互联网扩张背景下的权力监督

□ 龙 钰

（1.重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心 重庆邮电大学分中心，重庆400065；2.中国社会科学院 马克思主义研究院，北京100732）

党的十九大报告明确要求健全党和国家监督体系，强调“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督……把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1]随着互联网的扩张，权力监督模式从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合。新形势下权力监督既面临难得机遇，又遭遇突出挑战，亟待补齐监督短板，提高监督效能，形成监督合力。

一、权力监督的理论逻辑

中国特色社会主义进入新时代，更加强调运用法治思维、法律制度等治国理政，力求实现国家治理体系制度化、科学化、民主化、法治化，提高将中国特色社会主义制度优势转化为治理国家的效能。有效监督权力运行是推进国家治理现代化、实现党的长期执政、保障人民主体地位的核心要义。

第一，加强权力监督是推进国家治理现代化的内在主线。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中明确指出：“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[2]（p186-187）由此派生出国家的两大职能，即政治统治和社会管理，二者应当保持动态协调。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[3]（p188）以往关于马克思主义国家职能的诠释和实践，往往侧重于政治统治，而忽略后者。在阶级矛盾已经不是社会主要矛盾的情况下，应将二者统一起来更有效地发挥国家职能。如何将两者统一？如何治理社会主义国家？这些都是需要不断探索的新课题。马克思恩格斯没有机会参加社会主义国家治理；列宁在十月革命后不久就去世，来不及探索这个问题；列宁去世后，苏联在这个问题的探索上取得了一些经验，但没有解决这个问题。我们党在全国执政后，不断探索这个问题，取得了重大成果，但国际竞争日趋激烈，经济社会发展任务日益艰巨，对国家治理提出了更高要求。党的十八届三中全会正式将国家治理纳入体制话语，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。“国家治理体系和治理能力现代化”是一个全新的政治理念，“是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志”[4]（p24）。这对于中国的政治发展，乃至整个中国特色社会主义事业，都具有重大而深远的意义。如何才能实现国家治理现代化？加强权力监督制约，保障权力有序运行，是国家治理现代化的题中之义。国家治理现代化是党领导人民对国家进行依法有效管理的过程，意味着权力结构的调整和再造，其首要标准为国家权力运行制度化、规范化，使其在阳光下运行，把国家治理引入一个更为制度化和良性的运行轨道中。权力监督机制为国家治理提供一个整体性约束框架，依法规范国家社会生活，各种权力在此框架中受到监督和制约，用法律的客观性、确定性克制权力的随意性和不确定性。

第二，加强权力监督是关系中国共产党长期执政的重要问题。一些西方人士认为，在制度层面中国无法破解权力监督问题，也难以根除腐败毒瘤。因为中国是一个一党长期执政的国家，不是两党制，不是多党制，也不是两院制，谁来对一党长期执政的中国共产党进行监督？如何规制权力的有效运行？这是他们否定中国特色社会主义、抨击中国共产党的一个关键点。权力监督的核心是制约权力，确保权力正确行使，也就是掌好权用好权以增进人民福祉，保证权为民所用。苏联和东欧社会主义国家之所以改旗易帜，一批大党老党之所以丧失政权，关键原因就是没有实现有效的权力监督，以致腐败泛滥，权力沦为少数人谋取私利的工具，掌握权力者背离人民甚至走向人民的对立面。习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”[5]（p418）经济社会大变局中，中国共产党既面临着复杂多样的外部挑战，也存在着新老交替、年轻党员党性锻炼不足、党员干部面临多重诱惑等内部问题。中国共产党要实现长期执政，必须坚持自我革命，加强自我监督，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，永葆旺盛生命力和强大战斗力。同时，必须健全党外监督机制并充分发挥其作用。包括群众监督、舆论监督、网络监督、民主党派监督等等。中国共产党来自于人民，是全心全意为人民服务的党，其性质和宗旨决定了党要接受群众监督。因此，党的十九大报告指出：“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。”[1]“勇于直面问题，敢于刮骨疗毒，消除一切损害党的先进性和纯洁性的因素，清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒”[1]。

第三，加强权力监督是尊重人民主体地位的必然要求。我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民是权力的来源，也是权力运行的受益人。社会主义国家权力来自于人民、植根于人民、服务于人民，理应受到人民的监督。随着经济社会的发展，人民的权力监督意识日益增强，对社会公平正义的冀求越加强烈。公平正义是人类社会发展进步永恒的价值取向。一部人类文明史，就是不断追求公平正义的历史。正是对公平正义的不懈追求推动着人类社会不断进步发展。进入阶级社会以来，由于阶级剥削、阶级压迫，人与人之间产生了极大的不平等。公平正义的社会就成为人们梦寐以求的理想社会。在古代，孔子曾指出：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”柏拉图则明确地将“公平”与“正义”联系起来，强调公平即和谐，正义是个人和国家的“善德”。到了近代，康有为所构想的理想社会就是一个“人人相亲，人人平等，天下为公”的社会。西方的伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭等启蒙思想家也高度关注社会公平正义。对马克思主义有重要影响的空想社会主义者们也把公平正义作为理想社会的重要尺度。莫尔的《乌托邦》、康帕内拉的《太阳城》所描绘的未来社会就是公平正义的社会。圣西门、傅立叶、欧文则提出了“实业制度”“和谐制度”“共产主义公社”等设想来体现对社会公平正义的追求。公平正义不仅是一个价值问题，更是一个制度问题。制度是要求人们共同遵守的规则体系，具有根本性、全局性、稳定性和长期性特征。科学合理的权力监督制度是维护社会公平正义的根本保证。只有通过科学的制度安排，以民之需为需，以民之好为好，对有限的社会资源进行合理分配，才能有效调节利益关系，化解矛盾冲突，才能维护社会公平正义。尊重人民主体地位，就是把实现、维护、发展好最广大人民的根本利益作为权力运行的旨归，维护社会公平正义，以此保障人民的权利和自由。

二、互联网扩张下的权力监督机遇

自1994年成为真正拥有全功能Internet的国家以来，互联网在中国的发展异常迅猛，已渗透入人们生活的方方面面①1994年4月20日，NCFC（中国国家计算机与网络设施）工程通过美国Sprint公司连入Internet的64K国际专线开通，实现了与Internet的全功能连接。自此，中国成为真正拥有全功能Internet的国家。。

第一，互联网急剧发展。信息网络技术的发展促使互联网服务趋于精细化和普惠化，不仅降低了上网设备价格、丰富了上网设备种类、提高了网络接入的便利性，使更多人可以使用网络，使上网场景更加丰富多元；而且大大提高了信息传输速度，尤其是Wi-Fi覆盖面迅速扩大和新兴技术的启用，为网民提供了更优质的上网体验。截至2018年6月，中国网民规模达到8.02亿，互联网普及率为57.7%。这些数字是惊人的。1997年，中国互联网络信息中心第一次统计我国互联网络状况，是时，我国上网计算机共计29.9万台，上网用户62万，大部分为拨号上网用户，CN域名4066个，网站约1500个。而今，仅2018年上半年新增网民就达2968万人，较2017年末增长3.8%。截至2018年6月，手机网民在总体网民中占比98.3%，规模已达7.88亿，网民互联网使用行为向手机端转换，手机上网已成为中国网民增长的主要动力②本段统计数据参考自中国互联网络中心（CNNIC）的《中国互联网络发展状况统计报告》。。移动互联网的发展突破了时间和空间的限制，促进了网络应用和服务的丰富，不断融合社交、信息服务、交通出行及民生服务等功能，推动我们从PC时代进入移动互联时代，从“人随网走”转变为“网随人走”，无时不网络、无地不网络成为现实。互联网深刻改变着我们的生活方式、工作方式和思维方式，赋予人们更多的交互性和自主性。

第二，网络社交媒体影响政治生活。网络社交媒体不仅加强了人们之间的联系，成为政府、企业、社会公众信息发布的重要平台，而且推动着社会变革，促进社会资源与权力的合理分配，深刻影响着政治议程的设置、外交路径的拓展等方面。政府、公众、社会组织等通过社交媒体积极互动，多元社会群体在网络社交平台上集体发声，构成一种全新的政治生态。网络社交媒体在公众问政、政府行政、党的执政方面发挥着重要作用，是政治文明建设不可忽视的重要阵地。其中，微博和微信对政治生活的影响尤为突出。政府网站与政务微博、微信、客户端融合，不断优化政务服务的用户体验。微信发展至2016年已成为排名第一的社交应用平台，富有鲜明地区特色、职能特征、个人特点的政务微信公众号井喷式发展。截至2018年6月，全国政府网站数量达到19 868个，在线政务用户规模4.70亿，政务机构微博数量137 677个，政务头条号账号74 934个；政府微信公众号使用率23.6%，政府微博使用率9.4%，政府网站、政府手机端使用率分别为19.0%和11.6%③本段统计数据参考自中国互联网络中心（CNNIC）的《中国互联网络发展状况统计报告》。。

第三，权力部门更加重视网络监督。为了有效遏制腐败，中国共产党在长期的发展过程中，形成了党内监督为主，人大监督、政协监督、群众监督和新闻监督为辅的监督体制。这种监督体制的弊端在于同级监督形同虚设，下级监督、社会监督难以实现。随着信息网络技术的迅速发展和普及应用，互联网为人们认识和改造世界提供了新的“阿基米德点”。网络监督向世人展示出无比强大的政治社会影响力，成为权力监督不可小觑的重要力量。网络监督的兴起，弥补了传统监督方式局限，拓宽了监督渠道，加大了监督力度，遏制腐败高发态势。随着网络监督的深入发展，权力部门对网络举报的态度从消极应对转变为积极补救，回应速度越来越快，处理周期越来越短。信息网络技术的飞速发展催生大数据，云计算、移动互联网、社交网络、网络社区等为规模巨大、类型多样的数据提供持续生成空间。权力部门通过对海量数据的深入分析，了解社情民意，不断改进工作，解决群众关心的实际问题，增进群众对权力机关的认同和信任，巩固党执政的社会基础。

第四，电子政务为新型党群关系的建立开辟道路。电子政务提升公共服务的便捷性，满足不同层次服务对象的心理诉求，增强党汇聚民意、凝聚民心的能力，为密切党群关系创造了机会，为提高权力监督工作实效性带来新契机。政党的生命来源于群众的信任和支持，群众是政党的力量之源。作为马克思主义政党，中国共产党最大的政治优势是密切联系群众，最大的危险是脱离群众。中国共产党要长期执政，就必须坚持群众路线，贴近群众、了解群众，始终保持同人民群众的血肉联系，并主动让群众参与重大决策，确保决策的科学性、民主性，确保党的决策符合群众的根本利益，提升公众意愿与权力运行实效的契合度。群众可以通过网络表达意愿、反映诉求，为党的科学决策及其有效实施打牢群众基础。这不仅可以在一定程度上克服因层级关系导致的信息迟滞，而且可以使基层的信息得以更为有效的传播。网络的同时在线功能可以克服空间限制，消除人与人之间的时空距离，做到天涯咫尺，使远隔千里的人能够面对面地交流，使在现实生活中无法见面的人实现“零距离接触”。网络的资源共享优势，可以缩小数字鸿沟，使沟通双方地位更加平等，互动性显著增强，提高公众政治参与的积极性。

三、互联网扩张为权力监督带来新挑战

对等网络技术将位于不同地理空间的计算机集结成一张网，参与其中的计算机即一个个互联互通的节点，每个节点都拥有同等的权利和义务，同时具备信息接受、提供和传播三大功能，赋予网络信息传播“去中心化”特质。网络监督作为公众政治参与的重要形式，不仅降低了监督成本，而且拓展了监督渠道，释放巨大效能。然而，网络监督是把“双刃剑”，在监督权力、扼制腐败的同时也具有不少“副作用”。

第一，网民情绪化监督冲击程序正义。政治学者波普尔指出，“公众舆论作为趣味的仲裁者是危险的，作为真理的仲裁者则是不可接受的”[6]（p505）。网络监督由民间立场借助虚拟平台而展开，公众的感性思维和道德判断主导着网络舆论的走向，理性与非理性因素交杂。网民情绪化心理严重，打着监督权力的旗号滥用“人肉搜索”“报复性起底”现象屡见不鲜，信息不对称滋生的不满情绪在网络空间弥漫，夹杂着混乱情绪的“群体极化”现象引发网络场域中的“多数人暴政”。情绪性、偏向性充斥着网络监督的整个过程，使公众偏离理性的轨道，从而导致网络监督背离基本的法治精神，极易出现以讹传讹、民意干预司法等问题。在一些网络监督案件中，强大的网络舆论倒逼体制内监督机构迅速调查并公布结果。这种强大的舆论压力要挟司法审判，不断冲击着程序正义，迫使司法部门不得不在短时间内结案陈词，以迎合网民的心理需求。司法独立才能保护公众的合法权益，才能形成社会的最大公约数。司法不仅要独立于其他机关，也要超脱于网络舆论，以避免不必要的干扰。例如，轰动一时的“于欢刺死辱母者”事件，案件脉络由碎片化的信息所拼凑，吸人眼球的种种网络起底使案情不断“反转”。公众对于欢命运正当关切的同时，也产生一些偏离案件本身的情绪，这些非理性因素对司法不断施加压力，试图左右法官对案件的判断。若依据所谓的民意作出司法审判，虽短时间内满足民众网络狂欢的快感，但实则损害法律的权威性，阻碍网络监督的法治化进程，无异于饮鸩止渴。舆论变身为终极审判者，社会恐将陷入无法状态。

第二，当事人权益保护缺乏制度性安排。网络监督通常以“网络披露——引起关注——网络爆料更多信息——传统媒体热点追踪——形成强大舆论——官方査处”环环相扣的理路推进，任何一环的脱轨都会导致网络监督事件的流产。而在“网络爆料更多信息”环节，人们不再满足于事件的表象，而是“剥洋葱”般深挖事件背后的隐秘，大量相关信息被曝光。然而，人们往往无法厘定合理信息披露和“人肉搜索”的界限，极易演变为网络暴力，夸大、歪曲、捏造等现象时有发生，当事人的私密信息迅速通过网络汇集，大量无关权力监督的信息也广泛扩散。网络监督在发挥积极效应的同时，也存在侵犯当事人隐私权的嫌疑。全民狂欢的喧嚣背后，隐藏着深层的困局——网络监督侵权与网络言论自由的界限在哪里？同时，某些涉事官员借助权力进行“技术删帖”，试图掩盖事实真相，甚至对举报人进行打击、报复，消解民众对公职人员的信任感，致使党的公信力不断流失。网络监督陷入“过度监督知情”与“躲避打击监督”的恶性循环，严重影响了社会整体心态的稳定[7]（p107）。长此以往，权力将陷入“塔西陀陷阱”，面临严重的合法性危机。之所以出现此种境况，最根本的原因就在于网络监督中各方当事人权益保护制度的缺失，各类主体的行为无法在法律框架内得以规制。亨廷顿认为：“一个政治制度能否对那些提出新要求的集团所使用的新的政治手段加以吸收、缓和并使之合法化，实际上是对这个制度的适应性的一种考验”[8]（p89）。只有将网络监督进行制度化吸纳，才能推动其向理性化、规范化的方向发展，获得持久的动力，最大限度释放正效能。

第三，网络监督与体制内监督衔接难。相对于传统监督方式而言，网络监督信息来源更广，群众参与度更高，监督过程更清晰，监督成本大大降低，监督效率大幅提升。网络监督将作为公众表达诉求的常态化形式存在，对形成良好的政治生态产生深远影响。党的十九大以来，公众通过互联网频频揭发党员干部“四风”问题，一批贪官污吏在网络监督下被“秒杀”，如“严书记女儿事件”。四川广安市委副书记严春风因其女儿的妈妈在幼儿园家长群中的一些言论，被推向舆论的风口浪尖，继而引发网民对“特权”的质疑，从舆情开始发酵到落马仅8天，纪委介入调查仅4天。我们看到，在诸多网络监督典型案件中，真相得到澄清，正义得以伸张，贪污腐败遭受惩处，尸位素餐饱受谴责。同时，我们也看到，公众热衷于网络监督实际上折射出对体制内监督的不信任，既有权力监督制度已不能完全满足反腐败斗争的需要。由于缺乏明确的制度性保障和法律规范，尤其是网络监督举报制度、网络监督沟通协调制度、网络监督回应制度的不健全，致使网络监督与体制内监督的耦合度较差。网络监督是来自于国家权力之外，不能直接产生法律效应的社会监督。网络监督信息载体的性质、规模及其影响力直接影响网络监督的效果。目前，我国初步建立的监督举报网络平台大多依托门户网站，实际效果值得商榷。中央纪委国家监委网站也设有网络举报入口，但明确要求举报人根据“分级负责、归口办理”原则，按照被举报人属地和级别，选择相应的举报网站进行举报。功能也比较简单，只有举报、举报查询、相关法律法规查询三种。这与举报人的期待相去甚远。很多举报人担心举报信息石沉大海，弃用这些网络平台，转而诉诸于论坛、微博、微信等网络社交媒体，力图引发广泛关注，进而推动体制内监督机构介入，这实际上是把网络监督等同于网络发帖举报。大量零散的举报信息充斥网络，真伪难辨，增加体制内监督机构工作难度。如何从制度设计和实践探索层面正确引导网络监督，使之与体制内监督兼容互动，持续健康发展，破解权力监督难题，可谓任重而道远。

四、破解权力监督瓶颈的路径

信息技术的发展为公民政治参与创造了新的场域，网络空间为公民意识的萌发提供沃土，但由于缺乏制度的支撑，网络监督的合法性受到质疑，呈现短期化和非理性趋势。因此，只有把网络监督纳入制度化轨道，将其包容、吸纳入法律制度框架体系，实现网络监督与体制内监督优势互补，才能保障网络监督健康发展。为此，必须完善政府信息公开制度、健全网络监督当事人保护机制、建立官方网络监督平台，使官方监督机构成为网络监督的主导者、协调者、促进者，以形成监督合力。

第一，完善政府信息公开制度。公众在网络空间做出非理性行为，除去个人媒介素养原因外，信息不对称是重要因素。政府是最大的信息持有者，信息的垄断为权力寻租提供操作空间。因此，信息公开与否直接关系权力能否受到有效监督。监督本身意味着政府及其工作人员恣意妄为的空间被大大压缩。政府通过信息公开与公众在公共领域理性沟通，最终就某些问题达成共识，这种共识将成为决策合法性的重要来源。《中华人民共和国政府信息公开条例》对各级政府应予主动公开的事项进行了明确界定，并对“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”作出了排他性规定。但该条例施行于2008年，随着情势变化，具体操作中存在诸多亟待完善的地方。比如，政府官员财产状况公开制度缺失，信息公开形式单一，信息公开监督机构权责规定模糊，等等。为了树立官方信息源的权威性，切实保护公众知情权、监督权，我们应在以下三个方面作出努力。一是建立官员家庭财产申报公示制度。明确规定官员家庭财产的申报范围、申报程序、主管机构、法律权责等内容，将局部试点成果逐步通过制度化的顶层设计上升为法律规范，使之具有普遍约束力。二是丰富信息公开形式。目前，我国政府信息公开主要以出版发行政府公报、政报来公布各种政府信息。应当充分利用新媒体，借助微信公众号、官方微博等发布最新政务信息，充分发挥网络新闻发言人的作用，实时掌握网络舆情，及时回应民众诉求，打通官民话语系统的壁垒，彰显政府主动接受监督的决心。三是完善信息公开监督机制。应当明确行政机关内部监督主体的责任，坚决杜绝有权无责现象，促进权力监督制约机制良性运行，提高权力运行透明度。

第二，健全网络监督当事人保护机制。网络监督的当事人包括举报人、涉事官员及其相关人员，双方的合法权益都应该受到保护。一是完善举报人的权益保障救济机制。当前，针对举报人的报复陷害案件频发，究其原因，还是在于法律法规对举报人的保护性规定过于笼统。网络监督的长效化有赖于网民参与热情的持续性，主体的积极参与需要相应激励保障机制作为支撑。因此，必须不断细化举报人保护、奖励措施，加大报复陷害案件查处力度，切实保护举报人的合法权益。积极探索全过程保护举报人模式，使举报人知晓权责、明晰救济保护渠道。加强制度的可操作性，增强举报人的安全感。科学借鉴国外成功经验，可适时成立独立于公、检、法机关的举报人、证人保护机构，对举报人和证人实施特别保护。二是合理界定涉事官员隐私权的外延。一些官员自感名誉受损，动用权力阻隔这些信息的传播，追究发表言论者的刑事责任，甚至出现“跨省追捕案”，极大侵害了公众的言论自由权。同时，一些权力部门对隐私权保护范围划分不清，对网络谣言不作为，任由涉事官员的隐私权遭受侵害，党政机关的形象遭受损害。在网络监督中对涉事官员及其相关人隐私权的保护，需要廓清网络言论自由与隐私权保护的界限，破解二者相冲突的困局。隐私权是自然人享有的，对与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。与公共利益的无关性，是隐私权的一大特征[9]（p157）。政府官员的部分私密信息因关涉公共利益领域，理应排除在隐私权保护范围之外。同时，不能简单依靠国家强制力管治网络言论来保护官员隐私权，这必将产生“寒蝉效应”，而应在侵犯官员隐私权的诉讼中做出适当的利益平衡，起到示范作用。

第三，建立官方网络监督平台。网络监督本质上是一种“信息监督”，只有信息真实可靠才能发挥网络监督的有效性。因此，应当构建全国联网的网络监督平台，建立官方的网络监督信息搜集平台，由专门的官方监督机构进行统一管理，畅通监督信息渠道，实现自发的网络监督与专门的官方监督的无缝对接。促使官方网络监督平台成为权力监督的“第一窗口”，改变舆论倒逼官方权力监督机构介入的被动局面。网络监督平台可设置“网络举报”“举报信息跟踪处理”“工作动态”“曝光台”“网络监督数据库”“监督知识普及”“网络交流论坛”等二级平台。“网络举报平台”的举报信息不对外公开，以防信息泄露，打草惊蛇，增加监督案件查处难度。举报人可通过个人专属账号在“举报信息跟踪处理平台”登录查询举报信息的处理进度。“工作动态”定期公布网络举报受理情况，以及网站举报受理工作检查情况。“曝光台”对具有典型意义的网络监督案件进行分析，总结经验教训。“网络监督数据库”中的数据则是经过筛查、甄别后永久保留的数据。海量有效数据有助于提高信息研判能力，提高介入速度，从而争得主动。“监督知识普及”为公众提供学习法律法规、了解监督工作的渠道，提高公众的网络素养，增强网络信息甄别能力，不偏听、不偏信、不传谣、不信谣，不断推进网络监督的规范化。“网络交流论坛”是为吸引广大民众积极参与监督工作而设置的互动平台，鼓励公众对监督工作提出建议、意见。