行政审批改革中排污权交易管理工作新思路

李 雷 薛 雅 孙鹏飞 杜一松

（石家庄市公共资源交易中心 河北石家庄 050022）

引言

十九大将“建设生态文明”作为新时代中国特色社会主义必须坚持的基本方略，也明确提出“发展绿色金融”、“建立市场化、多元化的生态补偿机制”[1]。建立排污权有偿使用和交易制度（以下称排污权交易），是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容，将对更好地发挥污染物总量减排（控制）制度作用，在全社会树立环境资源有价的理念，促进经济社会持续健康发展产生积极影响[2]。从排污权交易与现行的环境管理制度衔接上看，排污权交易与环评审批、总量减排（控制）、排污许可证管理以及环境执法检查密切相关[3]。涉及环境保护部门、行政审批部门和公共资源交易部门，在执行过程中也暴露了边界不清、内容交叉等问题。在深化行政审批体制和公共资源交易体制改革的重要时期，亟需从宏观角度系统总结制度间的差异，深入挖掘内在联系，探讨部门衔接的具体路径，从而更好地适应政府职能转变，建立便民规范、廉洁高效的审批体制和统一开放、竞争有序的排污权交易市场体系，发挥排污权交易在环境资源配置中的作用。本文以石家庄市排污权交易工作（新建项目）为例进行分析,并提出管理的新思路和新模式。

1 排污权有偿使用和交易制度现状

1.1 排污权交易和环境影响评价、排污许可制度的关系

排污权交易与环境影响评价、总量减排（控制）、排污许可制度密切相关。排污权交易是实现总量控制以及优化资源配置的重要环境经济手段，是环境管理机制创新的重要体现；环境影响评价是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证和进行排污权交易的前提和重要依据[4]；排污许可制度是固定污染源环境管理的核心制度，是企业守法、部门执法、社会监督的依据，是企事业单位生产运营期排污的法律依据[5]。

三者相同之处在于执行过程中涉及到对主要污染物总量指标的管理。不同之处在于各自目标管理分工和侧重点。环境影响评价、排污权交易、排污许可制度分别侧重于总量指标排放量来源核定、交易服务活动实施、排污许可审批。

排污权有偿使用是指在满足区域环境质量要求和排放总量控制的前提下，排污单位按规定缴纳排污权使用费或通过交易获得排污权的行为。排污权交易指在满足区域环境质量要求和排放总量控制的前提下，排污单位与排污权交易管理机构之间或排污单位之间在指定交易平台进行排污权指标购买或出售[6]。

环境影响评价指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估[7]，按照《建设项目总量指标审核及管理暂行办法》，核定建设项目的排放总量指标及替代削减方案等内容[4]。

排污许可证是是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障[4]。核发机关根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等，依法合理确定排放污染物种类、浓度及排放量[8]。排污许可证是排污权的确认凭证，是排污权交易的管理载体，企业的排污权交易量、来源和去向均应在排污许可证中载明，环保部门将按排污许可证载明的排污权交易量进行监管执法。

1.2 交易和环保、行政审批部门间的关系

为了进一步优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量，石家庄市于2017年2月、2017年12月先后成立了行政审批局和公共资源交易中心[9]。排污权交易在实施过程中，涉及的部门有环境保护部门、行政审批部门、公共资源交易部门。环保部门负责建设项目的排放总量指标及替代削减方案的审核、排污权交易市场准入资格的审核以及事中事后的监管；行政审批部门负责建设项目的环境影响评价审批和排污许可证核发（排污权确权）事项；公共资源交易中心负责组织交易服务活动（公开出让、合同签订、费用缴纳、交易鉴证等）。

现有的流程衔接和管理模式已经不能满足当前精简审批、减轻企业负担的时代要求。因此，排污权交易工作需要与各项环境管理制度及管理部门做好全方位衔接，依托排污许可制，衔接环境影响评价管理制度，融合总量减排（控制）制度，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据，减少重复申报，减轻企事业单位负担，提高管理效能，形成部门之间的统一流程化管理体系[5]。

2 排污权交易现存问题

2.1 流程设置不合理

部门整合后，由于顶层设计的“零散化”和各部门“各自为政”的体制约束，排污权交易体系呈现出“碎片化”[7]。

一是多级申报。排污单位在排污权交易办理过程中，需要分别到行政审批部门、环保部门、公共资源交易部门申请，多级申报、效率低下。各部门的交易平台系统之间互相独立，对于不同的环节，需要通过不同的平台分别申报，并没有实现各系统间的融合和全流程线上管理，造成系统平台重复设计开发，电子化、信息化的效用低下。

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二是申报材料重复。申报材料重复提交、审查和证明。比如，排污单位基本信息、建设项目基本情况、营业执照、授权委托书等材料。同时，也存在提交同一材料各部门所需的版本不一致的情形。

三是部门衔接不畅。各部门之间流程衔接过程中的共同认定的批准文件设置不合理。目前，企业要先取得环保部门市场准入审核意见、排污权交易意见，到公共资源交易部门进行交易（合同签订、缴纳费用），在取得缴款凭证之后返回环保部门领取交易意见，最后持环保部门交易意见和公共资源交易部门的缴款凭证办理污许可申请手续。导致办事企业跑弯路、跑回路。

2.2 排污权交易办理时间节点和有效期不明确

排污权交易过程中涉及的时间概念主要包括有效期、有偿使用收费年限、交易年限、闲置期、建设期等[10]，时间节点多且不确定性大。一是排污权交易办理及指标获取时间不明确。当前，排污权指标核算和总量指标调剂、确认作为环评审批的一项并联审核内容。根据《河北省排污权有偿使用和交易管理暂行办法》（冀政办字〔2015〕133号）规定，新建、改建、扩建项目新增排污权，必须在建设项目试生产前通过排污权交易获得[6]。2017年7月16日，国务院发布《关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》（国令第682号），取消建设项目试生产审批，取消环境保护部门对建设项目环境保护竣工验收的审批，建设单位按照规定自主验收[11]。所以，建设项目排污权交易相关时间节点模糊，会造成以下情形：（1）排污权交易在环评审批之前，当环评不能通过审批时，造成排污权交易收费不合法；审批过程中环评总量指标发生变更，会造成环评批复量与排污权交易量不统一。（2）排污权有效期时间起点不明确，如果以签订合同或者完成交易之时为起点，可能会出现排污单位取得排污权后，工程建设期时间较长，导致排污权闲置时间过长，降低市场活跃度；如果以排污单位实际产生排污行为之日起开始计算，没有可以共同认定的确切时间。

二是排污权有效期与排污许可证有效期不一致。根据《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》《控制污染物排放许可制实施方案》和《排污许可管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号），排污权有效期设置为5年，现有企业自核定初始排污权当年起计算，新（改、扩）建项目自试生产当年起计算[2]。排污许可证自发放之日起生效，首次发放有效期为3年，延续换发为5年[5]。排污权交易办理时间节点和有效期不明确，不仅造成排污单位之间的不公平，而且增加管理成本、降低政府公信力，不能充分发挥排污许可证是排污权交易的确权凭证的作用。

随着排污许可制度按行业分步实现对固定污染源的全覆盖、排污权交易二级市场的建立，需要在最大程度保证公平和效率的基础上，明确并统一办理时间节点和有效期认定问题，对于落实排污许可证是排污权的有效载体将奠定良好基础。

2.3 交易指标量和排污许可量不统一

环境影响评价、排污许可及排污权交易工作的交叉点是排污指标量。严格来讲，排污单位通过排污权交易获取的指标量不能作为排污单位排放污染物的合法依据，企业的合法排放量通过排污许可证体现，交易指标量和排污许可量如何实现对应统一，是排污权交易管理过程中的一个技术难题[3]。

交易指标量、环评给出的总量指标均依据《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》采用污染物排放标准（或绩效值）进行核算，现已实现两者的统一；根据《排污许可证管理暂行规定》[8]和《排污许可证申请和核发技术规范总则》[12]要求，2015年1月1日及以后取得环评审批意见的排污单位，排污许可量根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价及批复要求等合理确定[8]，目前石家庄市采用上述核算数据综合取小值的方法确定排污许可量。

排污许可与排污权交易指标量的不一致，会极大增加管理部门对指标动态管理的难度，影响二级市场的有效运转，而且不能充分发挥排污许可证作为排污权交易的确权凭证的作用。

2.4 适用范围不一致

环境影响评价和排污许可分别按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》进行审批管理，排污权交易目前在国家层面没有明确的名录，河北省目前按照行业类别和排污量的不同确定交易范围分类管理，对污染物新增排放量在0.1吨/年以下和城市基础设施中污水集中处理及生活垃圾集中处置的新、改、扩建项目，不再进行排污权交易[13]。管理范围不同导致制度之间不能很好衔接，出现有排污权无排污证或有排污证无排污权的情形。

3 建议

3.1 合理优化排污权交易全流程

一是将排污权交易业务实现“一站式”办理，通过一个服务窗口、一个平台网站，实现窗口综合受理、部门分类审批、窗口统一出件。

企业只需进行一次申报，窗口将申报信息及材料同时分发给环保部门、交易部门、行政审批部门，各部门并联审批。厘清不同部门的边界，明确工作职责，并做好协调沟通，最终出具互认的意见。同时，对提交的申报材料进行整合，删减重复冗余材料，精简统一材料格式。提交一次材料，不同部门共同分享、各自办理，一方面减轻企业负担，另一方面提高办理效率。

二是环保、交易、行政审批三个部门出具的意见需要互通互认，提高沟通协调效率。环保部门主要出具排污权交易市场准入资格审核意见，内容包括：是否符合环境质量要求、是否需要交易、是否有总量指标来源、是否跨区域交易、排污权交易总量指标等内容；公共资源交易部门主要出具排污权交易鉴证书、交易合同、审核意见，内容包括交易方式、交易合同、成交价格等信息；行政审批部门主要出具环评审批意见及排污许可证。

共同文件认可整合后，即：环保部门出具的市场准入审核意见（同时行政审批部门出具环评审批意见）由公共资源交易中心认可后进入组织交易服务流程，公共资源交易中心出具进场审核意见后，经行政审批部门认可后进入排污许可审批程序，行政审批部门审核确定排污许可量后，公共资源交易中心（组织签订合同完成缴费后）和行政审批部门分别出具排污权交易鉴证书和排污许可证。

因此，建议依托现有行政审批大厅整合为“一站式”业务办理大厅、形成各部门合署办公的线下全流程排污权交易模式。同时整合各部门线上系统平台，通过构建全市公共资源交易系统平台为基础，将环保总量核定系统、排污许可管理系统进行有机整合，形成数据互通、分权管理的排污权交易全流程综合平台。

通过业务办理事项和流程的优化重组与整合再造，使排污权交易业务逐步实现从“线下集中办公”到“线上网络办公”标准化集中管理的飞跃，实现信息互联、数据共享、网上审批互通的线上全流程排污权交易模式。

3.2 明确排污权交易办理时间节点和有效期

依托“一证式”固定污染源环境管理的核心制度，逐步形成排污权与排污许可证有效期限的统一动态管理，可以更大限度的信息共享，节省大量的管理成本，实现科学高效的管理。

建议将排污权交易办理限定在两个时间节点之间，一是向行政审批部门申请环评审批（同时向环保部门申请排污权指标总量核定）之日，二是产生实际排污申请办理排污许可证之日，在此期间完成排污权交易。即：环评审批（总量核定）、交易申请-交易组织（公开出让）-排污许可审批（许可总量核定）、交易费用结算和鉴证。同时，企业应综合考虑建设项目的建设周期和排污权交易市场指标供需情况，选择合理的时间节点申请办理排污权交易。

排污权的有效期可设置为从实际产生排污行为之日起计，即与排污许可证有效期限一致。同时，将排污权有偿使用费缴纳年限和周期与排污许可证核发年限协调一致。

3.3 优化总量减排（控制）、排污许可与排污权交易制度的衔接

建议一是推动总量控制、排污许可与排污权交易制度的协同改革。取消或打破现有总量减排指标、指标调剂模式，充分发挥总量减排指标纽带角色作用，将年度计划总量减排指标与总量控制指标挂钩，建立基于排污许可的固定污染源行业排放总量减排计划。在排污许可量、排污权交易指标核算衔接时，减排指标任务下达后，以污染源为减排单位，将五年的减排指标直接分配到排污单位，分年度核算排污权交易量和排污许可量，在核算排污许可量和排污权交易量时直接先行核减总量减排指标（见下例）。逐步实现由行政区域污染物排放总量减排向排污单位污染源排放总量减排转变，控制的范围逐渐统一到固定污染源[5]。二是全面停止政府预留和出让排污权，鼓励发展二级市场。依托环保部门提供的环境统计指标排放量、减排指标任务和市场供需情况，在公共资源交易平台建立唯一的排污权交易指标储备库和高度市场化的排污权交易指标出让预算管理体系。三是排污权交易与环境质量指数（AQI）挂钩。以空气质量指数年度考核排名情况，确定市场指标出让计划（或交易方式）和排污权有偿使用和交易费用的收缴比例：各县、（市）区排名倒数的按基准价的2倍、居中的按1.5倍、第一的按交易基准价收缴或实行竞价交易方式。通过实现排污权交易和各环境管理制度的协同改革和有机衔接，达到改善环境质量和优化环境资源配置的目的。

例：2015年某排污单位（2016年投产运行）环评排放总量指标为100吨/年，2016、2017、2018年下达减排任务指标分别为基数的5%、5%、5%，那么排污权交易量和排污许可量应为95吨/年、90吨/年、85吨/年（以上数据均为假设），实现污染源减排指标源头控制、环评、排污权和排污许可指标的有机衔接，同时，也有效解决了排污权有效年限和缴费周期与排污许可证核发年限协调一致的问题。

除此之外，逐步将排污权交易范围与《固定污染源排污许可分类管理名录》统一衔接，实现排污权交易与排污许可的“权证统一”分类管理[4]。

结语

通过排污权交易流程优化、管理部门衔接和各项环境管理制度协同改革等措施，建立起设置科学、有机衔接、运行高效、精简合理、管理精准的“一站式”排污权交易管理体系。