城乡居保扶贫成效的发展愿景和政策仿真

■文／米红 刘悦

党的十八大以来，脱贫攻坚被摆到治国理政的重要位置。作为面向低收入群体的基本养老保险制度，城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）在助推脱贫攻坚中发挥着重要作用。截至2017年底，城乡居保参保总人数51255万人，缴费人数34908万人，领取待遇人数15598万人。人均缴费282元，人均月领取待遇125元。其中享受政府代缴保费的贫困人口数超过1515万人，享受待遇的60岁以上贫困老人超过1681万人。将数亿低收入人群纳入城乡居保制度，使亿万参保居民在年老时获得一笔稳定的养老金收入，有效减少了因老致贫现象。

但该制度也面临着发展不平衡不充分问题，待遇水平偏低，且缺少动态调整机制，严重制约着其养老保障和扶贫功能的发挥。2017年全国城乡居保人均养老金虽达到1500元/年，但与国家扶贫标准2300元/年相比，仍有较大差距。如果老年人仅依靠城乡居保养老金，其收入水平仍处于扶贫标准以下。另外，领取待遇偏低也导致现在的缴费人口缴费积极性不高，普遍选择最低档标准缴费，断保、欠保时有发生，不利于城乡居保制度的可持续发展。

城乡居保制度在未来扶贫中如何有效发挥减少老年贫困的重要作用？本文基于目前已有数据和提升养老金发展愿景的合理假设，结合农村参保人口结构性的预测和制度待遇领取参数的变化，对2018—2032年我国城乡居保扶贫的发展路径进行中长期政策仿真研究。

养老金三愿景

未来国家扶贫标准必将随着国家发展程度、国民收入、社会消费水平、生活成本等各方面指标变化上调。为了让更多低收入人口更大程度享受经济发展带来的好处，城乡居保养老金标准也需要进一步提高。根据2011年的扶贫线2300元（本文称为“扶贫绝对标准线”）占当年人均国内生产总值（GDP）的6.6%，本文提出将我国未来人均GDP的6.6%设置为应当达到的“扶贫相对标准线”的参考值。并分别以未来不同时间点达到“扶贫绝对标准线”和“扶贫相对标准线”为参照，设计出3种提高城乡居保养老金的愿景，再结合人口预测的结果测算出未来每年贫困老人养老金总支出。

愿景A：在1500元/年的基础上，从2018年开始逐步提高到2020年达到2300元/年，并保持这一标准不变直至2032年。

愿景B：在1500元/年的基础上，从2018年开始逐年提高到2030年，达到当年人均GDP的6.6%，并保持这一标准不变直至2032年。

愿景C：在1500元/年的基础上，从2018年开始逐年提高到2025年，达到当年人均GDP的6.6%，并保持这一标准不变直至2032年。

政策仿真

首先，利用人口预测软件PADIS-INT预测出2017年至2032年16—59岁总人口及60岁以上总人口。基于前文引述的2017年底城乡居保参保总人数、缴费人数、领取人数和享受代缴的贫困人数、享受待遇的60岁以上贫困老人数等指标，可以计算出2017年城乡居保缴费人数占16—59岁总人口的比例为38.72%。国家统计局发布的公报显示，2017年末贫困发生率为3.1%。根据中央提出的到2020年全面消除贫困的指示，本文考虑从2018年起在城乡居保制度中，政府代缴覆盖人群每年增加0.5个百分点，到2020年即达到3.18%，将所有贫困人口都纳入政府代缴的保障中。从2021年开始逐步解决相对贫困，将贫困线的标准提高到人均GDP的6.6%，制度覆盖的相对贫困人口将达到劳动年龄总人口的3.68%。随着扶贫工作的进一步开展，2021年以后贫困人口将逐年减少，政府代缴人口比例每年减少0.1个百分点。2017年60岁以上的贫困老人在60岁以上总人口中所占比例为7.24%。随着城乡居保扶贫作用的进一步显现，将逐渐扩大对贫困老年人的覆盖面。参考代缴保费覆盖的比例，每年增长0.5个百分点到2020年将覆盖8.74%的贫困老年人口；2021年贫困标准提高后，将覆盖9.24%的贫困老年人口。随着多种举措的共同实施，2021年以后老年贫困的发生率也将逐渐降低，按照每年减少0.1个百分点测算。

浙江大学人口大数据与政策仿真工作坊测算结果显示：截至2017年底，缴费人数占当年劳动年龄总人口的38.72%，领取养老金人数占当年60岁以上总人口的67.16%。未来城乡居保制度将进一步完善和扩展，缴费人数和领取人数比例也将逐渐增加，预计每年将增加0.1%。到2032年缴费人数占当年劳动年龄人口的40.22%，领取人数占60岁以上总人口的68.66%。根据以上推断测算，到2020年缴费人数为34935万人，其中政府代缴人数为2848万人，领取人数为17203万人，其中贫困老人2229万人。到2025年缴费人数为34450万人，其中政府代缴人数为2861万人，领取人数为21338万人，其中贫困老人2776万人。到2032年缴费人数为32597万人，其中代缴人数为2092万人，领取人数为29109万人，其中贫困老人3452万人。

然后，根据我国近年人均GDP的增长情况对未来经济发展状况进行预测，本文设定未来人均GDP每年增长6%。统计数据显示2016年人均GDP为53980元。根据愿景A、B、C的设定，可以测出2017—2032年历年人均GDP及养老金待遇。在愿景A下，从2020年起养老金待遇保持在2300元/年不变。在愿景B下，养老金待遇逐年提高到2030年达到8055元/年，并保持这一标准至2032年。在愿景C下，养老金待遇逐年提高到2025年达到6019元/年，并保持这一标准至2032年。再根据前文人口预测的结果，可以测算出在不同愿景下每年对贫困老人的总支出。

测算结果显示，相对扶贫标准随着经济发展逐步提高。如果采取愿景A从2020年起保持2300元/年的标准，虽然每年对贫困老人的总支出较少，但城乡居保养老金待遇和相对贫困标准差距越来越大，难以体现城乡居保的养老保障和扶贫功能。愿景C在期初待遇水平增长较快，但在2025年以后如果不再对城乡居保待遇水平进行调整也会出现待遇水平相对下降，保障功能弱化的现象。愿景B的待遇水平逐渐增长到2030年达到当年人均GDP的6.6%，保障水平适中，对贫困老人的总支出为2635亿元；2032年对贫困老人的总支出为2781亿元。

未来15年城乡居保养老金要根据经济发展水平适时提高。如果仅维持某一水平，保障水平与人均GDP之间的差距会越来越大，将削弱城乡居保的养老和扶贫功能。愿景B和愿景C分别盯住2030年和2025年人均GDP6.6%的水平，在一定时间内实现了保障水平适度的目标。在2026年之前愿景C对贫困老人的总支出大于愿景B，之后则相反。因此，在实践过程中可以根据基金收支状况相机选择发展愿景，以达到保障待遇水平和基金可负担的双重目标。但不论是愿景B还是愿景A都不是一劳永逸的，在2032年以后仍需要根据城乡人均收入、物价等的变化适时调整。这既能有效发挥城乡居保的养老保障作用助力脱贫攻坚，又能给现在的缴费人口一个明确的预期，激励多缴多得，长缴多得。

结论与建议

通过对未来15年城乡居保政策仿真的结果可以看出，该制度助力脱贫的功能仍有很大发展空间，2020年实现全面小康之后，在解决相对贫困方面将继续发挥重要作用。人口预测结果显示，在人口加速老龄化和扶贫标准提高的双重作用下，到2032年相对贫困老年人将达到3452万人，比2017年增加1770万人。享受城乡居保待遇的贫困老人占当年60岁以上总人口的8.14%。城乡居保结合低保制度和基本医保制度构成多层次多维度的社会保障体系，能够保证全体贫困老人“老有所养、病有所医”。需要指出的是，由于2021年提高了扶贫标准，政府代缴人数将在当年达到峰值，为3305万人，随后逐年减少。鉴于此，负有“兜底”责任的政府需要提前进行精准测算制订相应预案。

从保障水平来看，未来15年城乡居保扶贫成效将有大幅提升。本文给出的三种愿景，即到2032年待遇水平将分别达到2300元/年、8055元/年、6019元/年，每月最低192元、最高671元，待遇水平的提高可以有效缓解贫困老人的经济压力，让他们安享晚年。同时，基于三种愿景的贫困老人的财政总支出将达到794亿元、2781亿元、2078亿元，分别是2017年财政支出的3倍、11倍、8倍。因此，要结合人口预测分析，制定科学的待遇调整方案，保障养老保险基金健康、平稳、可持续运营。

为了城乡居保制度更好地助力扶贫攻坚战，本文提出两点建议：

一是适时调整城乡居保养老保险待遇，在解决绝对贫困的基础上，逐步解决相对贫困问题。首先，根据经济发展和居民收入水平增长情况，适时适度提高城乡居保最低缴费标准和基础养老金标准，同时体现对贫困人员的倾斜。其次，落实城乡居保待遇确定和基础养老金正常调整机制，完善城乡居保筹资和保障机制，逐步提高保障水平。最后，完善多缴多补、长缴多得等政策，适时适当提高最低缴费档次，引导参保人选择高档缴费、长期缴费。

二是扶贫与扶志、扶智相结合。贫困人口享有对国民财富再分配的权力，但在扶贫的进程中须警惕“福利依赖”问题。不当的养老金缴费选择确实可能形成一种新的“延续性贫困”，导致贫困问题在个人生命历程中的传递，加重贫困人口的“福利依赖”。社会保险制度需坚持责任分担，水平增长适度，防止部分贫困人口过度依赖政府代缴保费，对整个社会保障体系造成过大压力。（本文是浙江省社科重点项目（17NDJC029Z）的一部分）