浅谈农村土地规划与管理中的问题与对策

陈泓媛

广州市交通规划研究院，广东广州 510230

1 农村土地规划中存在的主要问题

1.1 用地混乱、无规划

现阶段，由于农村的经济发展比较落后，一些商家、企业、甚至地方政府在利益的驱动下，不惜牺牲农村土地来获得利润或者发展，令农村的土地规划显得十分混乱，毫无规划，也致使土地规划的实施出现诸多的困难和障碍。例如，一些商家或者企业通过某些手段、方法从农民手中取得土地的使用权，并在该农村土地上进行开发风景区、兴建工厂等商业活动，通过这种方式，农村居民增加了收入，同时也解决了部分农村居民的就业问题，但是由于未经过相关部门的审批、规划，违建项目大量出现，导致农村土地更加混乱。 另外，近年来，一些地方政府也为了增加地方财政收入，刻意将某些项目用地条件一再放松，允许一些建设用地在计划外新增扩张，农村商业用地大幅度增加，农田逐渐变少，耕地质量逐渐下降，导致土地利用总体规划出现前所未有的难度。

1.2 缺乏群众基础

自从对农村土地实行规划政策以来，地方政府将工作重点放在宏观规划上，往往容易忽略一些细节方面的工作，导致实际的农村土地规划未能取得预期效果，反而很大程度上制约了土地规划的顺利进行，极大地降低了土地的利用率。例如，在规划土地时往往只是从地方大局出发，而没有兼顾到使用者即村民的需要、意愿等，导致一些规划项目由于得不到群众的支持难以按照计划正常进行，一些项目甚至被迫中途停建或者搁置。

1.3 缺乏群众监督，缺乏专业指导

一方面，在我国的农村土地规划建设中，很多土地规划管理项目普遍存在缺乏群众监督的问题。在土地规划项目建设前期，相关部门只是根据内部设计方案，而没有兼顾到这些农村建设使用者广大群众的利益，没有广泛征求群众的意见及诉求，导致一些农村建设得不到群众的支持，缺乏群众基础，容易出现影响社会稳定的隐患。

另一方面，部分农村土地规划管理部门的管理者不是相关管理专业出身，在执行农村土地规划决策时，由于缺乏专业基础知识，又没有对项目进行专业技术方面的评估，项目规划往往容易出现各种不合理的问题，严重的甚至影响到项目的使用功能和整体质量。

1.4 缺乏整体性布局

当前，我国农村的大部分土地资源规划管理工作缺乏整体性布局。在我国很多农村在土地资源的利用中，普遍存在规划不合理、杂乱无章、自成体系的问题，不完善的规划方案是导致发生问题的一个重要环节，很多规划好的项目在农村的后续发展中出现了各种各样的问题。

1.5 政策与管理制度不统一

自从我国实行土地规划以来，为此设立了很多与此有关的政策以及管理规定，但是土地规划的制定者和管理制度的执行者却是来自不同的工作系统，这往往会出现政策与实际执行有抵触或者有矛盾的情况出现，难以根据政策对农村土地规划实行统一管理。

1.6 目标不明确

良好有效的土地规划的目的是实现农村土地规划的最优化，最大限度提升土地的利用率。然而，现阶段，我国大部分农村土地分布得比较分散、零星，少部分才是集中分布的。这种分布现状决定了难以按照相关政策对农村土地进行集中规划，更加难以科学公平地贯彻落实相关土地管理政策，建设及发展新农村的障碍依然存在。

2 解决土地规划问题的主要对策

对农村土地规划的主要问题进行分析，就是为了寻求对策，让农村土地的利用率有效提高，并实现其科学有效利用。

2.1 完善法规，明确责任

一方面，各级政府部门要首先完善法规，建立并逐渐健全有关的政策法规制度。例如，继续完善现有的农村规划法规体系，积极做好宣传普及工作，并加大对该法规的执法力度，运用法律的手段，确保农村规划项目的制定和实施的科学合理。农村土地的各种规划管理项目只有在健全统一的管理准则以及体系的基础上，才能实现真正有效的综合管理。

另一方面，各级政府部门还要明确责任，清楚认识到土地资源规划管理法规的相关职责，并积极执行相关建设任务，重视并落实履行农村规划管理中的职能和职责，完善并丰富相关管理手段，达到合理利用农村土地资源的基本目标。

2.2 构建完善有效的规划管理信息系统

在对农村土地实施规划过程中，首先需要构建一个完善有效的规划管理信息系统，对我国的农村土地现状进行优化，切实提高土地利用率。规划管理系统设立的核心是构建信息系统，因此，应高度重视国土资源管理业务的相关动态，积极主动推进。在信息管理系统的框架基本构建好后，重心应转移到发展规划管理信息化上，认真研究农村土地规划发展现状，目的在于让系统规划管理的效率得到显著提高。再在政府部门的监督指导下，严格监管农村土地规划，让农村土地规划的服务水平得到有效提高。此外，在进行规划信息系统建设时，还应全面贯彻落实国土资源部门关于《土地利用规划管理信息系统建设指南》以及《土地利用规划数据库标准》的相关要求，确保实现农村土地规划的网络资源共享，能够基本符合省、市、县提出的关于集中管理的网络结构要求。

2.3 严格实行基本农田保护措施，控制新增建设用地

地方政府为了发展本地经济，必然会增加建设用地，把发展土地以及保护耕地之间的关系处理好就显得十分重要，既要确保农村土地资源得到合理利用，又需要确保农村土地得到科学合理的规划。在执行相关法律法规的前提下，同时又能兼顾行政保障的基础上，引入价格机制这一基本农田保护措施。首先，对于无法避免需要占用的基本农田，除应采用高价保护措施外，还需要补充数量以及质量均相当的耕地代替。其次，如有违法占用基本农田的，还要进行高价罚款，切实保护农村基本农田的数量以及质量。

2.4 提升农村土地规划的法律地位

将农村土地规划的地位提升到一个比较高的法律层次，并积极推广以及引起人们的高度重视，这将能极大地推进农村土地规划的有效实施。首先，在对农村土地进行规划时，可推行等量置换政策，例如，对农村集体建设用地可进行等量流转、等量易主以及等量易用等。其次，对农村规划管理体制现状进行改革创新，并确保相关部门不得无理干涉规划。最后，根据实际情况对规划进行合理调整，设立规划执行的社会监督制度并逐步完善，如有违规现象，将严惩不贷。

2.5 明确目标，重视细节

在进行农村土地规划工作时，必须明确土地规划的目标及重点，结合农村当地的实际土地情况，并充分考虑到村民的实际需求，切实提高土地的利用率，合理科学的进行用地规划。例如，进行集中村民的房屋这样一项土地规划项目，该项目的直接目的就是字面含义，也就是集中村民房屋，而更深一层的含义是让村民集中居住后，再科学合理地利用这些腾出来的土地。同时，在规划中，要重视工作细节。例如，对村民的搬迁需要进行深入了解，并能最大程度地满足他们的需求，做好这些细节工作，将会事半功倍，既能促进项目进展，又能加快土地规划的实施。

2.6 建立责任制，加强监督力度

在农村土地资源规划和管理中，首先要建立明确的责任追究制度，明确项目责任，清晰项目责任人，项目出现问题，要有法可依、有责可究，起到很好的警示作用。同时，还要加强对农村土地资源规划项目的管理以及监督力度，各相关职能部门均要严格执行监督项目的职责，预防发生不良问题。

3 结语

综上所述，现阶段，我国的农村土地规划还有着各种困难，需要采取有效的措施改善其现状。地方政府的相关部门需要配合好国土资源部门的策略及方案，构建好土地规划的资源共享网络，并充分行使部门职责，在法律法规允许的范围内，对农村土地实行科学合理的规划，明确土地规划的目标，重视细节，充分兼顾村民的需求，协调好土地规划与村民之间的利益关系，加快实现农村土地规划的发展步伐，逐渐缩小城乡差距，促进新农村建设目标的早日实现。

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[4] 王宏杰.浅谈我国农村土地规划管理存在的问题及对策[J].才智，2010（34）：256.作者简介：陈泓媛，助理工程师，研究方向为土地规划和土地资源管理。