构建城市群环境合作治理的复合组织机制

□王玉明

（广东外语外贸大学 社会与公共管理学院，广东 广州 510006）

城市群跨域环境治理是多层级政府、多元主体共同参与的合作过程，涉及的环境问题复杂，协调行动困难，需要建立上下联动、条块协同、功能明确、运转顺畅的组织机制来支撑。在中国跨域环境治理实践中，探索了多种不同的组织形式：一是建立重大活动背景下的临时性环境协调机构。如北京奥运会、上海世博会、广州亚运会期间成立的区域性联防联控机构。二是建立国家层面的常设性环境协调监督机构。如京津冀及周边地区大气污染防治协作小组、长三角地区大气污染防治协作小组，以及区域环境督查中心（现更名为环境监察局）。三是建立区域层面的横向环境合作机构。设立由地方政府党政主要领导或环境主管部门组成的区域协调机构，如长三角环境保护合作联席会议、京津冀环境执法联动工作领导小组、珠三角大气污染防治联席会议等。这些区域环境监管机构和环境合作组织在跨域环境治理中发挥了积极作用。但这些组织机构对跨域环境问题的统筹调控授权不够；一些区域污染防治工作往往停留在议事协调、信息交流、情况通报以及应对重污染或重大活动保障等层面，且机制较为松散；推动区域内条块多主体协同发力的权威性不够[1](p17-19)。以及这些机构法律定位不清晰、监管权力不明确，机构设置分散，功能缺乏衔接，难以形成合力。因此，建立健全区域环境治理的组织体系，形成城市群环境治理的复合组织模式，从而提升城市群环境治理的能力和效果。

一、国家层面的权威推动：设置高位环境协调监督机构

单一制体制的中央政府具有权威推动、简便易行的行政优势，面对城市群跨行政区环境治理的困境，中央政府要从顶层对跨域环境合作进行推动，依靠组织权破解地方主义和部门主义的藩篱。为此，在国家层面建立权威性的环境协调监督机构，重构区域环境督察机构，强化环境主管部门在区域环境监察中的功能。

（一）建立国家环境协调监督委员会

近年来，国务院批准成立了若干高规格的跨区域大气污染防治协作机构，如全国大气污染防治部际协调小组、京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（由六省区七部委建立，后来扩大到八个部委）、长三角大气污染防治协作小组（由三省一市和八部委建立），以及环保部先后成立的六大环境保护督查中心，这些区域环境监管机构在推动跨域境治理中取得了很好的效果。但这些机构设置分散，需要将现有国家层面的环境监管职能统一起来，建立统筹决策、高位监管的权威性协调监督机构。因此，需要在国务院之下设立国家环境协调监督委员会及其办公室，由主管环境保护工作的副总理担任主任，副主任由国务院副秘书长和环境保护部部长担任，成员单位包括自然资源和环境保护有关的部委局，办公室设在生态环境部，负责日常工作。国家环境协调监督委员会的职能是统筹区域重大环境问题的决策、协调和监督职能。统筹全国重点区域流域的环境政策和规划的制定，并监督其执行和实施；统筹跨区域环境治理中的协调监督，协调处理重大环境冲突和矛盾；拟定区域性环境管理的法律规章；指导地方政府间的横向环境协作机构开展工作。这种区域协调机制的特点是将现有的环境协调监管职能统一起来，强调自上而下的监管，具有较高权威性和较强的操作性。委员会除了设立办公室负责日常联络等事务外，还设立以下主要内部机构：（1）重点区域流域环境协作小组。将现在设立的全国大气污染防治部际协调小组、京津冀及周边地区大气污染防治协作小组、长三角大气污染防治协作小组并入，作为内设派出机构。协作小组成员包括中央相关职能部门和重要地区的政府负责人。协作小组办公室负责落实决策、联络沟通、保障服务等日常工作，实行双主任制，跨省城市群办公室设在核心城市的环保部门，省域内城市群设在省环保厅。重点区域流域环境协作小组主要负责制定重大环境决策和规划，并监督其执行和实施；研究重点区域流域的环境立法；制定环境应急预案和联动工作方案；建立环境监管信息平台和监测预警体系；协调监督重大环境纠纷和矛盾；部署联防联控行动和联合突击检查。针对京津冀及周边地区、长三角地区严峻的大气环境，也可单独设立京津冀及周边地区大气质量管理局、长三角地区大质量管理局等。（2）中央环境保护督察组。将现有的中央环境保护督察组合并到国家环境监督协调委员会，作为内设机构。中央环境保护督察组是由环保部牵头成立，中纪委、中组部的相关领导参加的部际间联合工作组，代表党中央、国务院对各省（自治区、直辖市）党委和政府及其有关部门开展的环保督察。协调成员单位开展专项执法，不定期组织开展联合执法。该机构也可将某个城市群作为环境督察对象，对区域环境政策和规划的执行情况进行监督。另外，设立环境治理专家小组。专家小组负责区域环境污染成因分析、污染传输路径分析，以及污染防治效果评估等，开展防治政策、标准、处理等方面的攻关，如区域生态空间规划、划定区域生态红线、污染削减方案等，为国家环境监督协调委员会的环境决策、执行或监督提供必要参考。

（二）重构区域环境督察机构

从2002年到2008年，原环境保护部（环保总局）先后组建华东、华南、西北、西南、东北、华北六个区域环保督查中心，负责管辖全国六大片区的环境问题，在监督地方环境政策执行、应对突发环境事件、协调跨省界污染纠纷等方面发挥了积极作用。国家区域环境督察机构的职责主要是监督检查县级以上政府环境政策和法律法规的执行情况；监督检查省（自治区、直辖市）环境保护责任目标的落实情况；开展地方环境管理的调查研究，并提出有关政策建议。但是，由于区域环保督查中心一直为事业单位，缺乏明确的法律地位和职能定位，依据原环保部的内部文件建立，没有实际执法权、处罚权，督查中心的督查对象主要是企业，对地方政府进行督察不力，严重影响了督查工作的开展。2018年4月，督查中心由事业单位改为生态环境部的派出行政机构，并更名为环境督察局，但是，调整后督察局的执法权不变，仍然不具备处罚权。为此，需要对这类机构进行改革。（1）确保机构的权威性。通过法律规范环境督察局的职责权限，从法律层面规范区域环境督察局的执法权，提升其区域环境治理中的权威性[2](p52-53)。为区域环境督察局有效运转提供了法律保障，并制定国家区域环境督察机构的工作规范，确保区域督查工作的权威性。（2）扩大机构的执法权。借鉴美国区域环境监督机构的做法，美国联邦环保局（EPA）在全国设立十个区域环境办公室作为派出机构，每个区域办公室监督几个州的环保工作，权力较大，例如区域环境办公室一旦发现州的环境执法不力，就可以直接行使原来由州行使的环境执法权。美国还建立跨区域空气质量管理机构——南海岸空气质量管理局，该机构具有立法、执法、监督、处罚等职权。借鉴美国经验，扩大国家区域环境督察机构的权力范围，包括调查权、审核权、问责权、建议权[3](p50-56)。（3）理顺与其他机构的关系。按照现在定位，区域环境督察局是生态环境部的派出机构，建议将其划归国家环境协调监督委员会归口管理。在与其他相关机构的关系上，国家环境督察局对地方环境主管部门和横向环境协作机构的角色是工作指导和合作，不能干预或取代其职能的行使。

二、区域层面的协作互动：建立横向环境合作治理机构

城市群环境合作治理既需要中央政府的权威推动，更需要区域内横向政府的协作互动。一方面，城市群政府间环境合作是基于区域环境共同体意识和区域共同环境利益的驱动。另一方面，需要健全支撑和推动合作行动的组织机构。因此，建立城市群横向环境合作机构显得尤为重要。

（一）建立城市群环境治理联合会

城市群环境治理联合会是区域内地方政府为了共同解决跨域环境问题而建立的横向合作机构，是具有一定行政权的府际议事协调机构。这种区域性的议事协调机构通过立法或上级政府、同级政府的授权，获得协作共治环境事务的权能。城市群环境治理联合会有两种组织形式：一是建立松散的城市群环境合作机构。城市群成员政府通过自愿和协商方式对区域环境治理进行规划，协调府际环境纠纷和矛盾。这种松散型的合作机构缺少行使区域决策的法律支持，缺少相应的执法权，缺少对地方政府的约束力。二是构建双层结构的城市群环境合作组织，并赋予一定实权。西方国家的大都市区治理有的采取这种形式，探索建立双层的大都市政府，它由一个区域性功能的大都市政府和若干承担地方服务功能的政府两个层次组成，第一层的大都市政府承担区域范围的职能，其职能是从地方政府剥离出来的；第二层次的地方政府承担地方层次的职能。但这种双层制的推行困难，治理效果不理想[4](p121-122)。根据我国的实际，可以整合这两种组织形式的优点，建立一种既避免松散性又赋予一定实权的城市群环境治理政府联合会，这种横向政府联合会具有较高的权威性，高于城市群各地方政府的等级，能够在法定权限内协调地方政府间的环境利益关系。通过立法赋予联合会一定的行政权，行使区域性的决策、协调、监督职能。城市群环境治理联合会的成员单位彼此让渡出部分公共权力，协商决定城市群重要环境决策，督促检查国家环境政策和法律法规的贯彻落实情况；组织城市群环境大检查或专项督查；负责组织一定等级的环境事故调查处理；协调城市群成员之间的关系。在区域环境治理中，联合会与地方政府之间有明确的功能区分与合作，其中联合会负责区域性环境职能，所做出的决策可通过立法等形式，对地方政府构成有效约束。而地方政府负责所在辖区范围的环境治理和服务。联合会要接受国家环境协调监督委员会的工作指导，中央派员参与决定区域性的环境政策或规划[5](p11-18)。城市群环境治理联合会的主席在区域内地方政府的行政首长中推选产生，也可由城市群中处于核心的地方政府首长兼任，如长三角环境治理联合会的主席由上海市市长兼任，省域内城市群环境治理联合会的主席由省会城市的市长担任。

城市群府际环境联合会以联席会议为载体，按照决策、协调、执行三个层次设立组织架构，除了设立联合办公室作为常设机构负责日常事务外，还设立以下机构：（1）第一层级是城市群成员单位领导人联席会议。这是指城市群成员单位领导人组成的联席会议，是区域性环境决策机构，是指导政府间环境合作的高层对话机制。城市群内成员单位主要领导人作为联席会议的成员，一般是由成员单位的行政首长或主管环境方面的副职组成联席会议，各成员具有平等的地位。成员单位领导人对城市群区域公共环境事务进行磋商和决策（城市群重大环境决策规划是由国家环境协调监督委员会和生态环境部主导制定）；共同协商区域生态空间管理、生态基础设施建设、生态产业合作等重大事项，并达成合作协议；研究部署区域环境合作行动和重点治理项目；协调解决区域污染联防联控工作中的重大问题。（2）第二层级是城市群成员单位的环保部门联席会议。该机构主要行使协调监督职能和执行职能，负责执行领导人联席会议作出的决定、协议、章程等。协商共同关心的环境合作问题，向领导人联席会议提出建议或议案；制定和实施当年度环境合作工作计划；协调区域环境治理中的合作行动；协调处理府际环境纠纷；监督环境合作协议的执行；交换环境治理的经验和数据。（3）第三层级是城市群环境合作治理专责小组。联席会议下可根据需要设立若干专责小组（专项小组），如设立城市群联合监测小组、联合监察小组、联合应急小组等。这些联合专责小组在区域大气环境、水环境、土壤环境领域开展联合行动，落实执行相关环境合作计划或协议。在联合监测方面，成员单位共同制定监测方案，确定监测点、监测标准，建设区域环境监测网络和监测数据库，联合编写区域境监测报告，发布环境信息。在联合监察方面，成员单位定期或不定期开展环境联查、互查行动，对区域内重点行业、重点企业、跨界河流、生态敏感地区开展联合执法或交叉执法，查处环境污染案件。在联合应急方面，建立城市群环境应急处理系统和城市群预测预报中心，制定联合应急预案，联合处理跨界环境污染纠纷和突发环境事件。另外，建立城市群环境治理专家委员会。专家委员会由高校和科研机构的相关专家组成，主要承担区域环境决策规划的前期研究，并提出相应的咨询建议。另外，可建立区域性环境合作论坛，通过论坛加强沟通，交换意见，交流经验，促进合作行动。

（二）规范城市群政府联席会议

城市群区域层面的横向合作机制主要通过成员单位领导人联席会议和环境主管部门联席会议展开的。在城市群环境治理联合会的组织运作中，联席会议是基本的组织形式，是行使职能的基本方式和工作平台。联席会议的功能主要是沟通协调、形成共识；提出环境合作行动的目标、计划、措施；协调解决区域重大环境问题；签订相关合作协议，促进合作行动[6](p55-64)。但从实际情况看，联席会议的职能权限、工作程序、机构设置等尚未规范，联席会议的功能远未发挥。因而，需要完善城市群政府联席会议，在环境合作中能发挥更规范、更稳定的作用。（1）完善联席会议的运行规则。共同制定城市群环境治理联席会议制度，制定《联席会议议事规则》和《联席会议专责小组工作制度》，为完善联席会议的运作提供制度基础。首先，区分两种联席会议的权限和功能。成员单位领导人联席会议的议事范围主要是区域性突出环境问题和环境服务，侧重于环境决策。环境主管部门负责人联席会议的议事范围是侧重于执法检查、项目落实、协调冲突、监测考核。其次，明确联席会议的运行规则。联席会议坚持平等协商、集体讨论、民主表决的原则，对涉及城市群成员直接利益相关的区域性环境决策，需要全体一致通过，对一般性的决定按照多数通过或特定多数票通过。联席会议由成员共同推选召集人，也可轮流担任，各成员单位有关负责人为联席会议成员。另外，规范联席会议的召开程序，确定每年定期举办的次数，并规定召开临时会议的程序，如遇到突发环境事件时启动临时会议程序。领导人联席会议每年召开一次，环境主管部门负责人联席会议每年至少召开一次，根据需要可召开多次。（2）完善联席会议的机构设置。一是设立办公室或秘书处。这是联席会议的常设机构，负责联络沟通、保障服务等日常工作。办公室下可设联络员，由各成员单位指定一名人员担任，负责信息沟通和联络工作。二是规范专责小组的构成。专责设一名执行组长，由成员单位环境主管部门的副职轮流担任，各小组成员由环保部门的环境监测、环境监察、环境应急等部门人员组成，各专责小组每年召开年度工作会议，年中召开专题会议。

三、地方层面的配合行动：环境管理体制和组织机构改革

地方政府是城市群组成单元，区域环境合作能否顺利推进，取决于地方政府参与合作的积极性，取决于环境管理体制和机构设置的合理性。现行环境监管体制面临很多难题，表现在纵向上环境监督乏力，地方政府缺乏严格监管的动力；横向上环保监管职能分散，职能交叉，统一监管不足，多头执法、互相推诿或扯皮问题突出。地方保护主义严重，忽视区域整体环境利益，难以统筹解决跨区域跨流域环境问题，地方政府常常重发展，轻环保，干预环保监测监察执法[7](p4)。为此，需要深化环境管理体制改革和相应的机构改革。

（一）省以下环境执法垂直管理改革

当前开展的省以下环保执法垂直管理改革是我国环境治理体制改革的重要一步，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这项改革是遏制环境管理中的地方保护主义，确保环境监测监察执法的独立、权威、公正、有效的制度安排。垂直管理目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、权威高效的地方环保管理体制，理顺条块关系，充分调动条块两方面积极性。省以下环境执法垂直管理，让环境主管部门相对独立，减少执法过程中同级政府的行政干预，有利于化解各自为政等问题。垂直管理以环境问题处理为导向，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理，统筹协调区域性环境防治机构，打破行政区划界限，以生态系统的完整性为前提，有利于跨区域跨流域环境管理[8](p1)。（1）省上收环境监测权和监察权。省级环保部门对全省(区、市)的生态建设和环境保护实施统一监督管理，将市县环保部门环境质量监测、调查评价和考核职能上收于省环保厅。将设区市环境监测机构调整为省驻市环境监测机构，由省环保厅直接管理。将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省环保厅统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。（2）环境执法重心下移市县。垂直管理改革后环境执法重心将向市县下移，省级环保部门的执法职能，侧重跨区域执法，市级环保部门对全市环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门[9](p3)。

（二）建立省市环境协调监管机构

（1）设立省市两级生态环境保护委员会。实行省以下垂直管理，需要加强环境保护议事协调职能。为此，在省市设立专门的生态环境保护委员会。考虑县乡作为基层政府，主要是承担执行政策和法律法规的角色，统筹协调的职责极少，目前暂时设立生态环境委员会。生态环境保护委员会可与生态文明建设领导小组合并，并将在各省市设立的循环经济办、节能减排办、生态文明办等职能划入。生态环境保护委员会主要负责统筹规划全省或市生态文明建设工作；统筹资源环境保护工作的政策制定和监督管理；研究解决本地区环境保护重大问题；协调本行政区域各部门的环境保护工作；指导开展环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法；处理垂直监管与属地负责的问题，同时为政府首脑提供资源环境保护方面的咨询[10](p2)。省市两级生态环境保护委员会由党委政府主要领导成员任主任，政府分管领导成员任副主任，生态环境保护部门、资源管理部门及相关部门主要负责人为成员。省市两级政府的生态环境保护委员会分别向同级党委政府负责。（2）设置片区环境监察专员办公室。为了加强省域内跨行政区环境管理，强化区域环保督查，针对省域内跨界的环境污染问题，建立环境监察专员制度，在省环保厅设立派出机构——片区环境监察专员办公室，对片区环境问题进行监管，负责跨行政区环境督查。建立片区环境监察专员办公室有利于打破行政区划的限制，对跨行政区域环境问题进行监管。片区环境监察专员承担职权范围内的环境案件的查办工作；监督检查片区内地方政府对环境法律法规和环境政策的执行情况；纠正不合法和不适当的行政行为；对跨界环境案件提出处理意见等。片区环境监察专员办公室的规格不超过省市环保主管部门内设机构规格，负责协助环境监察专员处理日常事务，人员和工作经费由同级政府承担。环境监察专员列席区域内市或县党委政府涉及环境保护相关议题的重要会议。

（三）地方环境大部门制改革

地方政府的环保职能涉及环境、矿产、林业、土地、水利、农业、海洋、渔业，以及交通、城建、城管等十多个政府部门，其中环境监管职能主要是分散在资源管理部门和环境管理部门。在现行体制下环境主管部门与这些相关部门的职责权限并不明确，如建设部门与环保部门在污水处理厂的建设和监管方面、林业部门与环保部门在生物多样性管理方面、农业部门与环保部门在面源污染防治方面，存在职能交叉带来的问题[11](p34-39)。环保大部门制改

革是避免环境治理碎片化的重要举措，在大部门框架下，有序整合不同部门的环境监管力量，实现环境管理权力的整合与重构。（1）环保职能向环境行政主管部门集中。按照职能统一、便于管理的要求，重新定位农业、林业、国土、水利、矿产、海洋与渔业，以及发改、交通、气象、住建、城管等部门的环境监管职能，与这次国务院机构改革对接，将分散在这些部门中的环境监管职能划入生态环境主管部门，将划分不清、易产生磨擦的职能转入环境保护部门，实现统一监督管理，应当逐步实现环境保护职能向环境主管部门适当集中，强化环境保护机构的统筹协调职能[12](p3)。环境主管部门不仅要对工业点源、农业面源、交通移动源进行监管，还要对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。如整合国土部门的监督防止地下水污染职责；水利部门的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责；农业部门的监督指导农业面源污染治理职责；海洋局的海洋环境保护职责、省发改委的减排职责等。对短期内难以进行整合的环境保护职能，需要明确责任，加强协调合作。同时，对强化环境主管部门的职能，赋予生态环境部门综合协调、监督执法和公共服务的职能。如强化建设项目“环保第一审批权”。从长远来看，地方环境大部门制改革，需要对有关机构进行合并，海南省实行环境保护大部制的经验值得借鉴，1988年海南建省推行环保与国土资源管理部门整合，环保机构与矿产资源机构合设组建海南省环境资源厅，1998年进一步整合土地管理和海洋保护职能，更名为海南省国土海洋环境资源厅，2005年三亚市将环境保护局与国土资源局进行了整合，成立了国土环境资源管理局[13](p46-46)。（2）环境主管部门与相关部门协调合作。首先，制定部门责任清单，即负有环境管理职责相关部门的责任清单。明确相关部门在工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护责任，按职责开展监督管理。其次，健全部门合作机制。在现行体制下，环保主管部门与资源部门之间是最易出现职责不清和互相扯皮，是最需要加强协调与配合的部门。环境部门与这些部门在水质保障、国土资源整治、海洋环保规划等方面需要加强协调与合作。加强与城市管理综合执法队伍之间的协调配合，与城建部门在环境基础设施方面的协调合作，与渔政部门在渔业水域管理方面的协调合作，与城管部门在城市垃圾及市容监管方面的协调合作，与交通部门和公安部门在车辆尾气控制方面的协调，与司法机关在办理各类环境案件方面的配合，加强环境行政执法与刑事司法的衔接协作。

四、简要结论和进一步研究的几个问题

城市群环境治理是一个多层政府参与，多元行动主体合作行动的过程，不仅需要纵向政府间的联合行动，而且需要横向政府之间及部门之间的集体行动，也需要纵向与横向政府间的条块协同，任何单方面的力量都难以取得区域环境治理的效果。为配合城市群环境治理中多元主体的合作行动，需要在组织模式或组织机制上寻求突破，建立上下联动、条块协同、功能明确、运转顺畅的组织机制来支撑。一是在国家层面建立国家环境协调监督委员会统筹区域环境监管职能，打破地方主义和部门主义的藩篱，建立重点区域流域环境协作小组负责制定重大环境决策和规划，并监督其执行和实施，建立中央环境保护督察组对区域环境政策和规划的执行情况进行监督。同时，强化生态环境部区域环境监察中的功能，扩大相应权力，通过法律规范督察局的职责、职权、责任，提升其区域环境治理中的权威性。二是在区域层面建立城市群环境治理联合会，通过城市群成员单位领导人联席会议、环保部门联席会议和专责小组推动政府间的合作行动。在城市群环境治理联合会的组织运作中，联席会议是基本的组织形式，需要完善联席会议的运行规则和机构设置。三是在地方层面实施省以下环保执法垂直管理改革，将市县环保部门环境质量监测、调查评价和考核职能上收于省环保厅，减少执法过程中同级政府的行政干预，有助于对跨行政区域环境问题进行监管。设立省市生态环境保护委员会，负责统筹规划同级生态文明建设工作，协调本行政区域各部门的环境保护工作。建立片区环境监察专员办公室，负责跨行政区环境监查。探索地方环境大部门制改革，将分散在农业、林业、国土、水利、矿产、海洋与渔业等部门中的环境监管职能划入生态环境主管部门，避免环境监管中的职能交叉、相互扯皮的问题。

本文从国家、区域、地方三个层面分析了城市群环境合作组织模式的简单结构，分析了每个层面区域环境监管部门和环境合作组织的机构设置、主要职责和功能。还有涉及这种复合组织模式有效运转的问题需要深入研究：一是在国家、区域、地方三个层面建立了组织机构推动和实施区域环境合作，那么，国家环境协调监督委员会、城市群环境治理联合会、省生态环境保护委员会三者如何相互配合，实现条块对接、形成合力，以及这些机构内部运行机制，要做进一步的研究。二是如何处理好纵向环境监察部门与横向环境监管部门的关系。环境监察主要是依法在辖区内实施现场监督、检查，并参与处理，如督查、巡查或者责任追究。环境监管是指当地环保部门日常环境执法和环境准入的管控，如地方排放总量控制和发放排污许可证等。三是如何处理环境执法垂直管理改革与大部制改革的关系。如何通过改革既促进条块协同，又促进区域环境合作，从而促进区域环境治理组织体系的优化和治理能力的提高。