县改市，如何不再“一哄而上”

王宇 李权虎

神木在一年前成功设市。这个拥7635平方公里国土面积的县级市，位于陕西北部，西接内蒙古鄂尔多斯，东与山西吕梁隔黄河相望。是陜西面积最大的县（市），也是西北地区县域综合实力最强的县（市），2017年GDP为1110亿元。

2018年10月30日，向记者回想起获知设市成功的时刻，神木民政局勘界办主任王卯堂对当时“难以言表”的复杂心情记忆犹新。

趋之若鹜

那是2017年4月一个平常的工作日，省里相熟的朋友给王卯堂发去一条消息：神木撤县设市已获国务院批复。

王卯堂一向处事稳妥，但这次没忍住，打电话告诉了局长，局长又告诉了县长，喜讯不胫而走。他很快就接到了省里的电话：“说不让你宣扬，怎么还发出去了？”

“这毕竟是我们民政人多少年的梦想。”一年半之后，王卯堂向记者解释当时的“冲动”。

在王卯堂的记忆里，神木最早提出撤县设市是在1989年。彼时，全国范围内刚掀起过一轮撤县改市的高潮。

按照中国城市和小城镇改革发展中心理事长李铁的统计，从1978年开启“撤县设市”试点，到神木提出的1991年底，全国已有291个县成功设市。

“县改市是改革开放以来行政区划调整的主要内容之一。”李铁告诉记者。

1978年，浙江省尝试“切块设市”，将吴兴县湖州镇、嘉兴县嘉兴镇、绍兴县绍兴镇、金华县金华镇和衢县衢州镇改为市。但实践中，5个市与县之间矛盾突出。最终，五县在1981年被撤销，并入5个县级市。

1983年，民政部和劳动人事部又向国务院上报了《关于地市机构改革中的几个重要问题的请示报告》，肯定了撤县设市模式。

其间，国务院还在1980年批转了全国城市规划工作会议提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，这也对此后“县改市”的兴起产生了重要影响。

最早的撤县设市标准出现在1983年的《请示报告》中，1986年有所修改，但衡量指标主要还是总人口、工业产值、财政收入等。1993年，县改市的标准再次被修改，加入了.人口密度等分类因素。

经过三次调整，设市条件逐步趋细趋严。但县改市的步伐还是越来越快。

从1978年到1991年，全国有291个县改市，之后从1992年到1996年，4年内撤县改市的则达到了189个，相比前一阶段，这是增长速度更快的4年。

北京大学国家发展研究院副教授李力行用“趋之若鹜”来形容地方政府对县改市的热衷，他研究发现形成这一现象的原因是，县级市相比普通的县，在税费收入、审批权限、土地指标、财政人口、官员级别等方面有几十项好处。

“县市的区分，不仅仅是名称上的。”1983年设市的常熟市第一任市长何耀文曾对媒体说，县的工作重心是三农工作，而市的主要功能是发展工业、城市建设等，县的用地指标限制得非常死，不能有突破，即使县政府想改，上面也不会批。“真正要发展，非建市不可。”

一旦设市成功，意味着有了更大的权限和更多的政策支持。不少地方在县改市之后，都大张旗鼓地举行庆典活动。

1995年11月3日宣布撤县设市获批的云南安宁，举行庆典时，就通过作曲家田丰、施光南，邀请到了李谷一、杨丽萍到现场演出助兴。

安宁市政府网在2016年2月刊登的撤县纪实中写道，“虽然仅仅是一字之改，但却是一段历史的结束，一个崭新时代的开始。”

为了能进入“崭新时代”，被撤的县越来越多。李铁计算过，1978年，全国有2011个县，而从1978年到1996年的18年间，共有480个县改市，超过总数的23%。

不符合条件也“硬上，政策被封冻

1997年，中央按下暂停键，“县改市”封冻。

“一般分析认为，（县改市）暂停的原因主要是对县改市的泛滥造成假性城市化的担心，以及户籍管理、行政管理等方面产生的诸多问题。”北京大学副教授李力行称。

李力行在2011年研究发现，1997年之前有大量不符合设市标准的县改成了市。按照1993年颁布的标准，在1994年-1997年这四年间的99个县改市案例中，仅6个县的3项主要指标能达标，分别是非农人口数量和比重、工业产值总量和比重、财政收入。

问题突出的不仅是那3年。事实上，1978年启动县改市之后，不符合条件“硬上”、或四处奔走寻求支持的县屡见不鲜。在1990年撤县设市的福建福清，便是基础条件完全不达标、“创造条件也要设”的典型。

2010年12月31日，福清新闻网刊登了时任福清县民政局局长吴章平关于那段历史的自述。

按当时标准，撤县建市必须具备三个条件，首先人均财政收入要达到100元，其次全县工农业总产值要达到15亿元人民币，最后要有一定的城市规模。

但上述条件福清都不具备，当时福清人均财政收入只有43元，工农业总产值7.3亿元人民币，不及设市标准的一半。而谈及城市规模，当时的福清甚至没有一条像样的街道。

“如果按常规的程序走，那肯定门都没有。”吴章平在自述中回忆，此后他三天两头往省民政厅一位处长的办公室跑，或汇报工作，或请她到福清检查工作。 两个多月后，这位处长给吴章平“送了一份大礼”让他把福清撤县建市的申请手续直接报省民政部门，还教给吴章平具体运作方法。

如福清一样，上世纪八九十年代各县为了改成市，都使出了浑身解数，动用各种关系。

浙江的东阳和义乌是在1988年同年设市的，公开新闻报道显示，两地在报批阶段都曾借助同乡等关系争取支持，希望能抢先一步。

2017年明，江苏江阴撤县设市30周年时，江阴市委老干部局的薛仲良老人也向媒体详细回忆了当年的争取过程。

为了使各级领导与有关部门了解江阴情况，并为江阴撤县建市出谋划策，他们先后奔赴无锡、南京及北京等地争取，并拜访了多位籍贯江阴的部级领导，同时也走访了一些部委，“争得了他们的关心与帮助。”薛仲良说。

各地奔走的结果是，县级市大量设立，城市的范围扩大了。但李铁也注意到了“有些地方出现了大肆侵占农村土地，行政管理复杂”等乱象。

李铁告诉记者，特别是上世纪90年代中期，美国学者布朗提出的“中国粮食危机论”，引起中国高层的高度重视，在1997年制定了被称为最严厉耕地保护政策的“11号文”，这也在一定程度上导致了“县改市”被叫停。

此后十几年，县改市几近停滞。中国城市与小城镇改革发展中心的数据显示，1997年有4县改市，1998年只有1个县设市，1999年到2009年10年间，全国都没有新设立过县级市。

嗅到“解冻”气息神木闻风而动

直到“县改市”封冻，神木也没能“上车”，但对设市的渴望始终扎在神木历届领导的心头。

2010年，神木觉察到政策有所松动。那一年云南蒙自、文山两县改市，江西德安县则划出了部分区域设立共青城市。接下来，民政部在2013年1月批准了吉林扶余和云南弥勒两县改市，后又批准青海玉树改市。2014年，云南香格里拉设市。以西部欠发达省份的县为主相继设市，被视为“县改市”重启的信号。

中央黨校（国家行政学院）经济学教研部主任张占斌认为，县改市重启信号的明确释放可以追溯到2012年9月。当年9月19日，时任国务院副总理李克强在省部级干部推进城镇化建设研讨班上讲话，指出要把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸，逐步发展成为中小城市。

一年后，十八届三中全会做出了“符合条件的县可以有序改市”的决策，2014年通过的《国家新型城镇化规划》又把发展中小城市作为优化城镇结构的主攻方向。2017年，已担任国务院总理的李克强在政府工作报告中进一步提出，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市。

在县改市工作全面重启之前，等了近20年的神木早已闻风而动。

王卯堂是2014年到民政局勘界办以后才参与到神木设市筹备的相关工作中，但他知道，县里在2011年就已经着手新一轮“县改市”申报。

“嗅到‘解冻的气息后，我们主动对接上去，早行动避免了很多麻烦。”王卯堂告诉记者，撤县设市的相关文件一般只给到省，不会下到县里。为了抓住机会，神木成立了撤县设市工作领导小组。一开始，相关工作由政协主席来抓，到了关键阶段，书记县长齐上阵，统筹牵头执行的民政局与各个部门对接。

看不到新一轮“撤县设市”的具体标准，神木就找出2013年设市的两县各项指标，据此提前准备各项材料。

“我们上下拧成一股劲。”王卯堂说，因为县里重视，他并没有感到本应纷繁复杂的协调工作有多费劲。“管辖神木的榆林市也很支持，需要榆林批的手续，批得都非常快。”

申报的那几年，神木下了不少“笨功夫”。

为了提前建立联系，2015年，趁民政部在郑州开培训会的机会，王卯堂和同事把几百册材料搬到民政部区划地名司工作人员面前。他们找了两个大纸箱，_人抱一个。

“开会的时候，我们也坐在最后一排听，利用开会间隙请他们看我们准备的材料是不是符合政策要求。我想民政部的同志看到我们这样尽心尽力准备，也会感动。”王卯堂说。

2017年4月9日，经国务院批准，民政部下发了神木撤县设市的批复，当年7月23日，神木市成立大会在神木大剧院举行。

“设市以后，我们住建局的工作重心，乃至全市的工作重心已经开始向城镇转移，但结合乡村振兴，农村的基础设施建设也不能落后。”2018年10月31日，神木住建局工作人员刘志国告诉记者。

新标准“卡”住了谁？

“县长”变成了“市长”，神木县发改局局长高海雄认为这是“好事”，但由于神木已经是省直管县，设市后的体制、机制与以前相比，并没有明显变化。

能成为“省管”的县毕竟是少数，“改市”对大多数县来说，依然具有诱惑力。

国务院重启撤县改市后，除了2017年、2018年已经获批的18个县改市，尚在排队等待民政部批复的至少还有一百多个，此外还有大量已在省内走程序，但没有上报到民政部的“县改市”计划。最近，贵州遵义市委己同意习水撤县设市，山西朔州市委也同意怀仁撤县设市。

相比于上世纪八九十年代的“放水”，重启县改市之后，民政部门的审批谨慎多了。

2018年11月1日，民政部区划地名司司长柳拯公开表示，为了避免“一哄而上”，民政部更新了设市条件，明确了申报审核程序，并将专家论证意见作为审核的重要依据，也在总体上把握区域布局。

之前，已有多个县因被新标准卡住，“县改市”的申报工作被迫推迟，安徽萧县便是一例。

萧县已有三千多年建城史，为古萧国故都，秦统一六国之后置萧县，名称沿用至今。2017年2月28日，萧县人大通过决议，确定撤县设市后的名称为“萧国市”，萧县设市的工作开始启动。

见到媒体上不时有县改市成功的新闻报道，当地居民不断在网上询问设立“萧国市”的进展。

2018年10月6日，萧县民政局通过政府官网正式回应，但答案不是网友们所期待的。

官方回复称，萧县撤县设市还存在一些短板和制约因素。

首先就是经济水平不达标，根据相关标准测算，在安徽省辖县中人均GDP或人均财政收入排名前24的县，才能申请撤县设市，但萧县的人均GDP位居全省第48位，人均财政收入也位列全省第28名。而且萧县的城镇化率也达不到设市的标准。

关键是，萧县至今还戴着“国家扶贫开发工作重点县”的帽子，根据相关规定，“国扶”“省扶”贫困县原则上是不设市的。

尽管如此，萧县民政局仍表示在“十三五”期间实现撤县建市目标“切实可行”。

安徽另一个正在申报设市的舒城县，也因各指标偏低而让撤县设市工作变得“困难重重”。

“下一步我们将继续按照从严掌握，成熟一个、办理一个的原则，把握好撤县改市申报审核的节奏。”11月1日，民政部区划地名司司长柳拯表示，除了对每一个申报的地方进行详细审核之外，还要从总体上把握撤县改市的区域布局，“画好棋盘再落子”。