以形成，或者即便形成也较为脆弱；其次，因为这种模式需要其它党政部门也高度集中其注意力，所以地方工会往往会将其用在重点任务而非日常任务上，换言之，主要是用于宏观政策制订上，而较少用于微观权益维护上，这也可避免与企业发生直接矛盾，这样，地方工会也就较少关注在微观层面维护具体的个体职工权益，而主要关注在宏观层面维护抽象的整体职工权益；最后，同样是因为同级党委领导为主的原则，地方工会在宏观层面的种种努力，因企业工会主要受到企业（主）的制约而不能有力的予以配合落实，并最终导致地方工会“悬浮”在基层职工之上。[64]

总而言之，与第一次改革不同，此次改革并不触及工会的组织制度和干部人事制度，也不触及如何去理顺工会与党和政府的关系，[65]而更多的是集中在制度与机制的创新上；与第二次改革不同，此次改革则更加强调党政主导，相比那种强调劳资双方自我调节为主的国际经验，这种模式是目前中国工会所能采用的最为有效的维权方式，因为中国工会既没有自下而上的社会动员力量，又没有自上而下的行政力量，所以只能通过最大限度的借助和利用行政权力，通过推动劳动立法和强化执法，来规范劳动关系双方的权利和义务。[66]不过此次改革也因以同级党委领导为主的工会领导体制而仍有局限，其一是地方工会在多大程度上能够发挥其职责，受到地方政府对经济和社会发展的权衡的约束，这意味着对于仍主要关注经济增长的落后地区，地方工会难以实现这种职责；其二是基层工会，尤其是非公企业工会仍然难以有效履行维护职责，甚至都难以明确自己的代表角色，而这也就使得地方工会的努力难以在基层得到落实或者其努力效果被大大削弱。因此，经过第三次改革，中国工会的问题开始越来越集中在基层工会，这必然构成了新一轮改革的重要出发点。

四、顾村镇总工会改革的背景、举措与条件

1. 顾村镇总工会改革的制度和理论背景

如前所述，中国工会经过近30年的不断改革，在明确自身角色和地位以及履行自身职责上，已经取得了重要的进步和成绩，不过，由于特定体制原因，中国工会仍然存在一些不足之处，这突出表现为中国工会的基层工作较为薄弱，不仅基层工会组建难、职工入会难，而且即便组建起来，也难以有效发挥代表和维护职责，其最终结果就是基层工会缺乏活力，职工对基层工会认同度偏低。这进而会使得上级工会的种种努力（比如源头参与）因缺乏基层工会的积极配合而难以落地。这样，中国工会就较少在微观层面维护具体的个体工人权益，而主要是在宏观层面维护抽象的整体工人权益，而或者说带来的主要是宏观制度效应而非微观行动效应，这无疑会拉大工会与个体职工的距离。[67]简言之，如何激发基层工会活力必然构成新一轮工会改革的主要出发点。

事实上，2015年发布的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（后简称《意见》）就明确指出，“基层组织是做好群团工作的基础和关键”，而当前存在的问题是“群团组织基层基础薄弱、有效覆盖面不足、吸引力凝聚力不够问题突出，特别是在非公有制经济组织、社会组织和各类新兴群体中的影响力亟待增强”。在2015年中央党的群团工作会议上，习近平总书记在强调党的群团工作取得显著成绩的同时，也指出必须注重解决存在的问题，特别是要重点解决脱离群众的问题，而要解决这个重点问题，就必须激活基层组织。从这个角度看，此次中国工会改革的重点也必然是基层工会。

那么如何来改革基层工会组织呢？其实此前已有三种较为常见的观点或尝试。其一是基层工会干部直选，即让工会会员自己选举出工会干部，早在20世纪80年代中期，吉林省梨树县就曾实行过工会主席民主选举制度，来激励当选工会干部的工作积极性，此举后来在1998年先后受到胡锦涛和尉健行的批示而成为一种经验模式，[68]不过这种做法始终没有得到系统的发展或推广；近些年来，在劳资矛盾较为突出的沿海地区，工会干部直选被当作一种可能的协调劳资矛盾的方式，再次受到各界的高度关注，不过，这种举措似乎也没能在制度化道路上畅通无阻，反而存在诸多障碍而难以发展完善。[69]而且，在笔者看来，这种举措的预设是工会干部的产生方式将决定他们的行动取向或对谁负责，但在现有工会体制下，尤其是在非公企业中，只要工会干部是兼职干部，那么他们始终难以真正跳出对资方或企业的依附关系。为解决这种依附关系，一些地区尝试实行工会干部的社会化和职业化，典型代表是“黄石模式”，由总工会支付工资招聘工会干部，经民主选举程序后成为企业工会主席，不过这种职业化的外派工会主席更难以推广，不只是因为这种做法会遭到企业的抵制，也因为地方工会难以支付这么庞大的工会主席队伍的工资福利，以上海为例，其职业化工会干部工资远低于市社会平均工资，[70]这也间接表明工会难以负担起职业化工会干部工资。

持第二种观点的人或许正是看到了企业工会干部面临的这种依附性困境，也或许是参照国外工会经验，认为应该通过发展行业或产业工会来解决基层工会的活力不足问题，特别是要发挥行业或产业工会在行业标准制定和工资集体协商方面所具有的优势。[71]的确，一些地方为了适应在小微企业中扩大工会覆盖面或推动工资集体协商的要求，也尝试组建一些行业工会，但总体上，出于维护稳定的考虑，行业或产业工会的体制改革虽然曾提上议事日程但却无实质性变化，甚至在2008年末重庆出租车罢驶事件中，即便地方政府都提出可以在出租车司机中组建行业工会，但出于维护稳定的需要，工会反而否定了这个提议。[72]

第三种观点也同样针对企业工会干部的这种依附性困境，提出要改变现有工会干部管理体制，即从原来的以同级党委领导为主，改为以上级工会领导为主，从而实现用人与治事的统一。[73]这种改革观点其实早在1988年的《设想》中就出现过，前面也叙及这点。在笔者看来，无论在理论上还是实践上，它都难以让企业接纳，其结果只能变成一种强制并转变为外派的专业化工会干部，因此这种观点将会面临与前面的工会干部直选或职业化类似的困境。此外，现实的体制也没有变革这种管理体制的倾向，2015年的《意见》就重申了“群团组织实行分级管理、以同级党委领导为主的体制”。

总之，上述改革观点都试图突破现有的组织体制或人事管理体制，但都存在很大阻力而难以付诸实施，不过这也表明，新一轮的工会改革必须另辟蹊径，在现有体制基本不变的情况下，进行最大效能的改革，以激活基层工会的活力。在笔者看来，顾村镇总工会的改革就是在这样的背景下进行的制度创新。

2. 顾村镇总工会改革的举措

前面已指出，全总于2016年底对顾村镇总工会改革经验予以肯定，正是因为该镇总工会的改革破解了非公企业工会常见难题，激发了基层工会活力。顾村镇总工会的改革内容涉及方方面面，但从逻辑上，笔者认为其核心方面可归结为基层工会“瘦身减负”和上级（地方）工会“以上代下”，其中尤以前者为主要创新点。

（1）基层工会“瘦身减负”

现有研究对基层工会没能发挥应有作用的原因有较多探讨，而且原因大都指向工会体制，认为这种体制造成了基层工会干部，尤其是非公企业工会干部依附于企业而“不敢”明确的站在维护职工的立场。从更细致的逻辑分析来看，这只是指出了基层工会干部“不敢”的一面，但还存在“不能”和“不愿”这两面。我们需要回到基层工会干部的实际处境及由此引发的行动意向来考察这三个方面的细微区别。上海市总工会基层工作部曾于2016年做过一次“关于影响非公中小企业工会主席履职的主要障碍、原因及对策研究”，笔者将结合其中的一些数据和分析来细微考察这三个方面。

首先，是“不敢”作为的问题。前面有关工会体制的分析已在很大程度上对此做出了解释，此处再结合上海市总工会的调查结果来细致阐述。根据上海市总工会的统计，全市非公基层工会组织占全部基层工会组织的80%，工会主席基本都是兼职，其工资报酬完全是来自其企业行政职务，因此非公企业工会主席在企业雇员和工会主席的双重角色认同上，更认同前者，而这种身份使得他面对企业主时，是管理与被管理的关系，其晋升发展、待遇高低、是否续签劳动合同等利益悠关的问题完全受制于企业主。因此，只有在企业因管理需要的前提下，工会主席在企业主同意或支持下，才可能组织职工开展一些文化体育、福利帮困等活动，而一旦发生劳资纠纷，有37.66%的工会主席就担心，为职工说话办事可能损害自身利益。

其次，是“不能”作为的问题。这主要是指基层工会干部缺乏应有的手段或能力来完成上级工会的任务或要求。一方面，非公企业工会干部由于都是兼职，所以通常不具备履行工会职责所需要的群众工作方法、法律专业知识和协调协商能力，即便地方工会会组织他们进行培训，但无法适应他们工作流动性大的特点；另一方面，正如有研究者指出的，各级工会组织的结构和职责仍然存在“上下一般粗”的问题，用通俗的话说，就是各级工会的各个部门都根据自身的职责需要层层下达任务，最后大都落在基层工会来履行，造成基层工会的职责“大而全”，甚至出现“种了别人的地荒了自己的田”的问题。[74]这两方面结合起来，使得精力和能力有限的基层工会干部“不能”履行“大而全”的工会工作任务。

最后，是“不愿”作为的问题。由于非公企业工会的组建大都是通过反复说服动员企业行政，甚至通过与企业主交朋友的方式来建会，这样，工会主席的产生必然是由企业行政方主导，而且当选的工会主席也基本是应行政方的要求，作为一项额外任务而勉为其难接受的，既没有经济利益的驱动，更没有对工会工作的热情。加之他们都兼职，也没有履职的时间和精力，上海市总工会调查显示，非公中小企业工会主席兼职行政岗位大多任务繁重，61.69%的工会主席是结合业务工作开展工会工作，用固定时间处理工会工作的只占7.79%。无论如何，对于这些基层工会干部而言，他们“不愿”从事这种既没有经济激励，又需自己付出额外时间和精力的工作。

当然，上述三个方面并不是明显分开的，通常都揉在一起的，这是现有工会管理体制、基层工会干部普遍兼职以及工会职责“大而全”等制度特点的必然结果。那么，顾村镇总工会又是如何来破解基层工会干部“不敢”“不能”和“不愿”这三方面的困境呢？据笔者观察和分析，其改革举措的核心就是对基层工会的职责进行“瘦身减负”，即根据基层工会的上述实际处境，合理界定其主要职责。

顾村镇总工会规定了基层工会的四项职责，并明确了每项职责的具体工作内容（也就是考核指标）及相应的分值：其一，夯实基层基础，包括吸引职工入会（以缴纳会费为依据）（15分），按时办理会员证和会员服务卡（10分），建立工会经审组织和女工组织（5分）；其二，协调劳动关系，包括贯彻执行职工代表大会（职工大会）制度（10分），建立集体协商机制（10分），及时协调劳资纠纷（5分）；其三，竭诚服务职工，包括开展提高职工技能和丰富职工业余文化生活的相关活动（10分），组织有需求的职工参加上级工会的相关活动（5分），组织有才艺的职工参加镇总工会文体协会（5分），对困难职工特别是困难会员进行帮扶（5分）；其四，沟通报告情况，包括工会工作遇到困难和阻力时及时与上级工会沟通（8分），群体性劳资矛盾出现时做到“三个第一”（第一知情人、第一报告人、第一调解人）（8分），可能引发群体性劳资矛盾时能及时上报上级工会寻求帮助解决（4分）。

通过对基层工会职责的合理界分，改变了传统的“上下一般粗”状况，不仅减轻了基层工会干部的负担，而且使之变得可行，因为上述每项具体职责，基本都不会让基层工会干部陷入与企业行政方对立的困境，甚至好些职责还会受到企业方的欢迎。这样，至少通过减少职责数量和降低职责难度，来破解非公企业工会干部的“不敢”和“不能”问题。

接下来就是解决“不愿”的问题，这需要一套激励机制。顾村镇总工会制定了与非公企业工会上述四项主要职责相匹配的考核办法，并在此基础上建立了非公企业兼职工会干部岗位补贴制度，也就是对上述每项具体工作进行考核评分，然后根据评分结果和会员规模，给工会干部发放一定金额的岗位补贴，大致按照80-100元/会员/年的人头计算，即如果某个企业共有100名会员，那么该企业工会每年将获得约8000-10000元的补贴，不过这是大致的平均数，具体根据评分来给，因此补贴金额会存在一定差异。不过，补贴金额不能超过缴纳的工会经费总额的15%。其实，这种制度安排也间接激励基层工会干部积极发展会员和协助督促企业拨缴工会经费。另外需要说明的是，这个补贴是给该基层工会组织的，在其工会委员中分配，一般是工会主席分50%，其余工会委员分剩下的50%。这样，一方面是工作职责内容削减且难度下降；另一方面又有适量经济激励，这就在很大程度上能够激发基层工会干部的积极性。

不过这就涉及到工会经费使用的问题，因此顾村镇总工会还对工会经费的收缴和分成进行了改革，一方面保证工会干部有经济激励；另一方面保证工会干部能“有钱办事”。首先，考虑到基层工会对企业的依附性，难以督促企业拨缴工会经费，所以顾村镇总工会确立自己成为工会经费的收缴主体，“以上代下”收缴工会经费，再按比例及以项目形式拨返给非公企业工会；其次，在拨返给基层工会账户的比例上，目前通行的做法是60%留在基层，但顾村镇总工会将此比例提高到80%以上，从而将更多的工会经费留在基层。具体来说，顾村镇总工会“以上代下”向企业按工资总额的2%收缴工会经费；然后先基于会员交纳的会费额，按1：0.5比例从中扣除直接惠及工会会员的费用；接着再扣除兼职工会干部的岗位补贴；最后对剩余的工会经费再按照不低于2：1配比基层工会和镇总工会。最终镇总工会的留存控制在20%以内（包括上缴上级工会的经费在内）。

这里需要说明第一项扣除的经费用途，顾村镇总工会认为，必须改原来的职工被动入会为主动入会，这是基层工会具有活力、职工认同工会的基本前提，而要想让职工主动自愿入会，就必须形成会员与非会员的区别效应。具体做法是，职工入会需缴纳会费（目前统一每人每月10元），工会按所收会费总额的50%从工会经费中拨出一部分经费，连同所收会费，一并以惠利会员项目形式，全部返还给会员，即会员每年先缴纳120元会费，然后回得到180元的返还。虽然金额似乎较小，但实际效果表明，职工自愿入会的积极性明显提高了。至于这笔费用该如何花，完全通过会员民主座谈会的方式来决定，这也是一种激发会员参与的方式。此外，上级工会还会通过其它项目方式，将部分工会经费向基层工会倾斜并惠及会员，这也直接有利于基层工会干部相关工作的开展，并提升会员的认同感和参与度。

总之，顾村镇总工会通过相关制度安排对基层工会“瘦身减负”，在很大程度上破解了基层工会“不敢”“不能”和“不愿”的难题，有利于激活基层工会活力。

（2）上级工会“以上代下”

基层工会“瘦身减负”了，那么上级工会就必须把减下来的职责，尤其是维护职责给承担起来，并且还需要尽可能为基层工会争取到更多的社会资源来为会员服务，这被称之为“以上代下”。其实，在基层工会难以履行但又不得不履行一些维护职责时，由上级工会“以上代下”来推动，这在数十年前就已出现过，而且全总也在逐步提倡和推行这种制度，如2005年的《中华全国总工会关于加强协调劳动关系、切实维护职工合法权益、推动构建社会主义和谐社会的决定》中指出，“探索推行上级工会代行基层工会一时难以承担的维权职责的做法”，2007年的《中华全国总工会关于进一步加强劳动争议调解工作的若干意见》也倡导“采取由上级工会代行下级工会部分维权职责的做法”，2014年的《中华全国总工会关于新形势下加强基层工会建设的意见》也指出，“在基层工会难以履行维权职责时，上级工会要加强指导帮助或‘上代下’维权”。

不过，与以往主要强调在维护职责上“以上代下”的狭义界定不同，本文的“以上代下”是广义的，不只是针对基层工会难以履行的维护职责，而且还包括各种服务，即针对大量为职工群众所需但基层工会因资源或能力有限而难以满足的各种需求，比如困难职工帮扶和大病互助保险，职工培训与再就业等，这需要上级工会来负责挖掘、协调、整合和配置资源。上级工会“以上代下”履行工会的维护职责，在前述的以义乌经验为典型的“社会化维权模式”中就得到了体现，顾村镇总工会在这方面更多的是继承和延续，而其真正的创新和发展，则更多的体现在各种服务工作上的“以上代下”。

以困难职工帮扶为例，由于多数企事业单位的职工规模较少，因此仅凭基层工会的资金难以满足困难职工帮扶需要，所以顾村镇总工会通过建立“互助化”的职工帮困体系来化解基层工会的资源不足问题。具体而言，一方面，顾村镇总工会制定了《关于建立我镇职工互助帮困基金试行办法》，倡导职工每年进行一次“一日捐”，遇到临时困难时再进行“互助捐”，同时向政府和社会争取一些资金，再从工会经费中拨出一部分资金，将这些资金汇集起来，就组建了镇和基层两级的工会帮困基金；另一方面，顾村镇总工会积极动员职工参加上海市总工会组织的职工互助保障计划，2014年共组织在职和退休职工7000多人次参加上海市总工会组织的各种互助保障计划，患病报销3700多人次，理赔金额约300万元。

随着经济的发展，职工的精神文化需求也在增加，通常而言，开展各种文体活动一直是基层工会的传统职责，但是随着小微企业越来越多，其工会不可能满足多元化的需求，所以，顾村镇总工会积极整合资源，试行职工文体活动“民间化”，使其由上级工会包办向职工民间自发组织转变，活动经费也从主要由上级工会筹措转变为职工民间自发筹集。首先，是顾村镇总工会负责搭台，成立职工文体俱乐部等四个民间组织，镇总工会负责总体协调，采取抽签轮值的方法开展活动；另外，在对区域内职工各类文体活动人才以及文体活动需求进行前期调查之后，镇总工会组建一些相应的文体俱乐部或组织一些文体沙龙；每个文体俱乐部都会有志愿者指导老师、召集人和微信群。其次，顾村镇总工会还建立了职工文体联席会议制度，镇总工会、镇体委、镇教委和镇社区文化中心等都是其成员单位，召集单位为镇总工会；各成员单位有组织的向各职工文体俱乐部开放其管辖的体育场所、图书馆、社区文化活动中心等社会文体服务场所资源，而且职工文化建设还被镇社区文化中心和镇体委纳入到全镇的文化建设范围中来。

近些年来，随着我国经济进入新常态，产业结构的升级必然要求职工技术技能的提升，这样，为职工素质提升服务成为工会的重要职责，这原本也是工会的教育职责。虽然企业从自身发展角度也会对职工进行培训，但通常只有大中型企业才会有这样的投入，对于更多的在小微企业中就业，特别是流动性特别大的行业就业的职工而言，提升技术技能的培训就少之又少，这就需要上级工会来组织协调。顾村镇总工会一方面以评先选优“一线化”为引领，推进培训、练兵、竞赛、晋级、评选五位一体的职工素质工程体系建设，另一方面则每年面向基层开展“五一劳动奖”评选活动。为了能够让这些工作得到稳步推进，镇总工会建立了职工职业发展联席会议制度，成员单位包括镇总工会和一些涉及职工素质和职业发展的政府职能部门、院校、职业培训机构和社团等，镇总工会为召集单位；联席会议将职工职业发展的职业道德、职业技能、职业文化、职工才艺和职业法律保护等内容整合了起来，制定促进职工职业发展的年度计划，并根据各成员单位的职能特点，明确场地、生源、师资、政策落实等分工责任。

综合上述诸项服务工作的开展可以清楚看到，顾村镇总工会是通过工会工作“社会化”的方式，来最大限度的整合各方资源为工会所用，并将这种做法概括为“五个主动”：第一，主动争取党委领导，通过“党建带工建、工建服务党建”的方式来争取最大限度的政治资源；第二，主动获得政府支持，通过镇政府与工会的联席会议平台，来加强工会与政府相应部门的配合，从而争取最大限度的政策资源；第三，主动赢得社会协同，通过成立顾村公惠职工服务社，来同各类与职工利益相关的社会组织合作，从而争取最大限度的社会资源；第四，主动推进职工参与，通过制定《顾村镇总工会关于建立工代会代表常任制的实施办法》确立了代表的提案制、巡查制、监督制等制度，以便动员尽可能多的职工支持和参与工会工作；第五，工会主动运作，通过整合各类资源，使镇总工会成为辖区内劳动关系协调的组织架构中心、信息沟通中心和资源配置中心。总之，顾村镇总工会服务职工的方式在制度与机制上与“党委领导、政府支持、各方配合、工会运作、职工参与”的“社会化维权模式”完全一致，因此可以概括为是一种“社会化服务模式”，这样，顾村镇总工会的广义的“以上代下”也可以称之为“社会化维护与服务模式”。

3. 顾村镇总工会改革的条件

顾村镇总工会通过对基层工会“瘦身减负”，并“以上代下”承担起基层工会所难以承担的各项维护和服务职责，既激发了基层工会的活力，又扩展了上级工会维护和服务职责范围，并较好的搭建起上级工会与基层工会的联系，用顾村镇总工会自己总结的话，就是“非公有制企业工会在服务中实现维权、上级工会在维权中实现服务的工作定位”。笔者认为，顾村镇总工会的改革举措是在现有工会管理体制和组织体制难以变革的前提下进行的最大可能限度的改革，所以才能在较短时期里得到认可。这其中自然有顾村镇总工会自身的努力，但也存在其它重要的条件。

首先，自然是党的群团工作会议精神和《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》所营造的政治氛围和要求，这让被选为试点地区的群团改革工作成为全国关注的焦点，从全总至各级地方总工会也都会从政策、资源和舆论等各方面对试点地区的工会予以关注和支持，这能激发后者的积极性和创造性，为其提供了制度创新的空间，这典型的表现在顾村镇总工会对工会经费分成比例的变革上。如前所述，顾村镇总工会将80%以上的工会经费留在了基层，这就极大压缩了上解至上级工会的比例，而据我们的调研了解，这得到了上海市总工会和宝山区总工会的支持，愿意“让利”给基层。

其次，是地方党政对群团改革工作的高度重视，这也是上述政治氛围和要求的必然结果。当然，在同级党委领导为主的原则下，地方党政的支持也最为关键。第一，在宝山区层面，区委书记专题会、区委常委会多次研究部署非公有制企业工会改革试点工作，成立上海市宝山区非公有制企业工会改革领导小组，由区委副书记任组长，区相关职能部门和各街镇园区的负责人担任成员，定期研究、部署、推进区非公企业工会改革工作；第二，在街镇园区层面，明确党委（党工委）书记为第一责任人，党委（党工委）副书记具体负责，总工会主席负责落实推进；第三，建立政府和工会联席会议制度，积极争取党委和政府在政策、人员、经费等方面的支持；第四，坚持党工共建并强化考核评价工作，即区委、区政府将工会改革任务列入各街镇园区年度考核指标体系，在酝酿推荐企业主或经营管理者为党代表、人大代表、政协委员或工商联执委等具有政治身份人士以及各类评先评优活动时，主动征询工会组织对人选的意见，在对工商联执委等进行综合评价时，将所在企业是否建会及是否配合支持工会改革工作作为重要衡量指标，在财政资金扶持项目中，对市级财政扶持的非公企业，如未建会要求其承诺6个月之内建会，逾期未建会的区级财政配套资金暂缓扶持，对区级财政支持的非公企业，把劳动关系是否和谐纳入前置审核条件。

由此可见，顾村镇总工会的改革能在短期内得到如此高的重视和推广，既是工会自身努力的结果，也是地方党政支持的结果，更重要的是工会干部们能够抓住时机、主动作为，整合各种资源和力量来形成推动改革的强大合力。

五、结论

将当前顾村镇总工会的改革嵌入到中国工会近40年来的制度变迁史中来考察，不仅让能够更好的理解顾村镇总工会改革的意义以及为何能在短期内就得到认可并被推广，而且也让我们能够更好的理解中国工会在不同时期面对特定问题时所采取的各项改革举措的意义，并从中总结出中国工会改革的趋势和特点，这对思考中国工会未来改革方向也具有较好的参考价值。

改革初期，我国城市通过重建单位制来恢复城市经济生产，工会组织的运行也必然从属于服务于单位制的逻辑，加上此时的劳动关系是一种国家与国家职工之间的行政关系，因此工会在劳动关系结构中，难以扮演明确的维护者和代表者角色，而只能形成“以生产为中心，生产、生活、教育三位一体”的职责结构。随着以城市为重点的经济体制改革的开启，因企业自主权扩大而民主管理又形式化严重，利益分配和社会机遇的不均甚至不公问题变得突出，职工不满成为较为普遍的现象，一些地区甚至出现罢工、怠工和上访等集体事件；另一方面，波兰团结工会现象也让国家对职工和工会问题高度关注，而这个时候中央又提出要进行政治体制改革，所以，工会借此机会进行了一次系统性的改革“设想”，这构成了改革以来第一次工会改革。虽然此次改革因特殊原因而很快中断，但具有重要的意义，首先，是明确了工会的角色是在政府和企业面前代表职工，职责是维护、建设、参与和教育；其次，是尝试去理顺工会与党和政府以及与职工群众的关系，以防止和克服“行政化”，实现工会工作群众化和民主化；最后，还提出要改革工会干部的人事管理制度，以实现“管人”和“管事”的统一。只不过由于当时经济改革尚处初期阶段，劳动关系体制并未市场化，所以此次改革未能特别突出强调工会参与协调劳资关系和维护职工合法权益的职责。

自20世纪90年代开始，我国的劳动关系性质从行政主导向市场主导转变，劳资矛盾变得日益突出且职工合法权益受侵害也较为严重，在这种处境，工会必然要进行第二次改革，这就有了“工会工作总体思路”，此次改革最大的贡献，就是突出了工会的代表角色和维护职责并积极探索市场化劳资关系协调的制度与机制建设，其中一个突出特点是借鉴国际成熟经验，比如推动集体协商和集体合同制度以及建立各级劳资政三方机制等；此外，在非公企业中排除万难组建工会是另一个重要成绩。不过，由于正逢国有企业改制阶段，加之地方政府又过于注重经济增长目标，致使此次工会改革在实际运行上面临巨大阻力，往往只能通过诸如参与“再就业工程”和“送温暖工程”等间接方式来履行其维护职责，但也为后期工会的进一步改革做好了组织与制度上的铺垫。

进入21世纪后，我国以廉价劳动力的优势在经济全球化的浪潮中成为“世界工厂”，劳资矛盾也因此变得更为复杂，同时各种思潮也对我国的经济和社会生活带来很大冲击，在这种情况下，工会开始强调不能简单移植国外工会经验，而需要注重自身的独特性，于是工会开始了第三次改革，此次改革一方面是对以往探索的各种劳动关系协调制度与机制进行规范化和系统化，另一方面则强调要回归到党政主导的维护群众权益机制上，并最终形成了“党委领导、政府支持、各方配合、工会运作、职工参与”的“社会化维权模式”。此次改革是让工会最大限度的借用行政力量来协调劳动关系，其结果是一方面地方工会在履行代表和维护职责时，相对更积极活跃，尽管这会受制于地方政府对经济增长和社会发展的权衡，另一方面则因为此次改革没有触及工会的组织制度和干部人事制度，因此基层工会仍受制于企业而难以履行维护职责，甚至难以明确自身的代表角色，这不仅削弱了地方工会的努力在基层的落实效果，而且也让工会难以获得职工群众的认可，从而弱化了工会与职工群众的联系。

如何激发基层工会活力，打通联系和服务职工的“最后一公里”也就必然成为新一轮工会改革的重点，而顾村镇总工会针对这一问题所进行的改革最早得到全总高度认可并作为一种经验而在全国推广。与一些常见建议不同，顾村镇总工会的改革是在并不试图去突破现有的组织体制或人事管理体制的情况下，一方面对基层工会的职责“瘦身减负”，同时变革经费分成比例，将经费向基层倾斜，以激发基层活力；另一方面镇总工会“以上代下”，通过整合各种资源来履行基层工会难以履行的维护和服务职责，其运作模式可称之为“社会化维护与服务模式”。顾村镇总工会的改革也在很大程度密切了上级工会与基层工会的联系。

纵观40年来的改革进程，中国工会始终在努力变革以适应外部制度要求，一方面，需要适应经济体制变革以及经济全球化所引发的复杂的劳动关系变化；另一方面，又必须适应现有体制的要求。因此，中国工会必须努力的将传统的与现代的、国际的与本土的、体制内的与体制外的因素给糅合起来，以走出一条属于自己的独特道路，但这种糅合必然充满艰辛和矛盾，这也必然意味着中国工会的改革需要不断探索和创新，而且这种改革也必然只能是渐进性的，如果将第一次改革与后面三次改革进行对比，我们能更清楚的认识到这一点。因此，顾村镇总工会改革之所以能很快得到认可，是因为他们能够在以往渐进性改革的基础之上，针对新形势下新难题努力尝试制度创新的结果，当然这也意味着，顾村镇总工会的改革只是中国工会渐进式改革的一个环节而已，需要随着新问题的出现而继续不断改革的。

总之，随着改革开放的不断深化，中国工会也在不断改革并呈现出如下趋势和特点：首先，在角色上，中国工会越来越明确自身在劳动关系的治理结构中是扮演职工权益的代表者和维护者的角色；其次，在职责上，中国工会逐渐从“以生产为中心，生产、生活、教育三位一体”的职责结构，向突出维护，辅以建设、教育和参与的四项基本职责结构转变，而随着职工群众在结构和需求上的分化，开始强调对职工的各种社会服务，并将维护与服务并举；再次，在履职方式上，中国工会在借鉴国际经验的同时，更强调要回归和发展本土化的党政主导的社会化维护和服务模式；最后，在职责履行上，地方工会与基层工会逐渐呈现出分化趋势，在这当中，基层工会在职责上将趋于“瘦身减负”，并辅以各种激励措施，改变基层工会干部原来存在的“不敢”“不能”“不愿”作为的难题，从而激发基层组织活力，而这些减下来的职责则上提至地方工会，由地方工会“以上代下”来完成，即地方通过整合各种资源来履行基层工会难以履行的维护和服务职责，在一定程度上可以说，中国工会的这种上下分工和配合是在不改革现有组织体制或人事管理体制的情况下，所能进行的最大效能的改革。

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