美国智库的发展及其对我国科研院所智库建设的启示

于 雷 尹昌君 赵紫剑

（中国林业科学研究院科技管理处，北京 100091）

智库通常指为政府或企业等的政策和决策提供咨询服务的特殊组织或机构。智库在各国社会经济、国际竞争中发挥的作用日益凸显，受重视的程度也日益增加。进入21世纪以来，国家对建设中国特色的新型智库有着势在必得的决心，标志着我国进入智库建设的繁荣期。但是，我国智库与一些发达国家相比仍存在差距，尤其是与美国智库，无论数量还是质量都存在不小的差距。

根据《2015年全球智库报告》（以下称“《报告》”）显示，全球共有智库6846家，其中美国拥有1835家，世界第一；中国拥有435家，世界第二；全球顶尖智库175家，美国占24家，中国只有9家[2]。这两项数据充分证明了美国是智库建设和发展的大国，也是强国。《报告》还显示，中国智库的类型或者是研究领域亦不及美国智库[2]。表面原因是智库数量的悬殊差距造成的，但究其深层原因主要有两点：一是我国智库多数是官方智库或具有官方背景的智库，这种性质通常决定了智库的类型和研究领域，同时这些智库的管理机制不灵活，过于僵化，局限了智库研究领域的拓宽发展，而美国的智库大部分是独立的，官方对智库的研究不产生影响，社会环境适合智库的良性发展；二是我国智库研究领域涉及较少，类型不全，且没有充分利用科研院所的资源，与党政军等官方单位相比，科研院所具有交叉学科理论性和综合实践性较强的特点，特别符合智库综合研究问题的需求，但目前中国科研院所的智库并不多，且多数依附于中国科学院或中国社会科学院等科研院所，其他院校很少有智库，因此，本文详解美国智库的发展过程和管理体制等，以借鉴其成功经验，探索一条符合我国科研院所智库建设与发展之路。

1 美国智库的发展历程

上世纪初，为应对社会变动，加强政府管理能力，保证社会发展稳定，同时寻求与其他国家的联系，美国政府急需一批专业的政策研究机构和人才为其提供政策方案，协助政府渡过社会发展动荡期。在这种背景下，纷纷建立社会科学研究机构，学者们从大学课堂走进入这些机构工作，形成了美国智库的雏形[3]。经过100多年的发展，美国智库已成为世界上最先进和最令人信赖的智库体系，已是除立法、行政、司法和媒体之外的第五种权利，在社会发展中扮演着重要的角色[4]。

美国智库的发展大致可以分为4个阶段。20世纪初（1900年）到二战结束（1945年）是第一阶段，也是智库思想开始形成、智库体系初步建立的阶段[5]。1945—1970年为第二阶段，随着二战的结束，美国的智库发展进入第一个高峰期，政府希望通过这些智库解决面临的各种国际挑战，维护其国际霸主地位。1971—1999年为第三阶段，美国政府主动向智库寻求帮助，积极听取智库建议，从而促使智库跨越式多元化发展，进入到第二个发展高峰期。2000年以来为第四阶段，进入21世纪后，伴随全球一体化进程加快，一些国际化新兴智库应运而生，同时一些历史悠久的顶尖智库也投入全球化研究[6]，协助政府或国际组织应对各种挑战。

2 美国智库的类型与职责

大部分学者将美国智库分为4种类型：（1）研究导向型智库，往往根据社会、经济、政治等问题的需求撰写研究报告、举办研讨会和讲座等，但是不同于一般意义的科研人员，不提供教学服务，因此，这种智库也称为“没有学生的大学”；（2）政府委托型智库，政府出资建立的智库，为政府提供服务；（3）倡导型智库，是一种“强烈的政策、党派或意识倾向与不达目的不罢休的推销员般地影响当前政策辩论的努力相结合”的智库，常带有政治和党派色彩[4]；（4）遗产型智库，为竞选公职人员的候选人或卸任的政府官员服务的智库，通常宣传这些人的政治主张和意识理念，热衷于政治指导。

美国智库主要是为政府或党派提供政策咨询，主要职责是：（1）提供政策分析和咨询，智库组织专家独立分析现有的公共政策，提供政策建议；（2）宣传普及国内外政策，重视政策的公共宣传工作，帮助公民更好地理解国内外政策；（3）为总统大选提供服务，分析国内、国际形势，根据每位候选人的自身特点，为其打造最具竞争力的总统候选策略和具体的施政方案，并实时分析大选进程，调整竞选方针；（4）为政府献计献策，为政府提供客观、准确的建议，帮助政府消除一些政策失误和改善决策结果；（5）“旋转门”机制汇聚、输出人才，通过笼络并输出高级人才，成为权利与智力的桥梁，充当人才在政府部门和智库之间双向转换角色的“旋转门”，最终为政府牟利；（6）中介作用，即在政府和民众之间搭建一座沟通的桥梁，既可以为政府提供客观的建议，又可以让市民看到政府能客观地吸纳智库提供的正确建议，适时改变错误的做法，让市民相信政府，从而对美国政府更加有信心；（7）为媒体提供十分重要的见解，并积极引导媒体和民众发表对当前政策的看法，为政见不同的政客提供交流平台；（8）挑战政府或政客避免的议题，为改变社会或经济问题提供解决办法和策略，助力社会发展。

3 美国智库的管理与运行

（1）人才管理。采用多渠道公开招聘的方式选拔人才，既保证了人才资源，也使智库涉及领域足够广泛。同时，智库亦相当重视对人才的培养，主要采取以下措施：一是利用自己拥有的研究部门培养专门从事分析和研究的人才；二是提供实习机会，让年轻人到各种社会单位进行实际锻炼；三是提供访问学习的机会，派人员到国外或其他智库进行研究访问；四是派人员到政府部门，参与政策制定，了解政策制定流程。在人才利用方面，十分重视人才利用的合理性和科学性，重视人才评价与奖励，各智库都有一套严格的评价体系和考核聘任制度。在奖励方面，主要实行物质奖励和精神奖励：物质奖励就是给优秀的研究人员提供良好的工作环境和相应的丰厚待遇；精神奖励则是采取快速晋升，帮助其扩大学术声望等[7]。

（2）资金筹措。智库有着非常雄厚稳固的资金支持。其资金来源渠道较广，有研究项目费、出版物所得费、学术会议所得收入、投资、租金、基金会、企业或个人的捐赠、政府拨款等。私人捐助是智库最主要的资金来源。美国的私人和企业捐助源于慈善文化，慈善文化也是美国个人主义和国家职责的体现，因此美国私人和企业都热衷于捐献，智库也就得益于私人捐献这种文化精神。还有一个最重要的原因是美国法律规定慈善捐赠给非赢利性组织的个人或企业享有减免税收的权利，并且该非赢利性组织获得的捐款也相应减免税收。该法律直接增长了私人或企业捐助的动力，促使他们积极地为智库捐赠。促使美国人热衷于捐赠的还有遗产税。高额的遗产税也使美国富豪们创立各种基金会，而国家会对其给予减免税收的政策，使其达到避税的目的，也获得更多的社会声望。可以说美国的捐赠法律或政策既利己，也利人，既保证了智库的资金来源，也确保了企业或个人的智力支持不会间断，达到双赢的目的。

（3）管理体系。智库采取董事会的管理制度，董事会通常由经费资助方和捐赠方组成。董事会的职责是决定智库的研究方向、制定政策、审议研究提案、审计财务、监督运行、协调与其他单位的关系等。此外，智库具有独立的组织制度，行政管理与课题研究分别由两个独立的部门组成，避免行政工作和研究工作的互相干扰。

（4）营销手段。智库一般会通过以下几种方式影响普通大众、公众舆论以及决策层：一是智库专家学者通过举办会议论坛、公开演讲及发表论文等方式，让政府或民众及时了解智库研究成果；二是通过人脉关系向政府决策层输出智库的研究成果，并尽最大可能使决策者倾向甚至采纳自己的政治主张；三是通过媒体，如报纸、电视台、互联网等，增加曝光率，把自己的成果带入更广阔的公共空间，输出成果的同时得到及时的反馈，指导今后的研究，并通过这些渠道影响社会舆论，最终影响政府的决策。

（5）开放且宽松的政治体制。首先，美国政治体制是立法权、司法权和行政权三权分立的国家，这就形成了分权制衡的政治体制，也就导致了美国政治的权利分散、政策公开，这为智库创造了良好的生存环境，也给智库带来了很多不同的获取信息的渠道，使得智库可以更好地、更广泛地收集信息。同时，政治环境也为智库提供了更客观、更翔实的信息，使得智库的研究成果更科学、更具说服力。其次，政党制度也为智库提供了更多的发展空间。无论民主党执政还是共和党执政，两个政党没有所谓的权利中心和领导机构，所以需要智库为其填补政策研究的空白。这也是政党无论在制定政策还是参加竞选时都依赖于智库的原因。

（6）独立的运行机制。一些委托型的智库依托于政府，但是不隶属于政府，具有很强的独立性。政府与智库的密切关系不会影响智库的客观性和独立性，因为智库所要支持的对象就是政府，政府需要客观、公正、科学的智力支持，以帮助他们解决问题或制定政策。此外，民众也更倾向支持非政府机构提出的观点和政策，多数民众认为非政府机构的分析比政府官方的更可靠。所以，智库从民众角度上也是独立于政府的第三方机构，民众相信智库可以保证其自身的良性发展[10]。

4 我国科研院所智库建设的现状与问题

目前，我国逐步形成了官方智库、科研院所智库、高校智库和民间智库共同支撑的智库发展格局[11]。其中，科研院所智库占据非常重要的地位。根据“中国网—智库中国”网站显示，全国共有科研院所智库138家，约占我国智库总量（435家）的32%，其中全国性的科研院所智库有86家，地方性智库有53家；在我国综合实力排名前10的智库中，科研院所智库占有4家，在我国智库建设中有着举足轻重的地位。科研院所的智库建设主要面临如下问题。

（1）传统体制弱化了科研院所智库影响力。我国科研院所多数是事业单位，这就决定了依附其建立的智库也属于官方或半官方组织，在研究过程中容易受到来自上级行政意志的左右，难以自始至终坚持正确的观点[12]。科研院所智库面临的体制问题主要有课题研究、人才考核、成果推广、经费管理等方面。在课题研究方面，由于科研院所智库的研究经费大多依靠国家投入资金支持，收入来源相对单一，企业和其他来源的经费占比少，因此，大多数科研院所智库只重视宣传和阐释政府的政策方针，缺少对公共政策的关注，失去了智库本应该有的独立性和客观公正性，削弱了社会公信力和影响力。

同时，由于科研院所编制必须由政府部门核准，智库自主性决定有限，在一定程度上限制了研究人员的创造性。科研院所智库成员主要来自其所在的科研院所，容易受到传统职称考核的限制。部分智库的科研人员为了晋升职称而盲目地从事研究，缺乏“工作不好即被开除”的危机感，容易忽视社会大众的切身利益，很少针对热点问题或者社会急需解决的问题进行研究。在成果推广传播方面，目前科研院所多数还是以论文、报告等出版物为主，采用的宣传渠道过少，而且往往局限于圈内交流，很少积极主动地向社会公众宣传、介绍和倡议，削弱了智库公共舆论引导和社会服务的基本功能，导致科研院所智库影响力的弱化甚至丧失[13]。在经费管理方面，我国科研院所智库不仅没有美国智库的免税优惠政策，而且面临很多约束条件和复杂的报销过程，严重困扰科研人员，消耗并分散科研人员精力，不利于科学研究，影响智库工作，制约智库发展。

（2）人才结构组成或阻碍了智库学科有机结合。我国科研院所智库长期以来缺少高效的人才结构组成，大多数研究人员的学科背景单一。如科技处、特定的研究所或学科，很少有跨不同单位建立的智库，这就使智库只拥有一套固定的研究人员。虽然这些研究人员具有完备的专业知识和有效的研究方法和手段，但往往不熟悉除本专业以外的学科知识，或者缺少较强的学科交叉能力。这是我国多数科研院所智库研究课题较单一，创新能力较差，难以成为具有国际影响力的高端顶尖智库的重要原因之一。

顶尖的智库除了优秀的研究人员外，还应有专业的行政人员。美国兰德公司就十分强调其智库团队的所有成员无论是科研人员还是行政人员都必须是专家。他们相信顶尖的智库需要由顶尖的行政人员来管理。事实也证明，除兰德公司外，美国其他的顶尖智库如布鲁金斯学会、胡佛研究所也都配备了比研究人员还多的行政人员，以确保其良性运作，始终处于世界顶尖智库行列[13]。而我国科研院所智库的科研人员通常多于专业的行政管理人员，且较大一部分科研人员兼任行政管理工作。这就使科研人员一边进行课题研究，一边还要应对大量的日常行政工作，难以专心从事科研工作，降低了科研工作效率，也降低了科研成果质量。同时，科研人员相比专业的行政管理人员缺少专业的管理知识背景，比起专业的管理人才，可能需要多年的管理经验来弥补。因此，我国科研院所智库目前这种较为单一的人才组织结构和不重视专业行政管理人才的做法成为制约智库发展的重要原因。

（3）现有研究机制制约科研院所智库发展。我国科研院所日常开展的课题研究，相当比例属于一次性研究任务，研究主题较为分散，不成系统，研究内容彼此缺乏关联，智库人员缺乏长期关注一个问题的跟踪能力，对同一个问题的认识很少能随着研究的持续开展得到深化。另外，长期以来，我国数据资源共享化水平偏低，数据库建设能力不足，从而造成共享数据库数量较少。在所建立的数据库中又以自然科学的数据库居多，经济、商业、社会科学的数据库较少。但我国数据库无论从共享数量还是质量都远远落后于美国，智库的咨询效率不高，从而限制了智库发展。

（4）智库建设缺乏系统的发展路线。自党的十八届三中全会提出“加强中国特色新型智库建设”以来，全国科研院所再一次进入智库高速建设期。但是其中一些智库建设目标不清，不乏“一哄而起”式的建设。甚至有些智库打着公益性科研院所的旗号，为商业和个人牟取利益。还有的智库偏离了我国科研院所建设新型高端智库的路线，对我国政策妄加非议。此外，我国有些科研院所虽然没有真正建立智库，但在实际工作中具备了智库的功能，根据国际和国内智库形成过程来看，这些科研院所未来大都可发展成为真正意义上的智库。如中国林业科学研究院协助国家林业和草原局制定相关的林业政策，在日常工作中起到了智库的作用。可是，这些未来的智库目前还在摸索建设智库的正确道路，对如何建设智库、确立何种智库任务等尚缺乏一个系统清晰的路线图，所以在智库建设上相对滞后，造成研究缺乏可持续性，研究主题也较为分散。

在上述问题中，诸如学科交叉能力较弱、专业管理人才匮乏、研究内容不够系统、建设智库目录不太清晰等问题还需要潜心研究改进措施，但在现有体制上若措施得当其可反过来成为智库建设发展的重要抓手。首先，要明确政府是人民的政府应时刻关注社会民生，政府的每一项政策方针都是在为人民谋福祉；其次，要清楚地认识到政府的政策方针基本都是宏观层面的，很难细化到各行各业的具体举措，而这才是智库真正发挥作用的地方。智库要做的便是紧密对接国家政策方针，从实际出发，提出在智库涉及领域落实国家政策的行动方案，并及时借助主流媒体向公众传达智库思想，展示自身价值。经过一段时间的积淀，智库的影响力和社会公信力自然会得到提升，而政府部门亦会日益重视智库，最终必然会给予更多的经费支持。因此，在现有体制下，智库只要紧跟国家政策，研究提出切实可行的落地方案并加大宣传力度，便能持续提升影响力并获得政府资金支持，助力自身良性发展。

5 美国智库建设对我国智库发展的启示

我国科研院所智库建设不应照搬照抄美国智库建设思路，要在根本体制不变革的基础上，坚决同党中央的思想保持高度一致，从技术层面入手，如人才组织模式、自我宣传形式、资金筹措机制、交叉协作机制等方面汲取美国智库建设发展的经验，建设我国特色新型科研院所智库。

从美国智库的建设发展过程来看，科研院所智库建设水平的提高应建立在必备的基础资源之上，并通过建设过程来完成。本文试从“科研院所智库服务能力的培育、提升和拓展”3个层次论述我国特色新型科研院所智库建设道路。其中，服务能力的培育强调的是基础资源的建设，服务能力的提升针对的是咨询过程的建设，服务能力的拓展则是对前两者的整合优化后再升华。

（1）科研院所智库服务能力的培育

首先，人力资源的培育。一是组建具有综合集成优势的研究团队。拓宽人才招聘渠道，注重多样性，可以借鉴美国智库的人才引进模式，如政府卸任官员、企业精英、知名学者，或者其他智库的著名学者等都可以作为人才引进的目标；在选拔人才时，应对学科、学历、年龄结构以及行政辅助人员的配置及配置比例等给予重视。建立合理的人才利用与培养制度，注重复合学术背景和海外经历学者，注重培养专家型学者和学者型专家，尤其重点培养中青年骨干。探索基于我国体制的“旋转门”人才机制，通过体制内不同部门间的人员调动，实现人才的良性流动。调整职称考核制度，破除唯出版物论的传统观念，全面考核科研人员的能力。例如将撰写研究报告、发言稿、新闻稿等方面的能力以及对外宣传能力、成果转化能力、社会影响力等纳入职称考核指标体系。二是去除人才待遇瓶颈。加大人才待遇的资金投入，提高科研院所智库人员工资水平，提升高端人才工资标准，防止人才由于薪资待遇问题流失。可通过按工作成绩大小给予相应待遇、按职称给予科研经费支持、对重大突出课题给予相应配套政策、扶持业务骨干和中青年专家等手段解决待遇问题，稳定人才队伍。

其次，资金基础的培育。一是拓宽智库建设的资金来源渠道。科研院所智库建设仅仅依靠中央政府财政在很大程度上不能满足智库发展的需要。为了智库的发展，科研院所智库应该在合理的范围内增加资金筹措渠道，扩大资金积累。例如不局限于与主管部门的合作，寻求与其他部门或地方政府开展合作，拓宽政府的财政支持；强化并完善成果转移转化力度与机制，引导研究人员承担公司或个人委托研究课题，扩大智库自身财政积累；鼓励社会捐赠，但需在中央政府领导下，建立一套完善的捐赠资金监督体系，取信于民，增强社会对捐助的信赖性。更多的资金不仅能够持续地支持智库建设，还可以用于智库人员的培养，提高研究人员的综合能力，提升整个科研院所智库的竞争力。二是加强科研院所智库的课题项目管理。构建问题导向的研究体系，对项目选题进行充分论证，对项目过程进行精细管理，确保研究项目从选题、立项以及研究方法、过程、结果都不与现实问题脱离，能够解决实际问题，而不是“假、大、空”式的研究课题。对于经费管理，要进一步深化课题经费管理改革，打破传统报销制度对科研人员的束缚，可以实行课题负责人制，给予科研人员更大的课题资金利用空间，科研经费得以高效使用。

最后，资源平台的培育。建议成立数据资源平台，以汇聚和加工海量数据为主要建设内容，以深度分析和智能获取知识为主要手段，以搜索、利用和辅助创新为主要服务内容，为智库提供基础信息保障。随着大数据、大学科、大技术时代的来临[14]，现代智库所面临的不再仅仅是人文社科问题，自然科学问题也开始层出不穷，两种问题有时还会同时出现。所以，为了应对这些问题，科研院所智库必须重新组合学科，开展跨学科研究，建设学科交叉分析平台，综合地研究分析解决问题。我国科研院所智库单个研究力量有限，应该学习美国兰德智库，把不同学科、不同研究方向的智库整合到一起，集中力量组建我国的大型科研院所智库分析平台。这种多学科交叉分析平台可为我国重大的战略决策提供科学准确、综合全面的分析。

（2）科研院所智库服务能力的提升

一是学术传播能力的提升。科研院所智库要摒弃“闷头做研究”的传统模式，应重视思想和成果的传播，提高自我营销意识。科研院所智库应成立专门的宣传机构，研究制定系统的宣传策略。可以学习美国智库成果推销手段，例如定期举办各种形式的会议或培训班、讲座等，或者多与电视、网络、传统纸媒等媒体接触，阐释国家政策的同时，更多地宣传智库思想与研究成果，并着重介绍在落实国家政策方面智库的举措等。通过多种传播手段的综合利用，广泛传播智库研究成果，使智库成为社会各界的桥梁，使自己的研究成果获得社会认可，辅助政府决策，发挥智库应有的作用，成为社会改革前进不可或缺的一环。二是市场竞合能力的提升。科研院所智库应与其他科研机构、政府部门、科技中介等通力合作，共同搭建开放式的科技政策研究平台，针对重大科技战略和科技产业政策等，开展合作研究。同时，加强与民间智库的交流合作，做到智库之间的“强强联合”。

（3）科技政策咨询服务能力的拓展策略

智库咨询服务能力应从以下3个方面进行拓展：一是智库服务方式的拓展。随着网络化与新媒体的发展，智库也要加强新一代信息技术的应用，探索搭建网络化、平台化、市场化、生态化、支撑能力强的智库实体，如设立线上宣传服务网站或公众号，通过线上线下相结合的方式提高服务效率。二是智库运行模式的完善。要建立并完善一个可持续的智库运行模式，坚持“责、权、利”对等，加强“政府购买服务，智库服务政府”意识，在智库团队建设中不断筛选、优选、精选专家“班底”，以知识价值为导向强化对专家的激励。三是智库服务范围的拓宽。进一步发挥科研院所智库的特性，有效整合资源，扩展服务的广度和深度，将服务对象从政府等非营利性组织向营利性组织延伸，为多种主体提供服务，促进咨询服务能力的提升。

7 结语

中国特色新型智库，就是要把我国科研院所智库建设成为为中国特色社会主义服务的、不同于传统体制下的、具有一定独立性和强大生命力的研究机构。中国特色的科研院所智库不能完全同美国智库一样，其主张的思想和研究活动不能完全依循市场和商业需求为导向，也不能被别有用心的个人或势力所利用，应充分地正确地认识“智库独立性”，不与党和国家政策方针相悖。而对于“新型”智库来说，就是要抛弃陈旧的研究模式，改革创新智库研究机制和管理模式，但有别于美国智库。同时要放眼国际，打破局限，努力使我国科研院所智库成为有影响力的国际顶尖智库。