新时期水土保持项目管理机制创新的调查与思考

刘烈浓(上犹县水土保持局, 江西 上犹 341200)

近年来，国家各级财政投资的水土保持项目不断增多，投资规模不断扩大，如何把财政投资水土保持项目的管理工作做好，提高资金使用效益，是水土保持部门的重要职责和义务。为此，笔者对上犹县国家水土保持重点建设工程管理情况进行了调查研究。结果显示，自2013年至今，上犹县通过创新项目管理机制和项目实施理念，取得了良好的生态、经济和社会效益，使国家水土保持重点建设工程真正成了项目区干部群众心中的“民心工程”“德政工程”和精准扶贫的“示范工程”，水土保持工程在整个社会经济中的重要作用和地位得到了充分体现。

1 上犹县水土保持重点建设工程项目管理机制创新的主要做法

1.1 创新组织管理机制

县政府组建了由县长任组长的上犹县国家水土保持重点建设工程项目领导小组。县水保局成立了由局长任组长的水土保持项目管理领导小组，负责整个项目实施的协调和管理工作。各项目乡镇也成立了相应的领导机构，负责研究、协调、解决工程建设中遇到的问题，为工程的顺利实施提供了组织保障。

1.2 创新预算联审机制

在市水保局下达年度项目实施计划后，及时编制年度项目资金使用预算，并报请县政府投资项目预算联审小组审查，通过召开由县财政局牵头，县水保局、县发改委、县审计局、县公共资源交易监督管理局等部门派员参加的年度国家水土保持重点建设工程预算联审会议，确定项目工程单价和年度项目投资预算。最后报请县政府常务会研究，待批准后实施。

1.3 创新项目管理机制

(1)规范实施流程，明确管理责任。根据水利部制定的《国家水土保持重点建设工程管理办法》(水保〔2013〕442号)相关要求，县政府将每年度项目实施方案下发至有关县直单位和项目实施乡镇，明确目标任务、方法步骤和具体的责任要求。县水保局制订年度项目实施工作方案，明确具体的项目管理流程和项目管理责任人，并召开年度项目实施动员大会，会上各有关项目乡镇领导向县政府领导递交责任状，形成了“一把手亲自抓、主管领导重点抓、分管领导主动抓、业务部门具体抓”的良好格局。

(2)优化组织方式，确保工程进度。从水土保持工程项目点多面广、资金额度小等特殊情况出发，除依法必须实行招投标的外，其余根据水土保持工程类别及资金规模，采取多种方式组织施工。对通过租赁、承包、股份合作形式开发经营的水土保持林、经济果木林及其坡面水系配套工程，实行以奖代补或先建后补，由受益业主自行施工；对分散的小型民生类水土保持项目，由村民理事会或农村合作社组织人员施工；对封禁治理项目，由项目村村委会聘请当地村组人员负责管护，管护工资由村委会直接发放。例如：护岸护坡、谷坊、拦沙坎等公益性的小型水土保持工程，对单项工程施工合同总投资超过200万元的，必须进行公开招投标；对单项工程施工合同总投资在50万～200万元的，由县水保局采取依法招标(邀标)的方式确定具有相关资质的工程队或承包人施工；对单项工程施工合同总投资低于50万元的，由县水保局通过招标代理或所在乡镇公共资源交易管理站采取依法招标(邀标)的方式确定施工队伍。又如，对“两茶一苗”农业产业基地内有明确业主的蓄水池、沉沙池、排灌沟渠、生产道路、坎下水平竹节沟等小型蓄排工程，采取奖补的形式，对业主给予资金补助，并在县政府下发的实施方案中明确具体的补助标准。

(3)规范管理制度，确保工程质量。在坚持责任主体制、招投标制、项目监理制、合同管理制等四项管理制度，规范工程建设管理的前提下，监督施工方严格按照项目设计要求施工。对确实需要变更设计或增加工程量的，必须由项目所在村委会或施工方提出申请，县水保局会同财政局、发改委、审计局及监察局等相关单位到现场进行认定，由县水保局发文同意后，施工方才能按文件办理。如2014年实施的园村小流域河堤整治工程，施工单位在施工过程中，发现园村河上游的园村漂流项目每天两次放漂，如果采用原设计则无法正常施工，因此申请更改施工方案，由原来的浆砌石施工改为现浇混凝土施工。县水保局与财政局、发改委等单位经过现场勘查，认为施工方申请属实，由县水保局拟发了《关于园村河堤整治工程变更及单价调整的批复》(上水保字〔2014〕39号)，同意了施工单位变更施工方案的申请。

(4)规范财务管理，确保资金安全。严格项目资金管理制度，项目实施过程中建立了专账管理制、县级报账制、年度审计制，杜绝了项目资金被截留、挪用现象的发生。此外，还坚持了“三单一书一票”制度，即每项工程款的支付都必须有合同书、预算单、验收单、结算单和纳税发票，同时还必须有验收人(两人以上)、主要领导、分管领导、财务负责人等多人的签字。县水保局在项目验收后凭施工合同、验收单、结算单和税票到县财政报账，经县财政审核后及时拨付工程款。各项工程验收时，县水保局都邀请县财政局、发改委等单位到现场进行监督，县财政局会随时跟踪工程进展情况，视工程实施情况拨付项目资金，并监督使用情况。年度项目实施竣工决算后，县审计局对项目资金使用进行年度审计，并编制审计报告。

1.4 创新责任追究机制

一是细化责任分工，根据县水保局制订的年度项目实施工作方案，将重点项目管理工作全部分解到项目管理责任人，量化任务指标，强化工作措施，细化责任分工，实施反向追究，层层抓落实，确保工作有人抓、项目有人管、工程有人干、责任有人担；二是落实项目负责人为项目党风廉政建设第一责任人制度，实行“一岗双责”，严格实行工程质量主要领导责任制、分管领导责任制和工程质量终身负责制；三是要求施工单位签订施工廉政承诺书，明确相关廉政承诺事项，自觉接受相关部门的监督检查，保证工程在公正、廉洁的环境下实施。

1.5 创新社会监督机制

定期向项目区群众公布项目建设内容及投资情况，积极受理群众的投诉和举报。投资额度稍大的单项工程，都有1名以上当地的村干部或村民小组长作为质量监督人进行现场质量监督。同时，经常性地主动邀请财政、发改、审计等部门，对项目的资金使用、工程施工和质量安全进行有力、有效的监督监管，做到项目建设全程有群众监督、有组织监管、有部门督查，确保了水土保持重点建设工程项目安全、廉洁、高效。

1.6 创新建后管护机制

为落实管护责任，全面巩固治理成果，创新了责、权、利明确，所有权与使用权明晰的建后管护机制。一是抓封禁管护，每个项目村都配备了专职水保管护员，明确了管护范围和责任。二是抓工程移交，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁管护”的原则，将产业基地内所有的水土保持措施，在竣工验收后交由业主使用、维护。按照“谁的山、谁管护，谁管护、谁受益”的原则，将已经实施完成的林草措施交还给山主进行自行管理抚育，并由村委会跟山主签订管护合同，落实管护责任。三是抓监督管理，加强项目区内监督管理能力建设，严格落实“三同时”制度，加大生产建设项目的监督管理力度，着力提高生产建设项目的水土保持方案编报率、实施率和水保设施验收率。

2 水土保持重点建设工程项目管理工作中的难点和问题

2.1 项目开工审查审批费时

水土保持重点建设工程项目开工前期审查审批工作程序较为烦琐，项目投资控制、工程单价审核涉及发改、财政、审计、监察、公共资源交易监督管理等多个部门，年度项目实施方案需要经过县政府研究、审批、发文，周期较长，拖延了年度项目建设的开工时间。

2.2 “建、管、用”三位一体问题突出

水土保持重点建设工程项目资金靠财政无偿拨付和使用，长期以来一直实行“建、管、用”三位一体的建设管理体制，项目责任主体单位的职能不清，出现了“既当运动员又当裁判员”的现象，投资预算、项目管理、验收结算等工作全部由作为责任主体的水土保持部门大包大揽，致使内在投资责任约束力不强，有滋生腐败的风险，难以保障项目资金安全和水保干部安全。

2.3 监管执行还有差距

在项目建设管理的具体操作过程中，受主观和客观因素的影响，对单项工程全过程的动态跟踪监管相对弱化，加之项目责任约束机制不够完善，后评价工作不够到位，后评价成果应用不足，水土保持效益监测滞后，致使水土保持项目建成后无法及时对资金使用情况、投资效益、社会综合效益等进行准确的综合评估。

3 进一步创新水土保持项目管理机制的思考

3.1 创新引进市场机制

彻底改革“建、管、用”三位一体的建设管理体制，引进市场机制，将部分工作委托给符合资质条件、信誉较好的专业机构代为完成。委托内容可以包括工程单价和投资预算控制编制、工程验收和工程结算审核审计。将受委托机构出具的单项工程审计报告作为工程竣工决算的依据，并由受委托机构对出具的审计报告承担法律责任。通过将部分职能以合同化、规范化的形式委托给中介、咨询机构，能够促进责任机制的建立，有利于逐渐消除传统体制对水保部门工作能效考核与监督不到位的缺陷，有效降低滋生腐败的风险，真正确保项目资金安全和水保干部安全。

3.2 创新项目建管机制

(1)创新以奖代补机制。应进一步加大以奖代补力度，鼓励发展农业产业。对规模较大、自主开发种植经济果木林的业主，只要能够相对集中连片，可以由受益农户或当地组建的专业合作社进行统一开发建园，实行项目资金奖补，完成苗木定植后移交给受益农户或专业合作社进行统一抚育管理。对农业产业基地内有明确业主的蓄水池、沉沙池、排灌沟渠、生产道路、坎下水平竹节沟等小型水保工程，则采取奖补的形式，直接对业主给予资金补助，并在项目预算联审时明确具体的补助标准。

(2)探索村民自建机制。在遵循统一规划的前提下，逐步推进村民自建，让受益群众的意愿和主体地位得到充分体现。实施区内的水土保持措施由村民自选、自建、自管、自用，可结合当地实际就地取材，减少相关环节，节约建设成本，落实管护责任，实现建设、使用与管理相统一，提高资金使用效益，切实增加农民收入。工程建设要充分尊重群众意愿，推行受益农户全过程参与的工作机制，实行群众投劳承诺制、群众质量监督员制和工程建设公示制。也可以采取受益村级集体经济组织自主建设管理模式，投资、任务、责任全部到村，由村民民主产生项目理事会作为项目建设主体组织村民自建，项目建设资金实行公示制和报账制。同时，要尽快研究制定水土保持工程村民自建的相关管理制度，如鼓励实施区群众自行在自己的责任山上高标准营造水土保持林或速生丰产林，经验收合格的，可以按照林业部门造林补助标准予以资金补助。也可以逐步探索应用“PPP”模式加快项目建设进度。

3.3 建立自我约束机制

切实完善廉政风险防控体系，确保一切权力在阳光下运行。参与水土保持项目建设管理的人员都要严格遵守项目管理制度和廉政制度，不该干的坚决不干，不该拿的坚决不拿，保证每一个单项工程都监管到位、每一项监督管理措施都于法有据并公开透明，努力打造一支风清气正、廉洁高效的水土保持项目建设管理队伍。