农业生态环境损害鉴定制度分析及对策

秦继华 刘训华 张瑞峰 沈莉萍

（南京大学环境规划设计研究院股份公司 江苏南京 210093）

引言

农业生态环境损害鉴定是客观反映农业生态环境服务功能和价值变化的一种方式。农业生态环境损害鉴定包括鉴定评估准备、生态环境损害调查、因果关系分析、生态损害价值良好以及生态环境修复评估等等。为了规范农业生态环境损害修复，陆续颁布了《农业环境污染事故损失评价技术准则》（2007年）、《农业环境污染事故司法鉴定经济损失估算实施规范》（2014年），使农业生态环境损害鉴定更加的科学、合理，也更具可操作性。但随着农业生态环境损害鉴定制度的实施和运行来看，还存在亟待完善之处。

1 农业生态环境损害鉴定评估现状分析

1.1 鉴定评估机构管理有待完善

原环保部分别于2014年、2016年陆续发布《环境损害鉴定评估推荐机构名录》（第一批、第二批），共计向社会推荐环境损害评估鉴定机构29家。为了便于对鉴定评估机构的管理，2016年，司法部颁布了《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》，就环境损害鉴定机构的资质管理和准入设定的具体的条件和要求，但这些规定与农业生态环境损害鉴定评估的现实需要还有一定差距。如，鉴定机构收费过高又是普通农户难以承受，而一些不具有合法资质的鉴定机构虽然收费较低，但鉴定结果不具有合法性。

1.2 损害鉴定程序和方法有待完善

2016年环保部出台了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》、农业部发布《农业环境污染损害鉴定技术导则》，但二者存在规定范围过窄，《总纲》和《导则》中均回避了核与辐射所致的生态环境损害的鉴定评估，农业生态环境鉴定的程序较为混乱，鉴定方法和标准不统一，鉴定行为缺少科学依据作为支撑。此外，一些技术标准存在缺陷也是影响鉴定工作取得成效的重要因素。如，农田灌溉水质标准（GB5084）将灌溉水中的Cd限值为0.005mg/L，而生活饮用水卫生标准（GB5749）将饮用水中的Cd限值规定为0.01mg/L，出现了符合直接饮用的水却不能用于灌溉的窘况。

1.3 鉴定资金保障制度有待完善

农业生态环境损害鉴定评估费用，以及损害赔偿费用和资源环境恢复都需要一笔较大的资金支持，但从目前资金来源来看，缺少通常的资金保障渠道。目前，环境损害的违法成本低、守法成本高的问题依然不同程度存在，相应的环境风险防控机制不够完善，环保生态修复资金社会化分担机制还没有建立和推广，尤其是农业生态领域，环境污染持续时间长、受污染范围广，土壤等农业生态环境一旦遭受损害，后期的修复资金需求大。目前的资金体系在维护农民受损权益和生态功能修复方面难以做到充分的救济。

2 完善农业生态环境损害鉴定制度对策

2.1 完善行业准入及资质管理

农业生态环境损害鉴定离不开一支水平高、业务能力强的评估鉴定机构。应完善农业生态环境损害鉴定机构准入机制和鉴定评估资质评价机制，并加强从事鉴定评估机构的监督管理。首先是完善激励机制。鼓励公众积极参与农业生态环境损害评估，环保、市场等行政管理部门要合理引导环境损害鉴定评估行业的发展，营造良好的市场竞争环境。其次是加强鉴定评估管理。借鉴相关鉴定评估成功经验，试行资质分级管理机制，由环保、市场或司法等行政主管部门对从事环境损害司法鉴定活动的鉴定能力、鉴定机构以及资质等级进行审核评估，完善法律法规，统一农业生态环境损害鉴定评估标准和方法。加强鉴定主体的监管，完善责任倒查追击机制，增强污染评估信息公开力度。

2.2 完善鉴定程序及方法管理

借鉴国外发达国家的成功经验，不断完善农业生态环境损害鉴定程序和方法，在《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》基础上，从损害鉴定评估主体、鉴定范围、鉴定程序、鉴定方法体系、鉴定报告效力以及违法行为责任追究等方面进一步细化，出台专门的农业生态环境损害评估专项法律法规，指导鉴定工作。相应的扩大鉴定评估范围，应在《导则》中增加生物链扩撒鉴定，即在“5鉴定范围”中增加以生物链为主的污染，根据污染源持续时间、生物污染物含量及其传递方式，以及农业生物受害表征和存续时间等综合确定污染损害结果。

2.3 完善资金保障及来源管理

鉴于污染损害的修复、赔偿等资金需求较大，应在审批相应许可时设立环境污染损害赔偿财政担保，并将其作为项目审批的前置条件，有利于促使申请者，尤其是对农业生态环境可能产生影响的许可申请者，要求其提供必要的环境损害担保，以保障后期环境污染修复和鉴定所需费用。此外，把环境损害纳入到保险范畴，即，建立和完善农业生态环境责任保险制度，使受到环境污染损害的受害者的利益也及时得到必要的赔偿。建立农业生态环境损害鉴定评估基金监管制度，采取专款专用。

结语

我国是农业生产大国，每年因各种突发事件导致的农业生态环境污染问题时有发生，加强环境损害鉴定评估，为完善我国环境损害鉴定评估制度，保护“三农”利益发挥积极作用。