上海市民宿发展及法律规制初探

邓皓

近年，民宿行業发展很快，民宿的定义、准入标准以及监管惩罚机制如何制定，目前没有统一的法规和标准进行规范。就上海而言，民宿产业发展迅猛，但对于民宿没有统一的法规标准，因此，应当加快立法对民宿的准入、监管等加以规范，引导民宿行业有序、健康发展。

一、民宿的定义

一般认为，民宿大多指起源于英国的“B&B”即（Bed and Breakfast），是指向客人提供床和早餐的家庭旅馆。中国台湾《民宿管理办法》中，将民宿定义为利用自用住宅空间，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林渔牧生产活动，以及家庭副业的方式经营，提供旅客乡野生活之住宿处所。随着国内民众对民宿需求的增加，近几年民宿业得到快速发展，类型有很多，其中最主要的方式为“家庭式旅馆”和“农家乐”。前者主要倾向于提供家庭式住宿，在城市中的商业民宿以这种形式较多，而农家乐并不局限于提供食宿，主要倾向于体验农家生活和特色餐饮，包括乡村观光、文化体验等更多的旅游形式，以满足旅游者的需求。由于国内民宿形式的多样化，且不时出现新的民宿形式，暂时没有一个普遍公认的定义。

二、上海民宿的发展现状

上海民宿主要分布于浦东、青浦、松江、崇明等区，中心城区及近郊都有分布。其中包括建成具备典型意义的民宿集聚区域和民宿项目。此外，上海郊区目前规划或在建的大型民宿项目有以下两个。一是崇明区政府力推的“开心农场”。由政府部门统一设立相关门槛和标准，并引入大量外来资本和先进管理经验。二是浦东新区川沙新镇连民村民宿项目。主打迪士尼周边名镇风光特色体验。

截至2017年8月，全球最大的民宿平台AIRBNB和国内最大的短租平台“蚂蚁短租”数据显示，上海市在AIRBNB上登记的民宿类旅馆超过300家，而在“蚂蚁短租”上登记的各种旅舍有1万多家，分布于黄浦区等市区的老洋房区域、迪士尼片区、青浦区和崇明县的农家区域等，遍布整个上海的东南西北。民宿的种类也多种多样，主要包括现在城市住宅（公寓）、民国民居（老洋房）、独栋别墅、郊区农家自建住宅等。价格根据住宅环境的档次和地理位置的不同而不同。

三、上海民宿存在的法律监管问题

民宿是近些年新的概念，与酒店经营范围和短租业务有一定的交叉，由于法律的滞后性，在立法和法律监管等方面存在一些问题，本文对此进行一些梳理。

（一）民宿管理上的立法缺失

我国《旅游法》规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”2015年3月，深圳市大鹏区颁布的《民宿管理办法（试行）》，是国内首次对民宿进行专门规定的地方性法规。这两年也有些地区专门针对民宿出台了一些法规办法。国家旅游局在2017年8月发布了《旅游民宿基本要求与评价》，这是国家旅游局出台的首个民宿行业标准，从民宿的定义、基本要求、管理规范及等级划分条件等方面，对民宿行业发展给出了指导性意见。

2016年7月，上海浦东新区印发了《浦东新区关于促进特色民宿业发展的意见（试行）》，包含《特色民宿标准》等附件。其中，特色民宿标准具体包括消防安全标准、治安标准、食品安全标准等。这被视为上海民宿产业立法的首次尝试。

虽然国家旅游局出台了《旅游民宿基本要求与评价》，但里面的规定过于宽泛，没有可执行性，仅有参考性和指导性。对上海而言，浦东新区出台的《浦东新区关于促进特色民宿业发展的意见（试行）》，首先只能适用于浦东，不能对浦东以外的上海其他地区有规制作用，且其内容也较为笼统，实际操作性不强，民宿的主体、具体的准入机制、管理部门、惩罚措施并没有具体的规定。对整个上海市的民宿监管，仍然缺乏法律依据。

（二）民宿准入机制的缺失

因为相关法规的滞后，民宿想要取得合法的经营主体身份应如何操作尚不明朗。2016年迪士尼开园，附近的很多民宅准备运营民宿，如某旅游公司宣布在川沙镇陈桥村启动迪士尼民宅项目，因无政策支撑，这一项目暂时搁置。虽然企业投资的大型民宿项目因为政策无法快速启动，但AIRBNB和蚂蚁短租等网络平台数据显示，迪士尼附近的农家或公寓楼式的自住型民宅经营得有声有色。

另外，在崇明、青浦等农家民宿，抑或市区的老洋房、景观房，有的暂时以“农家乐”证照经营，有的注册公司进行经营，有的干脆无证经营。旅馆业属于特许经营，如果民宿简单地套用其中一些标准，则难以获得经营许可证。特别是上海对农村房屋翻建控制严格，而民房结构只作简单改动，无法安装消防喷淋系统，且大多数农村民居户与户间距小，大型消防车无法进入，因而消防成为审批的一道坎。民宿经营过程，有些商家改建房屋或扰民严重。2017年6月，上海市松江区某商圈两户商家将公寓改成按日出租的短租房被警方查处，两名房东也被依法行政拘留。警方认为，这种“日租房”是未取得酒店、宾馆等场所的经营许可，私自将房屋以计时、计日方式租赁给他人并不当谋利的违法行为。两人违反了《治安管理处罚法》的规定，警方认为宾旅馆业仍然属于特许经营行业，需要取得相关资质。因此，由于民宿没有明确的准入制度，是鼓励还是禁止？给民宿管理带来很大的困扰。

（三）民宿监管主体和惩罚机制缺失

目前，民宿的市场分类比较杂乱。例如，去哪儿网的民宿包括农家乐、家庭旅馆等；AIRBNB网站的民宿类型也有民宅公寓、独栋别墅、农家小院等形式。民宿与酒店旅馆业以及农家乐等旅游载体之间的关系难以厘清，与短租房也有交叉。一般租房由工商部门等管理，旅馆酒店也有工商、卫生、消防等多个部门管理。根据民宿的经营特质，其管理同样涉及多个部门，各部门没有上下级关系，对民宿执法也没有明确监管主体和法律依据，就目前来看，并没有形成统一的联合管理机制，也没有明确主要监管机构，难免出现多头监管又或者无人监管的情形，监管主体的缺失严重阻碍了民宿合法有序的发展。

就惩罚机制而言，虽然有些地区出台了相关法规和标准，但落到实处的监管和执行效果不尽如人意。上海在全市范围内没有专门的法律规定，各监管主体和职能并不明确，缺乏处罚机制。上述案例中，松江警方查处“日租房”并拘留房东的事件仅为个案，而且警方依据的是未取得酒店、宾馆的特许资质进行营业而处罚的。民宿有别于改建的日租房，且是否一定要具备酒店宾馆的营业资质，目前存在争议。从AIRBNB、蚂蚁短租等网站提供的民宿类房源来看，上海还是有大量的各种类民宿在经营，什么情形下要查处以及如何惩罚，是需要衡量的。如果没有监管主体和惩罚机制，民宿违法经营者得不到有效处理或处理不当，会导致民宿市场的混乱，也无法有序健康的发展。endprint