灾害防御能力的基本定义与特征探讨*

孔 锋，吕丽莉，王 品，闫绪娴，王一飞

(1.清华大学 公共管理学院，北京 100084；2.中国气象局气象干部培训学院，北京 100081；3.杭州师范大学 理学院， 浙江 杭州 311121；4.山西财经大学 管理科学与工程学院，山西 太原 030006)

在快速城市化和全球气候变化背景下，各类灾害发生频次与破坏力加剧[1]，同时我国正处于高速经济社会发展时期，经济体制的深刻变革和社会结构的显著变化导致灾害始终是影响科学发展和社会和谐的重要包袱[2-3]。如何加强灾害防御能力评估研究，提高灾害防御能力，如何加强灾害应急体系和机制建设，提高灾害预防和处置能力，确保人民生命财产安全，确保经济社会可持续发展，不仅是检验灾害风险科学工作者贯彻落实综合风险管理与可持续发展的重要标准，也是各级政府的职责所在[4-9]。灾害防御过程是非常复杂的经济、社会和生态过程，因而对灾害防御能力进行评价受到许多因素的影响。不同学科领域对灾害防御能力的结构特点、评价目标和评价过程等相关研究理论进行探讨不仅是一项理论性的科学问题，又是保证评估质量科学性和应用价值的前提[10-13]。同时灾害防御能力评估是一种实践性很强的活动，具有现实指导意义。通过灾害防御能力评估，有利于灾害管理者清楚认识自身现实情况，从而明确发展方向，继而提高灾害防御管理能力[14-15]。但进行灾害防御能力评估首先必须明晰灾害防御能力的定义及其内涵和外延。

1 风险管理、危机管理和应急管理的界定及其内涵与外延

灾害防御能力与应急管理能力等相关概念之间具有密切联系，对其进行比较有助于自然灾害防御能力的内涵与外延的界定[16]。在已有研究中，风险管理、危机管理和应急管理的概念的使用存在似是而非的情形，用语科学化、统一化和准确化是一项基础工作[17]。随着学术界研究的深入和约定俗成式的演进，此三个核心概念有了一定程度的共识。

首先风险与危机之间的潜在因果关系，即突发事件的演化过程不断将风险与危机之间潜在的因果关系显性化；二是危机与应急之间的突变因果关系，即突发事件将之前的显性因果关系最终演化为突变因果关系，一旦进入临界点，突发事件发生，进入应急状态。与风险、危机、应急概念相应，从管理学的角度，衍生出风险管理、危机管理和应急管理，其中三者的内涵在于风险管理包含危机管理，而危机管理又包含应急管理。从关注的阶段过程上看，应急管理和危机管理主要是针对非常态而言，风险管理则是居于常态管理和非常态管理中间地带，主要解决如何防范和应对各种风险，以避免演化为危机事件；从研究对象和手段角度，风险管理和危机管理侧重于对研究对象的关注，而应急管理则着重于管理手段的研究。在国外，危机管理用得比较多；在我国，危机管理在学术界用得比较多的，而应急管理在政府用得比较多[18-20]。

风险管理、危机管理和应急管理三个概念不断演变和融合。2003年SARS以后，我国把应急管理提到了很高的地位，强调要把应急处置的关口前移，包括准备、预防、预警和应急处置，甚至包括后面的恢复重建工作。从目前我国现实看，我们国家的应急管理和危机管理，在某些方面相对来说是一样的概念。之所以如此，因为在我国的传统文化中，国家强调危机管理，公众很难理解，似乎到处是“危机”。但是相对来说，应急管理的概念通俗易懂—根据突发的紧急事件采取相应的处置行动。因此，我国的应急管理已经扩展为包括风险管理、危机管理在内的动态管理过程。应急管理在西方国家也是一个年轻的学科，其应急管理对象是突发紧急事件[21]。从时间演变来看，它包括突发事件从酝酿到发生、应对和恢复的全过程；从处置要素上讲，它包括不同的响应系统；从预防方面来讲，它包括风险管理的各种要素。

从时间阶段上来区分应急管理、风险管理和危机管理特点。灾害管理分为七个不同的时间阶段，即，灾害发生阶段、危险阶段、预警阶段、受灾阶段、救援阶段、恢复阶段、重建阶段。应急管理、危机管理与风险管理分别对应不同的阶段，其任务和作用不同。其中风险管理贯穿七个不同时段；应急管理存在于救援、恢复和重建阶段；危机管理则存在于危险、预警、受灾和救援阶段。这种区分的好处是便于确定灾害恢复能力的类型和评价提高恢复能力的措施的合适性程度，同时可以引出灾害管理原则：一是预防方法，灾害管理能力建设应该纳入政府和社会机构的日常工作中。二是可持续方法，恢复力建设是通过集体行动来实现自我维护、自我管理和自我发展来满足不断增加的长期的能力需求过程。

针对应急能力的不同内涵，国内部分学者提出了一些定义。王绍玉提出，应急能力是指一个区域所具有的人力、科技、组织、机构和资源等要素积极发挥作用，以增强应对灾害的能力，其包括自然与社会要素、硬件与软件设施、人才与体制资源、工程与组织能力等多个方面[18]。顾建华认为应急能力就是依据法制、科技和公众对紧急事务的管理能力，并采取行政手段应对各种紧急事务，以减少人员伤亡和财产损失，保证社会正常稳定运行的能力[19]。张风华则提出用人员伤亡、经济损失和灾后恢复时间作为衡量灾害减灾能力强弱的3个最基本的要素[20]。在国外，以美国的北卡罗莱纳州应急管理分局对应急能力所下的定义最具代表性。其认为应急能力是地方政府为了减少自然灾害所造成的人员伤亡和经济损失，而采取有效措施应对灾害的能力[21]。特别指出所讲的能力不仅仅包括各级地方政府的能力，同时还包含众多非政府组织的能力，认为对应急能力综合评价需要综合考虑到法制、制度、行政、财政和技术共五个方面。

2 灾害防御能力的定义及其结构与功能体系

2.1 灾害防御能力的定义

灾害防御能力是减缓性及适应能力包括响应，恢复和准备，把传统研究中所讲的强调事后的补救恢复能力，即狭义的恢复力扩展到包括快速反应能力、自救能力、恢复能力、重建能力和预防后期灾害的广义灾害防御能力，是一种贯穿灾前、灾中和灾后的恢复能力，它考虑的是社会如何利用自身资源进行防灾抗灾，而不是以分析致灾因子作为重点。从上述角度来说，社会灾害防御能力的强弱主要体现在三个方面：①抵抗灾害能力的强弱—在灾害发生时能否迅速作出反应，将灾害带来的损失降到最低；②灾后重建能力的大小—能否在灾后迅速重建并尽快恢复灾前的稳定和繁荣；③对灾害预防能力的高低—能否在灾前避免或减少灾害可能造成的损失。

2.2 灾害防御能力的结构体系

从语义上看，灾害防御能力包括灾害预防与抵御两种能力，这就是通常采用二分能力定义方法。针对灾害对人类的生命财产造成严重损失，个人、家庭、社区和政府往往会采取一定措施尽量消除或者减轻灾害的影响，但是面对不同灾害影响强度和范围的差异，有些灾害能够预测和消除影响，但是很多灾害是不可避免的，只能减轻其影响，所以，人类对灾害防御措施就存在预防与抵御的区分，预防或抵御灾害通常采取备灾计划和减灾计划实现。

目前通用的灾害防御能力考虑灾害管理的整个过程，从狭义的恢复阶段(Recovery)能力扩展到广义阶段恢复力研究(Resilience)，狭义的恢复力只作为灾害管理阶段的一个要素。即研究范围超越了灾后应急响应而扩展到整个减灾(mitigation)、备灾(preparedness)、应对(response)和恢复(recovery)整个灾害管理过程。灾害防御能力是防灾主体利用一定的社会经济资源对整个灾害过程的一种控制能力，灾害的每个阶段受到不同恢复能力的影响。最为典型的是Kapucu等的研究[21]，他认为灾前主要受到预测性恢复力影响(anticipatory resilience)，这种力量由风险评估、利益相关者、预测和实施减灾和备灾政策活动来进行。灾中的灾害管理机制由响应性恢复力(responsive resilience)作用进行，这种能力就是社会或组织机构调用社会资源，完成计划甚至在计划空缺时候创造临时应急措施的能力。灾后受到适应性恢复力(adaptive resilience)的作用，这种能力集中表现为社会组织的学习能力，根据新的标准重新调整战略的能力。

2.3 灾害防御能力的功能体系

灾害防御能力是多种能力要素相互作用过程。灾害防御是多主体(multi-agents)、多客体(multi-hazards)、多目标(multi-objects)、多要素(multi-elements)相互作用过程。防御能力主体既包括承灾体(主体)，也包括救灾主体，涉及中央政府、地方政府、企业和个人等，防御能力客体包括各种灾害，目标包括保持社会稳定、减少生命伤亡、经济损失和环境破坏等，能力要素包括监测预警、信息发布、经济保障能力、社会控制能力和工程防御能力等。

灾害防御能力是多阶段控制能力过程。防御能力是通过气象灾害防御过程表现的，这一过程包括四个阶段，即，减灾(mitigation)、灾害准备(preparedness)，灾害应急(response)与灾害恢复(recovery)。每个阶段有不同的主体和作用内容。减灾阶段既包括所有可切实消除或减少灾难发生可能性的活动，也包括旨在减轻无法避免的灾难后果的各种长期活动，例如，土地使用管理、防灾工程、建筑标准和保险等。准备阶段的必要性取决于减灾措施未能或无法防止灾难发生的程度，在这个阶段，政府、组织及个人编制预案以挽救生命和减少灾害伤害，准备措施也试图改善灾难响应行动，例如，储存食物和医药等生活必需品，救援人员培训和演练等。响应阶段是紧随突发事件或灾难后的行动，通常包括为遇险人员提供紧急援助，以及减少次生灾害的可能性。恢复阶段一直持续到所有系统恢复到正常或更好的水平。包括两类活动：短期恢复活动，将关键生命线系统恢复到最低运行标准；长期恢复活动，可能会持续到灾后数年，其目的是使生活回复到正常状态或更高的水平。

此外，灾害管理过程是受到灾害能力的控制，二者构成要素—过程结构模型。依据社会治理原理，灾害防御主体之间必须联动才能发挥最好的灾害管理效益，这种作用过程具有稳健性、快捷性、冗余性和智谋性。

3 灾害防御能力的特征

灾害防御能力是不同主体能力的合力，即各种灾害主体的综合能力，这些主体能力包括个人灾害防御能力、企业事业单位灾害防御能力、社区灾害防御能力和政府灾害防御能力，气象灾害防御能力是这几个能力的合力。同时，灾害防御能力的主体具有指向性特点以及由此引起的多学科理论基础分析方法。灾害防御存在个人、社区、企业和政府等不同主体，灾害防御能力是对灾害某种主体特征的概括，不同主体的能力特点不同，所以其能力提升的基础理论就不同。个人防御能力宜从心理学角度进行分析，社区和政府能力分析用社会组织理论进行研究，企业灾害风险能力分析侧重经济理论。

以个人灾害防御能力为例，从心理学的角度而言，能力有三种定义。一是把能力视为人们完成某种活动所必须具备的一种个性心理特征。二是把能力定义为在遗传的基础上获得的知识。三是认为能力是保证个体“能”顺利地完成一定活动、直接影响活动效率的主观条件，是知识和智力等构成的有机整体。能力是在活动中形成并在活动中表现出来的，所以能力总是带有具体的性质。在能力结构中智力是一般成分，知识相对于智力来说是特殊成分。综上可见心理学领域对能力的界定主要有三点共识：①能力是一种知识，既包含陈述性知识，也包括程序性知识；②能力是在活动中逐渐形成的，并在活动中表现出来，也就是说，能力是可以通过个体的外在行为、活动而体现；③能力是不断发展的，可以通过后天环境中的训练或教育而获得[22]。心理学的能力定义有助于个体灾害防御主体的分析，在灾害发生时，个人会利用所拥有的社会和经济资源条件进行灾害防御与恢复，消除灾害的影响，这种影响可能是经济上的，也可能是心理或者生理上的，成为灾害心理救援所要考虑的重要内容。

灾害防御能力是动态变化过程，具有自适应特点，即在集成学习和适应传统灾难管理(缓解、预防、反应和恢复)的基础上，对风险事件作出反应。该过程除了强调能力的资源保障，还特别强调能力的自适应性，即自我学习性。同时该过程可以区分灾害恢复能力(disaster resiliency)和风险减轻能力(hazard resiliency)。减轻风险能力和灾害恢复能力是社区恢复的两个重要组成部分，是否具有预防、反应、缓解阶段是区分灾害恢复力和风险减轻能力的重要关键。如果我们把灾害对社会经济的破坏定义为灾害发生所造成的损失，那么恢复力就被定义为经济社会受到干扰后恢复原状的能力，也即工程恢复能力。值得注意的是这种定义就把“弹性”概念限制在灾后社区行为上。从这个角度来看，个人和社区水平的行动都集中在把社会、经济和环境条件恢复到先前的状态。但如果我们把可适应性恢复力的概念作为一种新理论来分析这种观点的话，灾害恢复力就可以视为一种适应能力，这种能力就是用反应社区价值和目标的方法完成社区的再发展，我们必须得与不断发展外力作抗争。这同样包含了对如何在理想的方向上维持社区功能和结构不断完善，以及如何去除那些不利因素的更深层次的理解。从这个角度来看，社区选择适应而不是工程恢复措施，灾害恢复能力可以视为社区的自适应能力的一种功能。这种能力有助于社区通过一种自适应治理过程参与适应性管理和持续学习。

4 结语

本文明确了灾害防御能力评估的理论及现实意义，对灾害防御能力的范畴进行了定位，比较了灾害防御能力与应急管理、危机管理和风险管理能力等相关概念的异同。在此基础上对灾害防御能力的理论内涵和外延进行了界定，这种界定区别了灾害管理不同过程的内在本质，扩展了其外延，指出了灾害防御能力的综合性及自适应性特点。灾害防御能力是灾害管理中的重要一环，但目前研究尚处于开始阶段。因此，亟待深化灾害防御能力的研究，不仅有助于提升未来灾害风险管理能力，同时也能对区域规划和可持续发展提供科学的政策建议。