关于煤炭行业管理继续推进简政放权的探讨

朱吉茂 李瑞峰 李卫东 王 雷

(神华科学技术研究院有限责任公司，北京市昌平区，102211)

简政放权作为行政管理体制改革的核心，是党的十八大以来全面深化改革的重要内容。2013年新一届政府成立后，就把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事；2016年5月23日，国务院印发《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》，提出以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务。当前，煤炭行业正由快速增长期向稳定发展期过渡，行业管理应该进行相应的调整和优化。

1 简政放权取得的成就

党的十八大以来，国家高度重视转变政府职能，简政放权成为每年政府工作报告不可缺少的内容。煤炭行业按照国家统一要求，持续稳妥推进煤炭行业管理简政放权，取得显著成效。

1.1 大力推进简政放权

煤矿建设审批方面，煤炭行业主管部门协同国土资源、环保、水利、安监等部门，先后取消和下放了原有33项核准前置中的26项，截至2017年底，还保留了矿区总体规划、划定矿区范围、环评、地质环境恢复治理、土地复垦、规划选址、土地预审7项行政审批，大幅度简化了项目核准手续。生产煤矿证照办理方面，2016年全国人民代表大会常务委员会和国务院相继作出修改《煤炭法》、废止《煤炭生产许可证管理办法》的决定，取消了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证，减轻了企业负担。

1.2 积极转变煤炭行业管理方式

积极探索建立健全能源监管新机制，更加注重发挥煤炭战略、规划、政策、标准的引领作用。《能源生产和消费革命战略(2016-2030)》有力地推动了煤炭清洁高效开发利用；《煤炭产业政策》对指导合理、有序开发煤炭资源，提高资源利用率和生产力水平具有重要意义；《商品煤质量管理暂行办法》使商品煤质量管理得以有章可循，对提高终端用煤质量、推进煤炭高效清洁利用和改善空气质量有重大推动作用。

1.3 加强了事中事后监管

逐步纠正重审批、轻管理的问题，2013年底国家能源局建立了煤矿产能登记及公告制度，在建立健全煤矿生产能力管理档案、规范煤矿生产能力登记和更新程序、及时公开煤矿生产能力等方面提出了具体要求，对进一步加强煤矿生产能力管理、规范煤矿生产行为、促进煤炭行业平稳运行起到了重要推动作用。2010-2016年，相关部门先后出台5个文件推进落后产能淘汰和煤矿整顿关闭，政策标准越来越高，可操作性越来越强，淘汰落后产能取得重大进展，保障了煤炭供需基本平衡。

1.4 煤炭行业宏观调控能力增强

过去，当煤炭市场严重下行至行业普遍亏损时，国家主要通过减缓核准节奏、压缩落后产能等手段改变煤炭供需格局。为应对2012年下半年开始的新一轮煤炭危机，除采取既往调控措施外，国家还实施了限产政策，取得了立竿见影的效果；实施了产能置换，通过淘汰落后产能为先进产能留出发展空间，快速扭转了煤炭市场供需严重失衡的局面。

2 存在的问题和面临的形势

2.1 存在的问题

2.1.1 简政放权仍有较大空间

煤矿建设项目大部分核准前置条件被取消，有利于项目尽早获得核准，但划定矿区范围、土地复垦、水土保持、节能、文物保护、地质环境、社会稳定、军事设施等诸多审批在项目开工前还需完成，企业项目审批负担重的问题仍然存在。

2.1.2 管理职能有待集中和规范

监管力量比较分散，部分机构力量配备不足，容易导致政府职能缺位；存在职能交叉，如煤矿生产能力管理分散在多个部门，容易出现多头管理；存在部门间政策不一致问题，如国土资源部门负责的矿业权设置区划与煤炭行业主管部门批复的矿区总体规划不衔接时有发生；除煤炭行业主管部门外，涉及煤矿管理的还有煤监、环保、国土资源、公安、水利、监察、林业等20多个部门，其中10余个部门有权直接让煤矿停产，个别企业长期疲于应对各种检查，影响煤矿正常生产经营。

2.1.3 服务意识和能力有待加强

行业数据统计分析基础薄弱，信息化程度不高，不利于政府决策和市场引导；煤炭行业政策研究有待加强，预测、预警等信息引导工作不够扎实，导致部分政策连续性不强；一些部门办事效率不高、服务意识不强，与“人民满意”之间还存在一定距离。

2.2 面临的形势

党的十八届三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”、要求“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”。十九大报告提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。中央对转变政府职能、深化简政放权的要求越来越高，目标是“人民满意”，迫切需要各级煤炭行业管理相关部门转变观念，实施新举措。煤炭行业经历几十年快速增长期后进入稳定发展期，在煤炭消费总量控制下，安全绿色智能化开采、清洁高效低碳集约化利用被空前重视，需要高质量发展。国家的新要求和行业面临的新需求，均需要煤炭行业管理适应新形势，更好地服务于煤炭行业。

3 简政放权的思路和建议

3.1 思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以建设人民满意的服务型政府为目标，实现政府职能从管理型政府向服务型政府转变，管理方式由行政手段为主转变为经济手段为主，管理内容由微观管理、直接管理转变为宏观管理、间接管理，进一步提升服务能力，以更大范围、更高层次上减少行政审批、减轻企业负担、增强服务能力为重点，为煤炭企业营造良好发展环境，激发市场在资源配置中的决定性作用。

3.2 主要建议

3.2.1 完善煤炭法律法规

建议国家尽快修改完善《煤炭法》，废除或修改不适用于当前行业发展的条款，完善与之配套的行政法规、实施条例、实施细则等监管法律体系；制定和完善煤炭先进产能、落后产能、商品煤等方面的标准、规范；适时修订煤炭产业政策，充分发挥政策的引导作用；提升矿区总体规划和煤矿初步设计的法律地位，强化行业管理着力点。

3.2.2 深化行业管理体制改革

整合煤炭行业管理职能，逐步解决多头管理、交叉管理等问题，强化煤炭行业主管部门职能，牵头各部门处理各种疑难问题。推动煤炭治理体系规范化，明确煤炭行业管理权力清单、责任清单和执法程序，建立信息通报制度，提倡联合行动、分别执法，避免重复检查，营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境。

3.2.3 精简审批环节，减轻企业负担

煤矿项目需要编制环境影响报告，矿区规划环评与之重复，应取消；《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》明确提出了清理规范投资项目报建审批事项范围，社会稳定风险评估未列入保留审批事项，需取消；资源开发利用方案、安全设施设计、节能评估和职业病防治专篇依附于初步设计技术方案而存在，文物保护许可、地震安全预评价单独设置意义不大，均可并入初步设计，由初步设计审批机关牵头联合会审会签，减轻企业负担。

3.2.4 加强规划管理和总量调控

减少行政性干预，煤炭行业管理工作重点向管政策、管规划、管总量转移。做好行业中长期发展规划，加快建立规划执行监督和惩处机制，强化规划的引导和约束作用；管好矿区总体规划，注意与主体功能区、生态功能区划、城市规划有效衔接，协调国土资源部门处理好矿业权设置区划。统筹考虑区域环境承载力，合理确定全国及区域煤炭产能控制目标，发挥市场在产能置换中的积极作用，新上项目须承担相应落后产能淘汰任务。

3.2.5 加强信息统计，提高服务能力

研究建设煤炭行业统计监测体系，完善行业基础信息数据库，实现业务数据采集自动化、信息管理网络化，定期向社会权威发布产能、生产、库存、消费、价格、投资风险预警等信息，引导企业合理安排建设进度、有序组织生产。加快实施互联网+政务服务，建立健全大数据辅助科学决策机制，创新行业管理方式，提升行业规划和管理的科学化、精准化、高效化水平。支持煤炭企业和科研院所组建战略研究机构，加强行业战略规划研究、政策研究、信息分析，为政府宏观管理和企业经营决策提供支撑。

参考文献：

[1] 李鸿超，刘凌云.中国煤炭行业管理体制改革构想[J].中国煤炭，2007(9)

[2] 张占斌. 经济新常态下简政放权改革新突破[J].行政管理改革，2015(1)