重庆市耕作层土壤剥离再利用模式与对策研究

雷锡琼　郑杰炳　李惠敏　孙　静

（1.外生成矿与矿山环境重庆市重点实验室（重庆地质矿产研究院） 重庆 400042 2.煤炭资源与安全开采国家重点实验室重庆研究中心 重庆 400042）

引言

耕地耕作层土壤是大自然赐予人类的难以再生的宝贵资源，自然界形成1cm厚的表层腐殖层土壤需要300-400年的时间，是耕地生产力的核心。随着经济社会快速发展、城市化进程不断加快，国家“四化”同步推进，各类建设不可避免的占用耕地，且多为城乡结合部的优质耕地，耕地耕作层土壤遭到严重破坏[1-2]。表土剥离利用对增加耕地数量、提高耕地质量、保证耕地占补平衡及保护生态环境均有重要意义[3-7]。

1　重庆市耕作层土壤剥离与再利用模式

重庆市已有十余个区县开展建设占用耕作层土壤剥离试点工作，形成了四种耕作层土壤剥离再利用模式：

1.1　以促进产业发展为代表的土地整治-表土剥离利用模式

土地整治项目不仅是落实建设占用耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，提高耕地质量的重要手段，也是改善农业生产条件、促进农村经济与地区经济社会全。

面协调发展、促进产业发展的重要抓手。九龙坡区国土资源管理分局以“重庆市现代农业高科技园区土地整治示范项目”为载体，结合白市驿镇中小学、西部物流基地B区项目等4个建设项目占用耕地耕作层表土剥离再利用共同实施科技园区建设，该项目表土剥离总面积46.65hm2，剥离土方量11.01万m3，实现总面积37.18hm2利用区的覆土，确保了科研基地的使用。

1.2　以耕地提质改造为代表的土地整治-表土剥离利用模式

涪陵区现有耕地土壤质量差，土层薄，耕地产出能力弱，采取现有的施肥方式成本高、土壤酸化严重，无法达到提升耕地质量的目的。2016年动工的涪陵区马武至龙潭一级公路工程长2.6公里，占用耕地8.67hm2（其中水田5.07hm2，旱地3.60hm2）,临时用地占用耕地2.78hm2（其中水田1.10hm2，旱地1.68hm2）,项目占用耕地面积大，分布集中。通过将马武-龙潭公路优质耕作层土壤剥离覆盖到万寿村和金龙村土层较薄土壤上的方式，可达到水田至少提高1个等别，旱地提高1-2个等别的效果。这一方式既能达到改造中低产田提升耕地产出能力的目的，又能结合耕地质量等别提升促进涪陵区“占优补优”占补平衡的完成。

1.3　结合临时用地复垦的表土剥离利用模式

通过调查发现，我市兰渝铁路、成渝高铁、涪丰石高速等重大建设项目在开展工程建设时缺少表土剥离意识，大量优质耕地耕作层土壤与建筑垃圾作为弃渣处理，最终结果是建设单位在后期的临时用地复垦中缺少土源，必须在几十公里以外实施客土，既造成资金的巨大浪费，同时也面临无土源复垦的困境，致使大量的建设项目临时用地复垦达不到验收要求。因此，开展生产建设项目表土剥离十分重要，以渝怀二线建设项目表土剥离试点工作为例。

渝怀二线 (涪陵段)：改建铁路重庆至怀化线涪陵至梅江段增建第二线涪陵段位于乌江流域，具有地形复杂，坡度大，林地多，耕地占比少，建设工期长等特点，建设项目完工后临时用地复垦将面临缺少土源的实际困难。为此，涪陵区国土局多次协调建设单位、施工单位推进建设占用耕地表土剥离工作。经初步踏勘，可剥离区域为弃渣场临时占用耕地区域，总面积0.5hm2，耕作层厚度约 30cm，可剥离耕作层土方量1500m3，剥离土壤全部用于弃渣场复垦。

1.4　结合城市菜地、城市绿地再造的表土剥离利用模式

2014年，朗萨家私集团创新节约集约用地思路，采用移土培肥方式，在厂房屋顶建起71亩菜园地。菜地的土壤，主要来自厂区建设占用耕地剥离的耕作层土壤。企业在厂房修建初期就已经准备进行屋顶耕地再造，因此企业在厂房建设时就同步对屋顶承重结构、排水等方面进行了处理，屋顶荷载设计达到1吨/m2，土层厚度达到40cm-50cm，满足了厂房建筑安全和屋顶种植作物的要求。为改良土壤、提升肥力、达到种植要求，在土壤熟化过程中加入家具生产过程中产生的木屑和其他有机肥，对菜园灌溉用水进行生化处理，不施用化肥和农药。目前屋顶菜园种植有番茄、香葱、白菜、茄子等10余种蔬菜，每天采摘的蔬菜专门提供给公司的职工食用（集团现有职工986人），每个月采摘的蔬菜，按市场价格测算超过2万元。同时，屋顶蔬菜种植使夏季厂房顶层温度降低3-5℃，降低了空调使用温度，室内节约用电约20%，节能减排效果明显。

2　重庆市耕作层剥离利用存在问题

2.1　资金来源难以保障

开展耕作层土壤剥离利用工作，需要增加一定的资金投入。目前，已开展的表土剥离工作大部分仍有建设单位自己承担，而对于耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等费用运用于表土剥离还缺少相应的政策依据，同时如何将表土剥离与土地出让、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费缴纳等奖励政策结合还缺少相应的研究。因此，目前开展的表土剥离工作还缺少建设单位的自愿，一定程度上建设单位具有抵触情绪，项目能实施主要得益于国土管理部门的引导、要求和协调。

2.2　剥离土壤利用难度大

表土剥离的实施是建立在利用的基础上，无法利用的土壤将失去剥离的价值，目前，在剥离土壤的利用上还存在以下问题：一是剥离点与覆土点运距过远，运输成本过高，得不偿失；二是表土临时堆放点难以找寻。用于临时用地复垦、城市绿化建设等项目的土壤都需临时堆放，面临的主要问题是临时堆放点的寻找以及临时堆放点租地产生的费用。

2.3　其他问题

法律法规相对滞后，尽管《土地管理法》和《土地复垦条例》都对耕作层土壤剥离利用工作有要求，但约束力不强；技术规范缺乏，2016年6月国土资源部发布了《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T 1048-2016），从耕作层土壤剥离利用的对象和适用范围，相关土壤调查评价和方案编制方法，耕作层土壤剥离利用过程中剥离、运输、储存、回覆等各环节的技术流程和技术标准做了规范，但重庆市山地丘陵区地貌具备自身的特色，直接使用国土资源部标准不能有效指导我市耕作层土壤剥离利用工作。

3　重庆市耕作层土壤剥离利用对策建议

3.1　建立健全法治体系

一是推进相关立法工作。呼吁国家修订《土地管理法》等已有法律，将现行指导性要求更改为硬性规定，同时加强新法研制，推动形成以《土地管理法》等为指导、以《建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用条例》为核心，辅以部门规章和地方性法规、地方政府规章的法律体系。二是建立我市政策体系。结合我市实际情况出台相关实施办法，细化剥离标准、资金筹措等要求，使该工作更具操作性。三是建立监管体系。相关部门要全面、及时、准确地公开相关信息，加强对该工作的监督和指导，严格依法追究惩处各类违法违规问题。四是建立保障体系。从人才培养、技术研究、政策储备等方面保障该项工作持续有效开展。

3.2　明确实施主体，健全管理制度

各区县人民政府作为耕地保护第一责任人，应高度重视，将耕作层土壤剥离利用工作列入地方政府绩效和耕地保护目标责任制考核范围，层层抓落实。各级国土资源管理部门会同农业部门负责对本行政区域内的耕作层土壤剥离利用工作进行指导和监督。单独选址建设项目耕作层剥离利用的实施主体为建设用地单位，城镇建设用地的实施主体为各区县人民政府和乡镇人民政府。

3.3　加强资金管理

按照“谁用地、谁剥离、鼓励利用”的原则，将耕作层剥离、存储管理所发生的费用纳入项目开发成本。区（县）人民政府统筹耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费等渠道资金，落实耕作层土壤剥离、存储管理工作经费，并设耕作层剥离专项资金，专款专用，确保耕作层剥离利用工作顺利实施。

3.4　探索创新激励制度

对开展耕作层土壤剥离利用工作优秀的区（县），各级财政部门和国土资源管理部门在使用耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费安排中低产田改造项目、土地整治项目资金时，给予适当补助。对于主动开展耕作层土壤剥离的建设单位，在土地出让金上或耕地开垦费缴纳上可予以适当降低。

3.5　拓宽耕作层土壤利用途径

对剥离的耕作层土壤采取多种利用方式。一是将剥离的耕作层土壤同步用于土地整治、工矿等废弃地复垦项目，同步立项，同步规划，同步实施；二是将剥离的耕作层土壤用于中低产田改造，开展耕地提质改造、以补改结合方式落实耕地占补平衡；三是将剥离的耕作层土壤暂时集中堆放，待实施土地整治项目时再进行二次搬运加以利用。堆放点应合理选择并采取适当存储措施，防治造成水土流失和土壤污染；四是将剥离的耕作层土壤用于其他需要土壤的项目，如：用于城市景观建设中的假山取土，行道树、苗圃花卉种植，工业园区厂房屋顶耕地再造等方面；五是建立剥离的耕作层土壤有偿使用机制，剥离的耕作层土壤可以采取招、拍、挂等方式交易，交易价格原则上不低于耕作层土壤的剥离成本。

结语

耕作层土壤的剥离再利用，对于城镇化发展有着极大的提高作用，对于保护当地生态环境有着重要意义。

[1]刘雪冉,赵艳玲,李建华等.表土剥离对土地整治项目收益的影响研究 [J].资源开发与市场,2012,28(11):1025-1027.

[2]刘新卫.日本表土剥离的利用和完善措施[J].国土资源,2008(9):52-55.

[3]渠俊峰,张绍良.基于煤矿区复垦的生态环境和社会经济评价研究[C]//中国自然资源学会2011年学术年会.2011.

[4]牛光辉,彭梓淦,谭晓.关于表土剥离有关问题的探讨[J].中国水土保持,2014(4):20-22.

[5]余敦,袁胜国.江西省建设占用耕地表土剥离的技术探讨[J].中国农业资源与区划,2016,37(8):47-51.

[6]杨才敏.也谈生产建设项目区的表土剥离问题[J].中国水土保持,2014(9):23-24.

[7]董丽娟,窦森,张玉广等.表土剥离技术研究进展[C].面向未来的土壤科学.2012.

重庆市国土资源和房屋管理局2015年度重点前期项目（2015-999-10）