碳排放交易中的产业竞争力保护问题

潘晓滨

（天津财经大学法学院 天津 300222）

1 碳排放交易背景下产业竞争力保护问题的提出

经济发展与环境保护是一对矛盾体，任何一个国家在采取环境保护措施时都必须要考虑其对经济发展和产业规划的影响。气候变化是一个全球性环境问题，需要世界主要排放国在国际条约框架下平等参与并贡献自己的力量。2015年最新达成的《巴黎协定》规定了每个国家将按照提交“国家自主贡献”（NDCs）的模式在国内进行自主减排和其他应对气候变化措施，条约并没有要求各个缔约国进行具有法律约束力的减排活动，减排力度由各国根据发展阶段和减排成本自主决定。《巴黎协定》仅仅具有框架性，其实施细则有待后续气候大会谈判继续协商，但在达成更有力度的国际协议之前，各国建立碳市场来减少国内温室气体排放，可以说机遇与挑战共存。一方面，国内实施的温室气体限排将导致该国国内的能源密集型产品生产转移至没有气候管制措施约束的国家，可能会带来“碳泄漏”问题，国内的受影响产业也会提出对竞争力问题的关切。另一方面，任何国家实施的强制性碳排放交易制度，也是国际应对气候变化多边框架协议下进行自主贡献的必要步骤，从长远来看该制度是应对全球性环境问题与兼顾经济发展最为有效的手段。

碳排放交易制度的覆盖产业在初期阶段可能会遇到成本瓶颈，这就需要政策制定者给予这些产业一定的适应性空间，尤其在国际经济竞争一体化的背景下，必要的国内产业保护措施也是抑制碳泄漏等降低碳市场规制环境效果的有效应对手段。产业竞争力保护作为一项临时措施，包括将贸易暴露型企业排除到管制范围之外，通过免费发放配额补偿企业产生的管制成本，通过采用基于实际产量的配额分配方法补偿企业，对其他排放管制宽松国家的进口产品征税或设置其他履约要求。这些措施的应用在降低产业竞争力冲击、平衡国内碳市场运行的环境完整性与经济效率、影响国际关系以及促成有效国际应对气候变化谈判等方面均会产生不同的影响。

2 产业竞争力保护的政策选项

2.1 特定产业的过渡期豁免

竞争力保护的可选政策之一是在碳排放交易制度覆盖范围中排除那些早期易受影响的产业。例如，许多能源密集型行业的“生产过程”直接排放被排除在温室气体排放管制之外。排除措施也可以缓解部分贸易暴露型行业所面临的直接管制成本，不仅保护它们免受竞争力冲击，而且免受碳定价广泛经济效果影响的波及。然而，限制碳市场覆盖范围将会限制经济体系内减排目标的实现，并且会降低国家温室气体减排项目的经济效率。该措施也会让一些豁免行业获得比其他非豁免行业和企业更多的竞争优势，所以该措施只能是在过渡期内针对竞争力十分脆弱的产业进行有限保护。

2.2 针对特定产业的免费配额分配与退税

竞争力保护的另一个可选政策是在碳市场初期中涵盖一些脆弱的产业部门，但同时补偿这些产业增加的温室气体控排成本。制度设计的关键考虑因素包括计算补偿的范围、形式和手段，以及补偿手段的必要性和终止问题。补偿的形式之一是提供免费配额分配。在直接排放的情况下，配额分配可以根据企业的历史排放量（“祖父法”），能源密集型产业与其他排放源相比可以获得更慷慨的配额分配。通过将这些能源密集型行业纳入在总量之内，免费分配方法可以获得更好的环境效果与经济效率。另一种补偿形式是税收减免或退税，该措施所能依靠的潜在资金来源是碳市场中配额拍卖所获得的收入。退税是对企业纳入温室气体排放控排成本的直接补偿，税收减免则可以作为替代手段。

补偿涉及的一个关键问题是如何计算合理的补偿水平。使用补偿方法的一个共同缺点是补偿量可能会超过维持实际竞争力的需求量。对补偿手段的影响进行限制，将会涉及到复杂的计算，而且仅当冲击影响发生之时才能得到可靠的数据，而这对于工作岗位流失或其他损失已经为时已晚。补偿手段的另一个缺陷是资金需求，这些资金原本可以用于应对气候变化的其他领域，或与气候变化无关的其他用途。补偿手段另外一个重要的考虑因素是应当在多长时间内维持这种补偿水平。逐步淘汰补偿措施将会额外促进企业不断改进自身的温室气体排放绩效，但也会让它们更容易受到竞争力冲击。碳市场中可以针对任何免费分配或其他针对易受影响产业的补偿措施设立一个定期的审查机制，以便考虑是否根据新信息进行相关调整。

2.3 针对竞争力保护的过渡期协助措施

向易受影响的产业提供过渡期协助来帮助行业企业适应低碳技术，帮助工人渡过竞争力冲击时期，是另一个可以考虑的政策选项。对于企业而言，应对措施包括了税收激励，可以通过加速折旧来鼓励低效技术的淘汰，或者针对低碳替代技术研发和使用的税收优惠。企业也可以获得激励转向低碳能源，例如通过提供政府补贴让企业采购或生产清洁能源，从而推动生产过程向低碳转变。如果这种竞争力冲击是不可避免的，政府应当向受影响工人和社区提供协助，包括帮助社区适应国家政策变化所带来的经济波动，对于个体工人则可以提供一些收入支持和再培训方案，让工人很快找到新岗位。

2.4 对进口产业的边境碳调整措施

针对国内产业竞争力保护一个饱受争议的措施是对来自未采取温室气体排放管制或力度不够的国家的产品征收调整关税或增加其他履约要求的措施。政策选项之一就是基于进口产品“隐含”碳排放的边境税，金额大致等于国内生产同类产品时所承担的碳排放管制遵约成本。部分学者提议该措施很可能会挑战现行的国际贸易规则，并要求进口商必须为其进口产品购买与其排放量相当的配额。碳关税或其他类型的边境调整措施都属于单边措施，该措施的合法性部分取决于其特定的设计以及国内气候政策的类型。由于这样的方法先期并没有被实施过，也没有确定性的规则作为指导，专家组依据相关WTO判例进行解释也会各不相同。如果某国要针对别国的进口产品实施该单边措施，法律上的不确定性最终仍然必须依靠WTO争端解决机构的裁定。

该措施需要另外考虑的重要因素是对于国际关系的潜在影响。如果一国实施了边境措施，必将成为他国实施类似措施的针对目标。例如，在奥巴马执政时期，美国讨论建立碳关税的同时，欧盟的决策者也正在权衡是否应当实施边境碳措施，而且一直在争论美国并没有制定像欧盟那样有力的减排目标。美国的贸易官员以及其他领域高官也一直呼吁要注意目标国家采取报复措施的可能性，这必然会导致贸易冲突的升级，而且，其伴生的风险将会激化更多的冲突而非合作，达成更有约束力的国际气候协定更加举步维艰。

3 产业竞争力保护选项比较及其对我国的启示

碳市场的建立在初始阶段的过渡期之后，针对国内脆弱产业的竞争力保护应当提到决策者的日程当中。在评估各种政策选项过程中，政策制定者必须在寻求碳排放交易制度的环境保护目标与经济效率目标取得平衡之时，保护国内产业竞争力，并促进国际关系和国际气候谈判向前发展。保护竞争力的各种具体对策各有利弊，最佳的解决之道则是建立一套组合政策措施来加以应对。例如，一些过渡性协助方法在形式上可以结合实际产量来对易受影响的企业进行补偿，如果竞争力冲击十分显著，则需要随时间提高补偿额度，如果达成了有关气候变化国际协定，则需要淘汰补偿措施，当然边境碳调整措施仅能作为最后的兜底措施，不可以轻易实施。

结语

2017年中国碳市场全面启动，虽然仅仅覆盖了火力发电一个行业，但在可预见的未来，更多排放产业势必纳入到覆盖范围之内，那么针对一些面临激励国际竞争且严重依赖能源消耗的产业，如若纳入碳市场则需要进行必要的产业竞争力保护制度设计，西方国家针对这类产业的过渡期免费分配以及附加性补偿措施是可以借鉴的，必要时我国仍然需要未雨绸缪，制定必要的碳泄漏产业评估标准，纳入到碳市场制度体系之中。