印度节能量交易实践：PATS机制探析

潘晓滨

（天津财经大学法学院 天津 300222）

1 印度节能量交易的提出

印度实施的履行、实现与交易制度（Perform，Achieve and Trade Scheme，简称PATS机制）为其他发展中国家寻求经济增长与应对气候变化的共赢发展提供了一定借鉴价值。PATS机制以减少能耗660万吨原油当量作为制度目标，涵盖了478家能耗企业实体。考虑到不同部门的能效差异，PATS机制设定了基于企业层面的降低能耗目标，而非基于产业部门目标，平均能耗目标为4.8%。在该制度的设计中，透明度、产业部门的参与和灵活性是机制的核心要素，以此确保机制的成功运转和产业部门的认同。印度政府启动实施PATS机制要求足够的人力、制度和金融资源的投入，首先强有力的监测、报告和核证体系（MRV）建立了参与者对于项目的信心，并让本国市场体系更好与国际碳市场对接和进行融资。

印度认为他们所面临的挑战是采用一种可持续的方式追求快速经济增长，并因此设计出一套能效机制来规制能源用户。能效方法可以支持印度优先发展经济的目标，并同时产生应对气候的正面效果。在能源密集型工业部门和能源部门提高能效具有潜在的重要性，因为在2007年这些部门占据了印度全国温室气体排放总量的60%。履行、实现与交易制度（PATS）的目标是激活提高能效的潜能。PATS机制中的能效措施可以帮助印度实现在2015年减少温室气体排放2600万吨二氧化碳当量，对于印度实现其2020年以2005年水平降低二氧化碳排放强度20-25%的国家减排目标具有重要贡献。通过PATS机制，印度成为了第一个采用基于市场手段实施能效指标交易制度的发展中国家。PATS目前已经成为印度提高能效国家任务的旗帜性项目，而提高能效任务是2008年印度所制定的《气候变化国家行动计划》中列明的8个任务之一。该行动计划用以促进印度发展目标的实现，包括增强能源安全，减少能源赤字，提高印度产业的全球竞争力，同时产生减缓气候变化的效益。该项目的目标是，在允许产量和能耗增长以满足经济发展需求的前提下，通过各种激励和惩罚措施，以最具有成本效益的方式，提高目标产业部门的能效水平。

2 印度节能量交易的覆盖产业与利益相关者

印度政府启动的PATS机制最早起源于其2001年通过的《节约能源法案》，该法案授权印度政府对能源密集型部门进行确认，将其纳入到指定用户范围内，并为他们设定强制性节能标准。在该法案中，印度能源部下属的能效管理局从不同产业部门中识别出15个指定用户，其中8个部门计划纳入到PATS机制中，包括：炼铝、氯碱、纺织、造纸与纸板、钢铁、化肥、水泥和供热行业。机制涵盖的企业实体达到478家。每个纳入PATS机制的能耗企业都将根据其基线能耗量分配一个具体的能耗降低指标，并且必须在2015年3月之前实现。能耗降低指标为基于每单位产量的能源消耗量，以吨原油当量进行计量。基线能耗量是指2007年4月至2010年3月之间的能耗平均值。如果指定用户在能耗降低方面超额完成任务，则可以获得可交易、经过核证的节能信用。如果他们不能完成目标，则必须购买节能信用来弥补差额。节能信用在2012首年履约期之后经由适合实体每年进行签发。政府并没有针对节能信用设定最低限价，价格完全由市场供求决定。PATS机制中能耗降低指标的平均减排目标设定为4.8%，实现这一目标预计将耗费印度产业部门54亿美元的成本（约合3000亿卢比）。考虑到机制实施的规模以及对产业部门的影响，PATS机制需要一个长效的设计方案和准备阶段。产业部门的参与、数据收集、能力建设是本阶段的关键要素。

项目设计中的透明度、灵活性以及产业部门的履约有助于确保实现有效的产业能效政策，并带来涵盖企业实体的足够认同。在PATS机制的设计阶段，政府通过工作组、产业或企业层面的各种会议与指定用户进行了广泛的磋商。进行这些磋商旨在提高认识、促进产业部门的准备、缓解他们对于机制目标和制度内容的关切、向持怀疑态度的产业部门传达价值信息、并寻找与设计有关的着力点。磋商确保了设计阶段的透明度，允许工业企业参与该进程。一些产业协会组织，如印度产业联合会和印度工商总会也在会员范围内召开了磋商会议。在历时两年的磋商期内，共举行了近100场工作组和其他类型会议，参与者包括指定用户、国家政府官员、能源审计师和经理人等。这些磋商进程在很大程度上完善了PATS机制。磋商文件中讨论了实施单一部门目标的困难，考虑到工厂运行的年限、原材料的质量和生产过程的诸多差异，这些问题导致了每个产业部门中不同企业间的能耗降低指标很难趋同。磋商文件建议采用基于特定能耗企业的降低目标，这些建议最终被PATS机制所采用。利益攸关者磋商进程提供了一个如何在早期阶段处理机制设计的范例。尽管存在磋商进程，一些指定用户依然缺乏机制的相关知识并消极履约。一些产业部门中的指定用户（如水泥行业）表现出高水平的参与意识和信心，其他一些产业部门（如化肥和纺织业）则缺乏知识和能力去实施该机制。另外，由于该机制在很大程度上是由联邦政府所推进的，因此磋商过程只涉及极其有限的地方政府和市民组织参与。这些问题突出了利益攸关者持续参与的重要性。

3 印度节能量交易的基线选择和目标设定

印度《节约能源法案》强制要求指定用户每年报告能源消费量，并接受例行的能源审计。然而，在PATS机制真正实施之前，这一要求却没有得到认真的落实。在PATS机制设计阶段，主管部门与一些国家指定机构和能源审计机构一起，进行企业特定数据的收集，对2005至2010年的企业产量和能源消耗数据进行审计。审计公司通过招标过程进行选拔确认，并接受专门训练使用特定格式进行数据收集，以便保持审计过程的连续性和标准化。涵盖企业需要提供燃料使用量、产品产量、再生能源量、电力采购量和其他指标数据，这将有助于核证特定企业的能源消耗量是否超过部门特定门槛值，以便将其划入指定用户范畴。接下来在2011年，对每一个指定用户承担的能源基线值进行审计。基于历史能源消费量的企业特定数据以及节能潜力数值将被用来确立基线值和能效目标值。PATS机制创立了一个制度框架用来便利在线数据提交，以及指定审计机构的年度审计和核证。那些能效知识有限的实体需要相应的支持来进行数据收集。持续的监测、报告与核证对于保持机制的可信度和完整性十分关键。

结语

PATS机制的设计、规划和实施阶段都提供了有意的经验借鉴。首先，从产业部门和其他关键利益攸关者寻求早期支持来便利履约。在强制性政策的实施中，利益攸关者的参与经常被忽略。然而，可以通过提高认知水平、改善准备条件、展示政策设计中的灵活性、确保参与者加入和早期认同来提升履约率，并采用革新解决方法来应对国家和产业层面的真实情况。节能量交易制度实施过程中可持续的利益攸关者参与将进一步提高成功概率。其次，获得准确数据来定义覆盖范围、选择基线、设定目标和监督履行是另一个主要经验，综合广泛的核证数据对于设计一套国内和国际上可信的交易制度十分必要，产业协会和国家机构能够在开放专业技术和建立制度体系方面进行协助以便利数据收集、审计和核证过程。数据收集工作经常属于资源密集类型，但也取决于政策的属性以及可以获得的国际支持。一套建立于精确数据基础之上的强有力的监测、报告与核证体系能够帮助创立与国际碳市场的对接，将政策转化为国家合理减排行动，并吸引气候基金的融资。再次，投资于加强制度和人力资源能力的建设也是十分必要的。技术和制度能力是开发一套节能量交易制度的先决条件。这种能力可以用于投入到多样化的行动中，进而通过一整套政策进行成本分摊，能力建设的努力从长远来看提高了自力更生的能力，而且对于发展中国家来讲其任何应对气候变化的努力也更加容易获得国际基金的支持。

[1]史学瀛、潘晓滨等.碳排放交易市场与制度设计[M]，南开大学出版社，2014：32-33.

[2]Stavins R N.Experience with market-based environmental policy instruments[J].Handbook of environmental economics,2003,1：355-435.

[3]Dirk Weinreich,Angelika Smuda et al.Practitioner Insights designing Cap-and-Trade.Constanze Haug,et al.Emissions Trading Worldwide,International Carbon Action Partnership (icap)Status Report 2017[R].International Carbon Action Partnership(icap),2015

[4]Neelam Singh.Creating market support for energy efficiency：India’s Perform,Achieve and Trade scheme,Inside Stories on climate compatible development[R],CDKN,2013(1)