农村脱贫攻坚社会政策托底问题探究

李燕英

（中共云南省委党校 图书馆，云南 昆明 650111）

党的十八大以来，习近平总书记反复强调宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的发展新理念。“社会政策要托底”反映了当前和今后一段时期中国社会政策与经济政策协同发展总体指导思想，也是现阶段社会救助和社会保障工作的基本指导要求。2015年11月，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，“扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。”在脱贫攻坚中发挥社会政策托底作用，既是解决转型期中国农村发展改革现实问题的兜底性政策顶层设计，也是构建中国特色社会主义社会政策理论的重要实践与升华。

一、脱贫攻坚社会政策托底的内容体系

按照中共中央关于决胜脱贫攻坚战的基本要求，为如期实现农村贫困人口（建档立卡户）“两不愁三保障”、贫困地区整体性“脱贫摘帽”，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接是农村脱贫攻坚社会政策托底的关键，将政府社会政策兜底与脱贫攻坚政策有机结合，形成一体化脱贫攻坚、扶贫开发格局，实现农村低保对象和建档立卡贫困人口脱贫致富的共同目标

（一）发展产业与创业支持

从中国的国情和面临的形势看，以革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特困地区等为主的欠发达地区是当前脱贫攻坚的重点区域，基础设施薄弱、经济欠发达、产业发展落后是制约脱贫致富的最现实障碍。发展特色产业应坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，围绕农村供给侧的结构性改革，进一步理顺政府、市场和社会在“三农”工作的机制，充分发挥农民专业合作社、农村产业合作社、龙头企业和社会组织等市场主体作用，通过党组织+公司+合作社+农户合作模式，推动脱贫带动能力强的特色产业和优质产品的开发。实施诸如“一村一品、一乡一业”强村富民、粮油扶贫、园艺作物扶贫、畜牧业扶贫、水产扶贫、中草药扶贫、林果扶贫、木本油料扶贫、林下经济扶贫、林木种苗扶贫、花卉产业扶贫、竹产业扶贫等专项工程。支持农林牧副渔、新型工业、双创企业、农村电商和乡村旅游服务业的多元化发展。

（二）劳务输出与就业服务保障

劳务输出脱贫是确保工资薪金性稳定收入、可持续的重要渠道，也是挖掘贫困人口内生动力，激发自身主动脱贫的关键，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。通过加大贫困地区基础设施建设，吸收农村闲置劳动力；支持农业集体经济组织、生产加工企业、劳动密集型产业园区带动当地贫困人口就地就近就业；依托区域间、部门间和行业间的扶贫协作、帮扶支援和投资开发等工作机制，开展多渠道劳务开发和技能培训，继续鼓励、支持和引导农村劳务输出流向中东部发达地区。实现劳务输出和劳动力流转需要政府、市场和社会在就业、培训和劳动保障等社会政策方面提供支撑。脱贫攻坚的社会就业政策托底着重解决的另一个问题，是为劳务输出和就业提供智力帮扶和技能培育。为贫困家庭子女、未升学初高中毕业生等免费职业培训和创业帮扶，为贫困人口转移就业、劳务输出和人力资本开发提供保障政策，促进其稳定就业。

（三）易地扶贫搬迁和保障性住房政策

安全稳固的住房作为“两不愁三保障”脱贫标准最为艰巨的任务，农村贫困地区很多因地理位置偏僻、生存环境脆弱、发展空间缺乏、交通基础薄弱，造成“一方水土养不活一方人”的困境，需要在易地搬迁安置上着力。按照搬迁人口“搬得出、稳得住、能脱贫”的基本思路，在省级层面统筹贫困地区异地扶贫搬迁。通常可以采取集中安置与分散安置两种模式，县级政府统筹整合中央财政预算内投资、地方政府债券、专项建设基金、长期贴息贷款等涉农资金，采取财政补助、贴息担保承接资金运作和工程组织实施，统规统建与统规自建相结合，推进整村、建档立卡户组团等迁入移民新村、小城镇、产业园区、旅游景区、乡村旅游区。另一方面，也可采取“插花”搬迁模式，扶持进城务工、农转非贫困户购买、租住城市经济适用房、廉租房、公租房和村镇保障房，统筹易地搬迁安置区（点）基础设施和公共服务设施建设，提供基本公共服务和社区社会救助保障政策，健全优化安置区（点）社区管理服务。

（四）生态环境修复和生态补偿

中国的贫困地区处于森林、草原、荒漠、湿地自然生态区、大江大河流域水源区、生物多样性保护区和生态脆弱区。既是新一轮脱贫攻坚的主战场，又对全国生态保护、环境承载起到关键作用。因此，建立贫困地区生态修复与补偿机制，既能够实现生态环境保护，又能助推贫困人口的脱贫致富。可选取的办法包括加大对重点生态功能区生态保护与恢复中央财政转移支付力度，按照“谁受益、谁补偿”原则，健全贫困地区自然资源保护和生态环境修复机制和补偿机制。通过对区域间生态资源使用补偿、碳排放指数平衡、江河流域和重要水源地生态效益补偿等动态调整机制，扩大对贫困地区和贫困人口的生态保护补偿；支持在贫困地区增加政府购买环境保护和生态修复公益岗位，实现贫困人口就地就业脱贫。实施易地扶贫搬迁后原住地土地复垦、还林还草等生态修复补偿，不断扩大贫困地区的环境保护和生态修复区域，确保脱贫攻坚与生态文明同步发展。

（五）“两免一补”义务教育均衡发展

农村脱贫攻坚的教育政策托底的任务在于全面兜底贫困家庭子女学学龄期至高中（职中）教育和贫困人口技能培训和职业教育，有效截断贫困的代际传递。同时，通过“教育均衡发展”“全面改薄”“国培计划”等工程，增加对农村教育基础设施、农村义务教育学生营养改善、乡村教学师资配备、职校职院技能培训、城乡学校结对帮扶等方面投入，不断提升贫困地区办学水平。在就学保障方面，完善学龄期困难学生教育资助救助政策，确保对贫困学生应助尽助，如期完成学业和顺利毕业。

（六）“新农合”与健康医疗救助一体化

健康卫生作为建档立卡贫困户“两不愁三保障”脱贫的基本条件，农村脱贫攻坚医疗保障包括基本医疗保险、大病救助、生育保险、传染病防治、突发性灾害应急医疗援助等救助制度和机制，以及对建档立卡贫困人口实施县级政府公共财政全额补贴“新农合”、大病保险和医疗救助等基本医疗保险个人缴费部分。深化分级诊疗制度，提高贫困人口基本医疗保险和住院费报销比例，逐步降低贫困人口大病保险起付线。建立建档立卡贫困人口先诊疗后付费的结算机制。提升县级公立医院、乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生计生服务站等的基本医疗卫生服务水平。借助信息系统/信息技术推进城市诊疗资源和咨询远程服务、在线服务，建立发达地区三甲医院与贫困县县级公立医院一对一帮扶机制。支持贫困地区优先实施基层中医药服务能力提升工程和中药民族药资源开发利用，进一步提高乡村医生的养老待遇。

（七）社会救助与最低生活保障

受城乡社会保障制度二元体系影响，农村低保救助基数和额度与城市低保存在较大差距。将无法脱贫的建档立卡贫困户纳入社会保障兜底是发挥农村脱贫攻坚社会政策托底作用的“终极”措施。特别是经过改革开放40年的积累，政府完全有能力承担这样的责任。在具体的救助办法上，第一，实现“三个衔接”，即动态调整农村低保标准与国家扶贫标准的衔接；最低生活保障制度与教育救助、医疗救助、劳动就业、廉租房保障房购租补助等专项救助制度的衔接；农村社会保障兜底与扶贫开发项目和政策的衔接。第二，实现县级涉农资金和公共财政对低保户和建档立卡贫困户的社会救助个人缴存部分的政策性兜底。

二、农村脱贫攻坚社会政策实施中存在的问题

（一）贫困人口识别不精准与动态变化

习近平同志反复多次强调要坚持精准扶贫、精准脱贫。要筑牢精准扶贫基础，通过建档立卡，摸清贫困人口底数，做实做细，实现动态调整。［1］当前，贫困人口识别不精准与动态变化管理不及时，既是脱贫攻坚工作中存在的首要问题，也是影响脱贫攻坚进程的最大现实阻碍。

1.受益方的逆向选择，救助补贴成为各方争夺的“福利包”。过去，多数农户不愿参评参选低保户、贫困户，认为是“不劳而获”的不光彩行为，但近年来对建档立卡贫困户堆积式帮扶政策的累积形成的“福利包”，尤其一些地方政府为争取早日脱贫摘帽而不顾自身财力的“大水漫灌”式脱贫运动，使得农户竞相追逐建档立卡，甚至出现财政供养、经商办企业、拥有商品房、个体工商经营对象等，都认定为建档立卡贫困户的错误做法。

2.农村低保政策的福利化倾向，背离了低保制度设计的初衷。受制于传统“不患寡而患不均”、乡土社会“熟人关系”以及人民公社集体化福利分配的影响，农村最低生活保障制度具体落实到村组之后，仍然大量存在低保轮流瓜分的情形。在流程设计上，低保金已经直接进入贫困人口个人账户，但仍可能由村组干部收回再次分配。这在边疆地区和民族地区的贫困农村尤为突出。与有相当大的差距。

3.责任主体急于求成，脱贫考核逆向选择。鉴于国家脱贫攻坚部署的时间要求，导致部分地方政府在制定脱贫攻坚时间表和路线图时，层层加码，擅自提高标准。过去是千方百计保贫困帽子，现在是匆匆忙忙甩掉贫困帽子。甚至部分乡镇、村组干部为便于脱贫摘帽，存在虚假识别，故意安排不符合建档立卡和低保条件的农户进入脱贫对象数据库，直接影响建档立卡的准确性，造成大量的错评、漏评和错退。

4.识别、认定程序和规范落实不到位。特别是在低保户、贫困户、建档立卡户之间的关系上，识别不精准有三种情形：一是把认定脱贫作为福利待遇均分或轮流享受。二是为便于推出摘帽，虚假识别。三是任人唯亲，“三评四定”走过场。

5．非户籍人口识别和认定的错漏。还存在一种不容忽视的情形，就是对低保户和建档立卡贫困户中非户籍人口的识别和认定。这种处于政策空白地带的人群，多数情况下被排除在现行社会政策保障服务范围之外。特别在边境地区、民族地区，因跨国婚姻关系，导致外籍人口和非婚生子女等，因无法落户，积贫淤困加剧。

（二）社会保障兜底贫困人口基数多重压力

尽管2013年至2016年4年间，中国农村年均减少贫困人口数超过1000万，累计脱贫人口数达5564万；贫困发生率也从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，但农村低保兜底的人口规模还太大。主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县（贫困县）和12.8万个建档立卡贫困村，多数西部省份的贫困发生率超过10%，8个民族聚居省区贫困发生率达12.1%。因此，不论从绝对数量还是分布区域来看，实现5630万贫困人口、832个贫困县如期脱贫摘帽，仍面临严峻的挑战。

1.剩余贫困人口的贫困程度深。处于深度贫困的农村贫困群体的收入水平与全国平均收入水平差距巨大。长期处于收入极低、住房蔽陋、生活难以为继的绝对贫困侵扰。即便是与贫困地区人均收入相比，也有相当大的差距，特别是在贫困的代际传递作用下，导致脱贫致富比一般的脱贫更加困难。

2.贫困地区和贫困人口的自身造血能力不足。从发展环境看，特别贫困地区经济基础较为贫瘠，发展的动能不足。在经济下行压力下，地区经济发展分化，地区间经济和生产制造能力竞争，对缩小贫困地区与全国发展差距带来新挑战。

3.贫困人口社会组成复杂。第一，贫困地区和群体社会发展背景复杂，土地荒漠化生态脆弱型贫困、直过民族、特有少数民族社会发育滞后型贫困、边境一线生产条件薄弱型贫困以及地方病高发区贫困，这些都是导致长期贫困的特殊类型。［2］第二，贫困人口自身缺乏信心，思想贫瘠，存在福利依赖思想。第三，贫困人口社会救助刚性支出巨大，存在长期的一般性财政转移支付的压力，缺乏可持续的产业致富和劳务输出致富途径和模式。

（三）社会政策顶层设计与执行时差

社会政策体系的整体设计，需要各社会救助制度之间的功能定位关联配合，堵塞制度漏洞，杜绝制度间的矛盾冲突。从中国的社会政策和社会救助实践看，低保、医保、养老保险等，大多数经历了从城市到农村、从发达地区到发达地区的试点——推行——政策完善的发展模式，在社会救助和社会保障各个领域，都是自上而下的顶层政策设计方式。由于地区间发展差异和社会保障准备就绪程度不一，导致在政策的实施过程中存在诸多的滞后，致使社会政策作用的发挥没能达到预期，甚至在局部造成负面的效应。

1.政策挤占和溢出效应问题突出。总体上，社会救助项目的功能应当是“托底线”，切实解决好受益群体公正合理地享受国家社会保障的基本权益，有序促进推进社会公平正义。但是，在实际执行层面，即使在《社会救助条例》颁布施行之后，有关社会救助和基本公共服务的供给和考核，通常延续各自的既定模式，相互之间没能形成统一整合机制。以低保为例，救助项目的功能，可能被异化为维稳福利、笼络宗族关系和人情的乡村治理手段。有的地方，社会救助政策成为利益均沾的“大锅饭”政策福利。

2.政策时差问题显现。在打赢脱贫攻坚战的决策部署中，中共中央系统提出围绕贫困人口“两不愁三保障”目标，确立了“七个一批”“六个精准”的发展性脱贫的措施。在目标、任务和时间压实之后，按照现行的政府管理体制，国务院各部委、省、州市、县各级政府分别制定出台相应的实施方案和措施。在脱贫攻坚的最后冲刺阶段，必将导致响应的延时性，以致不能充分发挥其精准政策的优势，尤其是乡镇面对贫困农户的“最后一公里”存在落实迟滞性，导致时间的挤压。

3.第三方评估呈现滞后性。在全面推行脱贫摘帽绩效评价实行第三方评估的具体实践中，课题组调研发现，实际存在时间差和评价的滞后性、不一致性。第三方评估情况与主体评估的反差较大，究其原因，我们认为与第三方评估介入的时机有关。第三方评估往往是在脱贫实施后才进入，成为典型的事后评估，难以对脱贫攻坚全过程的准确评定；省际交叉评估，虽然在一定程度避免了这个问题，但其抽样调查的客观性，仍存在可操作空间，也不能全面反映出实际情况。

（四）社会救助标准和社会支出比例偏低

从总体上看，中国农村社会救助保障水平仍然偏低。第一，农村最低生活保障标准仍处于较低的水平。2015年城市居民低保平均标准为每人每年5413.2元；农村居民低保平均标准为每人每年3177.6元，分别仅为同期城市居民人均可支配收入的17.4%（2013年为16.6%） 和农村人均纯收入的29.5（2013年为27.3%）。与发达国家和地区的低保社会政策相比，处于总体偏低的水平。第二，中国政府的社会救助财政支出比例也处于较低的水平。根据2011年民政部对社会救助投入的统计数据，我们将社会救助所涉及的相关项目进行累加，并加上扶贫开发项目投入资金。其结果是中央和地方各级政府对社会救助和扶贫开发的投入总量占GDP总量不到1%（2011）。［3］当然，到了2015年，中央关于打赢脱贫攻坚战决定实施以后，这个问题得以全面改善。当然，中国社会政策托底与国外发达国家社会福利保障有本质的区别。我们的社会救助和社会保障，除了解决贫困人口的基本家计生活，还要引导贫困家庭自力更生、勤劳致富。

三、决胜脱贫攻坚发挥社会政策托底作用的对策

当前，脱贫攻坚进入倒排工期的关键时期。［4］农村脱贫攻坚社会政策托底的组合政策处于实施落地、效果呈现和措施改进的融合过程中，为此，要充分发挥执政主体的政治能力和社会动员优势，整合各方力量，才能打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会。

（一）建立互联网+社会救助数据网络平台，确保全程精准

1.建立健全贫困家庭和人口信息动态库。借助信息技术工具，及时更新数据，实现对建档立卡户、低保户家庭人口状况、健康状况、收入状况、财产状况等的动态管理。

2.统一社会救助和扶贫开发大数据平台。进一步整合分属民政、人力资源社会保障、扶贫等部门的管理信息系统和政务服务门户网站，实现全国低保信息系统和扶贫开发信息系统互联互通。运用数据迁移、数据甄别、数据同步等数据库技术，加强信息核对与甄别，及时更新农村低保对象和建档立卡贫困人口数据，确保信息准确完整，建立统一的社会救助和扶贫开发大数据网络平台。

3.推行互联网+社会救助在线服务。借助信息系统/信息技术和移动网络，建立贫困发生率预警系统、建档立卡户识别系统、脱贫摘帽救助满意度测评与绩效评估系统和社会救助信用查询体系。进一步完善多维数据、预警服务、开放共享和信息服务，解决长期困扰社会救助和脱贫帮扶信息不对称的问题。

（二）构建全社会共同参与社会救助和扶贫开发的协同机制

1.加快完善政府、市场与社会的社会政策协同。坚持“三位一体”与自力更生相结合，形成政府、市场和社会共同承担社会救助的协作机制。通过委托、特许经营、招标采购等方式，向社会力量购买脱贫攻坚社会政策托底服务，完善政府与社会资本合作机制。

2.压实社会救助的企业社会责任。调动一切社会力量和社会资本支持扶贫开发。深入开展“万企帮万村”精准扶贫行动，积极鼓励和引导各类企业实现企业经济责任、社会责任和环境责任的协调一致。推动社会资本参与贫困地区教育、医疗卫生、社会保障等社会事业建设。鼓励企业通过捐赠、设立帮扶项目、创办公益服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助。

3.引导社会力量参与志愿服务。积极鼓励社会力量参与社会救助和脱贫帮扶，聚焦贫困地区基础设施薄弱、贫困人口致富渠道单一，实施社会组织志愿帮扶、社会工作社区服务、扶贫开发志愿者行动等，形成全社会共同参与脱贫攻坚的“新一轮人民战争”格局。

4.创新社会扶贫和社会救助模式。积极探索资产收益扶贫、互联网+扶贫、金融保险扶贫、公益性众筹扶贫等新型扶贫方式，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，实现“造血式”扶贫向“输血式”扶贫转变。通过构建社会扶贫信息服务网络，形成政府支持、市场推动、社会帮扶的整体合力。

（三）发展性社会政策与开发性扶贫协同推进

1.社会政策托底与经济政策致富有机统一。在市场经济环境下，必须有社会政策为贫困群体的基本民生托底，同时，也必须有经济政策为贫困群体的持续增收致富提供保障。这就要求做好与经济发展水平相适应的社会政策体系的顶层设计，紧扣补齐农村基础设施和基本公共服务短板，实现贫困地区跨越发展、追赶发展。

2.发展性社会政策与开发性扶贫相结合。要注重发挥社会政策在促进贫困地区经济社会发展、完善社会基础设施、实现贫困群体增收致富、维护社会和谐稳定方面的积极作用。处理好顶层设计与落细落小的关系，研究制定符合贫困地区、贫困人口发展实际的社会救助托底政策。进一步完善社会保险、养老保险制度设计，推进城乡居民医保、大病保险和困难救助一体化建设。

3.开展贫困人口扶志扶智脱贫助困。要充分挖掘、激发脱贫主体的能动性、自觉性，通过扶志扶智措施，着力解决脱贫致富内生动力不足的问题。要逐步将社会政策的目标从过去30年以“最低保障”为主转变到以提高劳动力素质和人力资本为主的积极增量发展模式，实现贫困人口劳动力转移脱贫致富。除了社会保障兜底解决因劳动力缺失致贫的贫困群体外，发展性社会政策托底应着力推动贫困人口劳务输出、技能培训和创业帮扶的政策设计，解决贫困人口因收入的相对剥夺而导致的能力的绝对剥夺问题。

（四）整合社会政策，破解部门条块分割瓶颈

1.深化政府社会救助机制改革。面对新常态下农村供给侧结构性调整和简政放权的行政管理体制改革，要进一步理顺国务院有关部委在社会政策的制定、实施和管理之间的权属关系。建立民政、扶贫、人社、财政、发改、卫生计生、残联等部门间经常性会商机制，实现业务协同和信息同步。在全面打赢脱贫攻坚战后，可以考虑社会政策托底与扶贫开发政策的深度整合，从工作机制上将国务院扶贫办职能归并或优化部署到民政、人力资源社会保障、农业部等相关部委，确保社会救助和扶贫开发有效衔接。

2.提高政府社会支出在年度财政预算中的比重。要将社会支出纳入各级政府的财政预算和统计指标体系。加大中央一般性转移支付范围和力度，特别是在脱贫攻坚决战阶段，大幅加大深度贫困地区一般性转移支付的政策性补贴和专项投入力度，着力补齐短板促跨越。全面推行县级统筹整合涉农财政资金项目制，使县级政府不仅能承接托底性社会政策服务，更能适应扶贫开发的发展性社会政策要求。

3.强化社会救助和扶贫开发公共政策的绩效评估。随着《社会救助暂行办法》的施行，进一步整合社会政策资源，实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接。按照“六个精准”要求，开展社会救助、扶贫开发的绩效评估，紧盯脱贫摘帽的关键指标（贫困人口漏评率、错退率、贫困综合发生率和群众满意度），采用目标考核、跟踪审计、满意度测评、第三方评估等政策工具对社会救助和扶贫开发的项目、任务和指标进行跟踪评价。

4.发挥社会政策托底综合效应，减少福利依赖。在全面实现贫困人口“两不愁三保障”的基础上，引导脱贫群众主动追求更高层次的目标。要着力帮助脱贫人口和家庭自力更生，劳动致富，最终走上可持续增收的正轨，从而避免出现过度的福利依赖和社会救助失当。