多元主体在城市公共危机管理中的有效参与

陈珑凯 唐敏康

1 引言

2015年9月召开的“联合国可持续发展峰会”通过了一份由193个会员国共同达成的成果文件，即《变革我们的世界—2030年可持续发展议程》。在该文件中提出了17项可持续发展目标，其中第11个目标是“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”［1］。事故、灾难，无论是人为的或是自然的，它们常常用最残酷的方式警醒我们，与灾难共生，是人类不可回避的方式。在城市可持续发展建设的诸多因素中，安全减灾，危机预防和处理已成为制约我国经济和社会发展的关键要素。

“举国救灾”是我国传统的公共危机管理体制，政府，作为危机管理的主体，它管理一切，包揽一切。毫无疑问，在应对危机事件时，政府权威通过自上而下的科层制结构，可以动员一切力量来实现特定的目标。但这种模式的负面效应也是显而易见的，一方面可能造成资源的浪费或不合理配置，另一方面也有可能使非政府主体忽视发挥自身作用，淡化自身防范风险、自救互救的意识，形成对政府高度的惯性依赖心理，甚至出现应急中的“政府失灵”而导致应灾不力［2,3］。实践证明，政府的主导作用在任何时候都是不可或缺的，但事实也说明，仅仅依靠政府的力量却很难做到危机应对的高效、快速、协调和灵活，比如在救援过程中政府主导作用在救援队伍的组织、救援物质的调配、救援经费的投入以及科技支撑作用的发挥等方面都存在着局限性。2003年“非典”蔓延事件以来，2007年、2016年我国相继出台了《中华人民共和国突发公共事件应对法》、《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等法律法规文件，使我国应急管理制度建设发生了根本性的变化，最显著的就是政府危机管理系统中参与主体的多元性。但是，限于多种主客观因素的影响，多元主体参与危机管理并未取得预期的效果。

2 多元主体参与城市公共危机管理存在的主要问题

协同学，是“一门关于协作的科学”，产生于自然科学研究领域，由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯创立于20世纪70年代。协同学原理与我国公共危机管理具有强烈的契合性，可以指导和创新更适合我国现代社会发展需要的公共危机管理模式，共同治理危机［4,5］。

多元主体参与是指在城市公共危机管理中，打破政府作为唯一主体的传统管理方式，提升各非政府主体的地位和功能，并使之合法化，从而使不同主体为了一个共同目标而实现包容、吸纳、协作的行为过程。

2.1 多元主体在公共危机管理中的作用

“公共危机”通常是指一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态。“公共危机管理”一般指公共危机的减少、准备、响应和恢复等全过程的应对安排。参加危机管理的多元主体是指政府主体和非政府主体，非政府主体包括非政府组织、企业和公众［6］。

政府是城市公共服务和公务事务的管理者，是公共权力的代表机构，而且政府具有高度的权威性，拥有大量的社会资源。因此，政府必然是应对公共危机的核心。

非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，具有非政府性、非营利性、公益性和志愿性四个方面的基本属性［6］，而且与民间社会结合紧密。近些年来，我国的非政府组织以它独特的优势，如自主性、灵活性和对需求的敏感性等，应对着社会公共危机，为政府的公共危机管理提供了很大的帮助，在募集资金、运输物资、专业救助、维护秩序、提供关怀等方面发挥了重大的作用。尤其是受灾地区的非政府组织，他们往往更了解和熟悉灾情，他们可以在第一时间采取针对性的行动，减少损失。另外，由于许多非政府组织经过多年的建设与发展，具有了较高的社会信誉，在公共危机事件发生后，往往能争取到许多其他方面的社会资源支持灾区。实践表明，无论是在危机事件发生后的灾害救助阶段，还是在前期的危机预警、监控阶段，非政府组织的作用都是不可或缺的。

企业（营利组织）与非政府组织一样，也是公共危机管理过程中的重要组成部分［7］。许多公共危机事件就发生在企业所辖范围，甚至就发生在企业所在区域，由于企业自身原因导致灾害事件的发生。受灾区域的企业作为灾害的直接利益相关者，是危机事件的第一目击者和第一应急者。在这样一个紧急的抗逆环境下，企业有两大职能，一是快速向政府相关部门通报灾情及其发展态势；二是就地及时组织抢险救灾工作。另外，由于公共危机事件的发生，其危害性有可能波及整个社会，在抢险救灾的过程中，政府有可能要调用企业的相关资源，支持政府的危机管理活动，如银行的资金支持、保险公司的保险赔付、通讯公司的设备抢修甚至交通航空管控等等。

社会公众是公共危机事件直接威胁的对象，是灾害的直接受体［8］。因此，在应对公共危机过程中，社会公众具有自发应对危机的特质，正如日本一位灾害研究专家所说，“在危机对策中，自我救助是第一位，互助是第二位，公助是第三位”。当然，社会公众的单一个体的救灾行为不宜提倡，它有可能会造成救灾的混乱无序。社会公众的救灾活动必须纳入到政府的救助机构或非政府组织的统一指挥，才能发挥有效的作用。同时，社会公众在参与公共危机应对处理的过程中还可对政府、非政府组织的救灾工作进行监督。

2.2 多元主体在公共危机应对中的困境

国际上有关危机管理的阶段描述有多种形式，归纳起来即“减少、准备、响应、恢复”四个阶段，其实质就是把危机管理融入到危机生命周期中，渗透到政府或独立的危机管理组织的日常工作中去。我国多主体参与危机管理的态势正在由零散化、非组织化、非制度化向网络化、组织化和制度化发展，在这样的一个较为漫长的过程中，存在着一些急需解决的问题，现分述如下。

2.2.1 缺乏多元主体参与危机管理的体制结构设计

灾害的发生对社会所造成的负面影响和人员伤亡、财产损失是快速、直接的，因而灾害的救助具有特殊性和紧急性的要求，但政府管理的科层制往往过分强调分层、逐级上报与授权，在很大程度上减缓了灾情信息的传递、处置命令的下达和救灾事宜的协调。另外，各主体之间，甚至某一类主体内部之间，缺乏横向联系，信息、资源难以共享，参与行动存在盲目性、临时性和随意性，甚至出现“志愿失灵”现象，直接影响了灾害紧急救助的效果。从雅安的地震灾害救援情况可以看出，由于没有协调，没有灾前制度建设，造成在救灾现场，交通堵塞，信息不畅，专业人员进不去，受伤人员出不来等不良现象。我国应急管理体系的重要特征是广泛迅速的社会动员，应对灾害危机的重要维度是被动员起来的非政府主体的积极参与，但这并不能代表我们的应急管理体系就具有科学、高效的危机应对功能，单纯强调社会动员速度难以满足现实应急救援的需求。随着社会的发展，政府职能的转变，多元主体参与社会治理的理念已成共识。但如何构建一个具有认同机制、知识共享机制、沟通协调机制和资源整合机制的多元主体良性参与的应急管理体系，迫在眉睫。

2.2.2 缺乏多元主体多阶段参与危机管理的政策驱动

在危机管理的四个阶段中，非政府主体在实际参与过程中，大都只关注“响应”阶段，即重灾时，轻平时，重应急救援，轻风险管理，灾后的重建与治理也较少涉及［9］。如企业不重视日常的安全生产管理，不重视事故隐患的排查和治理，忽视了“减少”阶段极为重要的灾害源头的风险评估和风险控制作用，即忽视了风险管理。而非政府组织不重视日常的防灾减灾宣传教育，不重视应急演练培训；社会公众不重视危机意识和责任意识的提高等等，则是忽视了“准备”阶段的“预警、培训、演习”等功能作用。究其原因，就是缺乏系统的、明确的政策规定。现有的法律法规或政策体系都指出非政府主体有义务协助、配合或参与危机管理，但究竟如何协助、配合、参与，却没有明确、具体的表述。法律法规表述的模糊性，导致非政府主体参与危机管理的不确定性和不完善性。

2.2.3 缺乏多元主体主动性、连续参与的制度激励

无论是非政府组织、营利企业或社会公众都存在着“行政式”参与的情况，即仅仅服从政府的应急动员，配合政府采取相应的应急处置措施，停留在“表明参与”的水平上，甚至出现“逼捐、秀捐和比捐”的不良现象，缺乏主动性和持续性。究其原因，就参与主体来说，一是社会责任心不强，应急意识不足，危机面前麻木不仁；二是救灾的专业知识不够，技能不强，面对灾害内心发虚。就危机管理机制来说，就是缺乏责权利的保障机制。一是各主体之间公共危机管理职责的划分、主体参与的衔接配合等方面，还缺乏明确的界定；二是由于激励和约束机制规定不完善，利益分配不明确，导致多元主体以非制度化的形式参与，动力不足，意愿不强，作用也被弱化。在我国的危机管理体系中，非政府主体的参与是作为一条基本原则而被强调的，但在具体的危机管理活动中，对非政府主体的纳入、淘汰、培育以及合作方式等等却没有完整的制度支撑和激励。

3 关于提高多元主体参与危机管理有效性的思考

3.1 逐步建立以城市公共危机文化为基础的社会公众意识

城市公共危机文化是社会成员（组织）在危机管理全过程中所反映出来的种种素质和态度的总和，它直接影响危机应对的有效性［10］。从宏观上讲，它包括精神层面、制度层面、行为层面以及物质层面。危机管理的根本就是要推进危机文化教育，倡导整个社会对危机管理认知观念的转变，形成“人人有责，协同治理”的风险责任观，提升非政府主体对于风险与危机的理性认知与行为转变。危机意识是危机文化的核心，是危机管理的基点，是危机预警的心理基础。任何有形的危机管理机制，最终都依赖于无形的危机防范意识，缺乏危机意识才是最大的危机。对我国公民来说，危机意识的全面提升，需要长期的文化积淀。加强危机文化建设，就是要形成应对危机的长效机制，通过各种教育手段，把危机意识渗透到每位公民的大脑中，牢固地建立危机理念。对每一个社会公民来说，是否具备危机文化知识，是否具备危机应对的基本技能素质，往往能在危机应对的关键时刻决定一个人的生与死。因此，危机文化教育应该在全体国民中进行无盲点普及。

危机文化贯穿于危机管理的四个阶段。“减少”阶段的立足点是以协同治理的危机管理模式，建立一种正式化、会商性、以共识为基础的决策过程并制定相应的危机管理政策制度；形成隐患排查和治理的风险意识和行为习惯；实施风险点的分析与管控；提高公众在危机面前自我保护意识、服从指挥意识；强化社会责任意识以及培养扶危济困的传统美德，彰显公益精神等。“准备”阶段的立足点是创新危机应对的宣传教育方式，开展常态化、制度化、信息化的教育、培训、演练；普及急救知识，传授逃生本领，掌握自救、他救、互救的技能；学习掌握主要灾害事件征兆知识和临时处置方法。“响应”阶段的立足点是保持临危不乱的心态；组织队伍看望、关心、慰问参与救灾人员，及时解决应灾遇到的各种困难。“恢复”阶段的立足点是应急制度与文化层面上的学习与反思；危机调查、应急效果评估、重建规划；总结、归纳、提炼优秀的应灾经验、知识和行为模式，吸纳到未来危机管理的制度建设之中。

3.2 建立多元主体参与危机管理的制度化网络

城市公共危机具有明显的突发性和紧急性、高度的不确定性以及广泛的社会性［11］。危机应对，从本质上说就是一种非程序决策，也就是要在有限信息、有限资源和有限时间（时空）的条件下寻求“满意”的处理方案。因此，根据危机的特征和危机管理的要求，应从组织构架入手，建立多元主体参与危机管理的制度化网络。通过这样的方式，使社会上的各种防灾减灾救灾资源，如个体志愿者、各类社会组织、各类企业等，能被有序地纳入到制度化的减灾救灾参与网络中， 为多元主体共同参与城市公共危机管理提供正式途径。

首先应该建立一个在功能和体制上不同于各市区现有的“应急管理办公室”的城市公共危机管理的常设机构。该机构具有统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的危机管理体制；具有统筹人力、物力和地力的功能；具有统筹信息接收、信息分析、信息发布归口的功能；具有统筹平时、灾时和灾后的动作要求的功能。这是一个具有综合会商决策功能的现代危机管理体系，应吸纳社会各方组织有序参与，营造“多元主体共处一室”的环境，建设开放性服务平台，建立多元主体有序的动态协同，强化社会成员的责任感，提升城市危机管理的灵活性和高效性。该机构的工作状态是常态化，摒弃那种只在灾变时期运转的困境；工作内容是综合化，不局限于“响应”和“恢复”层面，而是扩展到“减少”和“准备”层面；工作信息是共享化，及时、持续地通过电话、短信、微信、微博、邮件、传真、广播、电视、报刊、杂志等信息传递工具，采用授权发布、新闻发布会、组织报道、接受记者采访、新闻直播、报刊专栏等信息发布形式，引导舆论，传递危机管理的最新情报。

二是要建立和完善社区的应急管理机构，尤其要重视社区中的企业。社区是城市的构成，是城市公共危机灾害的承载体。要以市级的城市公共应急管理机构为轴心，建立市级、区级和企业的三重管辖和保障的应急反应体系。社区的危机管理机构可与日常的管理机构合二为一，形成“双功能”机构，工作的重点是危机预防和准备。

三是将红十字会、慈善机构等组织纳入政府公共危机管理体系，赋予其枢纽角色，直接出面协调各类社会组织、民间组织与公众参与减灾救灾，以有序调动更多社会力量与民间资源。要使社会组织、民间组织间形成一种减灾救灾联盟，建立广泛的长效合作机制，实现包括信息、服务、资金等多种形式的资源对接。

3.3 完善现有危机应对的相关法律法规

城市公共危机管理的实质是将城市系统突然出现的无序状态迅速进行有序化的过程，而任何系统要实现有序化都有赖于建立科学合理的法规制度［12］。我国现有“一案三制”的危机管理体制中，对非政府主体的参与有明确的鼓励规定。如《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”；“国家管理鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”。《国家突发公共事件总体应急预案》等文件也有相关内容的规定。但现有法规的相关表述多是纲领性、原则性条款，可操作性不强，难以很好地指导危机应对。

国家应从法律法规的角度规定非政府主体参与危机管理的法律地位，明确其参与的程序、途径和方式，明确其权利、义务、责任和利益，使其参与行为有序化，确保其参与的有效性。要建构相应的利益表达、利益协调机制，如可以通过项目资助、税费减免、合同付费等形式，构建政府购买服务的参与机制，形成非政府主体参与危机应对的长效运作机制。要建立起多元主体的权责内外监督制约机制。内部监督就是由多元主体内部合作构建的独立系统实施监督，外部监督主要是司法监督。通过内外监督，对各主体在城市公共危机管理中的行为是否合法实施给予严格监管。如对政府购买的服务，要建立相应的事前监管、事中检查、事后评估机制，明确购买行为的合理性、公平性，控制、提高非政府主体的服务能力和服务质量，增强双方的影响力和公信力。