四川贯彻落实《中华人民共和国种子法》的实践与探索

□肖伦/四川省种子站

2015年11月4日，《中华人民共和国种子法》（以下简称“《种子法》”）经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议表决通过修订，2016年和2017年，农业部又陆续颁布了《主要农作物品种审定办法》和《非主要农作物品种登记办法》等相关配套规章。修订后的《种子法》通过改革完善主要农作物品种审定等制度，有利于推进种业改革；通过简政放权，有利于激发市场活力；通过完善了执法机制和索赔规定，加大了对违法行为的处罚力度，有利于保护农民利益。四川作为农业大省，也是育种大省、种子生产大省和供种大省，两年多来，通过认真贯彻落实《种子法》，着力抓好宣传培训、条例修订、种业改革、基地建设和行业管理等工作，不断提高种业核心竞争力，有效助推了全省农业发展、农村繁荣和农民增收，同时，针对出现的新情况积极探索，取得了一定成效。

1 贯彻实施

1.1 开展宣传培训

针对不同层次、不同主体、不同区域，四川各级深入开展宣传培训，努力提高对新修订《种子法》及配套规章的认识水平和贯彻落实力度。

一是以会前学法的方式培训领导干部。省农业厅、科技厅等相关厅（局）将《种子法》作为厅（局）务会会前学法重要内容，地方政府将《种子法》作为中心组学习重要内容，进行全面学习。

二是以分片区的方式培训各类主体。分川西、川南等4个片区，对种子管理（执法）、种业企业和品种选育者2500余人次进行了专题培训，市县两级开展培训宣传，共培训农技人员、种子经销商等相关人员26600多人次。

三是以轮训的方式培训基层农技人员。2016年以来，将《种子法》及配套规章列入基层（乡镇）农技人员轮训的重要内容，培训乡镇农技人员3000多人次。

四是通过多种媒介宣传和培训农民群众。结合“七五”普法，利用报刊、广播、电视、微信、QQ等多种传播媒介和科技赶场等方式，广泛宣传《种子法》及配套规章。此外，一些地区在查处种子大案要案时，邀请新闻单位配合，进行曝光，处理一案，教育一片。通过多种形式培训宣传，提高了种子管理者依法治种的能力水平，提高了种子使用者的法律意识，规范了种子生产经营秩序，切实保护了农民权益。

1.2 启动条例修订

为解决现行《四川省农作物种子管理条例》与上位法规定不一致、不衔接、不配套的问题，四川省人大常委会、省政府及时把《四川省农作物种子管理条例》纳入立法计划。在深入开展调研、多次组织专家及各类主体座谈的基础上，起草完成了《四川省农作物种子管理条例（修订）》草案。2018年5月31日，四川省十三届人大常委会第四次会议表决通过了《四川省农作物种子管理条例（修订）》，于2018年7月1日开始施行。

1.3 推动种业改革

2016年，根据2014年四川省政府印发的《关于深化种业体制改革提高创新能力的实施意见》，省农业厅联合人社、教育、财政、科技等4部门印发了《四川省关于加快种业人才发展和科研成果权益改革试点工作方案》，围绕强化企业主体，提升种业核心竞争力，出台了多项政策措施，全面深化了种业改革。

一是稳步推进种业人才权益改革。全省10余名科技人员领办、创办种业企业，200余名科技人员兼职创新，129件科技成果已以专利权作价入股，总金额达4859.2万元。成果确权数97件，分配科研人员总金额达2429.6万元。

二是创新品种试验体制机制。由种子企业、科研院所和大专院校成立水稻、玉米试验联合体29家，共开展940个品种、51个组试验；全省育种者自行开展彩色水稻等特殊类型34个品种、6个组试验；开辟品种审定绿色通道，3家育繁推企业自行开展66个品种、6个组试验，拓宽了品种试验渠道。全省农作物试验品种数量共2358个。

三是引导企业提高育种创新能力。支持企业开展商业化育种，育繁推企业年均研发投入1000万元以上；全省10家种子企业牵头实施育种攻关，30余家种子企业参与协同攻关，育成新品种（系）100个以上；2017年企业育成品种比例达50.0%，通过审定的品种中，企业育成的占55.6%。

1.4 推进基地建设

一是强化基地建设与监管。四川各基地县（市、区）成立了以分管政府领导为组长的基地建设工作领导小组，将种子基地建设与管理纳入政府重要议事日程。召开了全省农作物种子生产基地建设工作推进会，明确了基地县（市、区）人民政府是基地建设的责任主体。建立了种子基地巡查制度、情况月报制度和绩效考核制度，将种子基地建设组织管理、资金投入、工程进度、工作成效等纳入各级年度绩效考核指标，作为后续投入的主要依据。规范基地准入行为，实行“一乡一企”“一村一品”的基地管理模式，严厉打击无证生产、撬抢基地、抢购窜购等违法行为，基地生产秩序进一步明显好转。

二是稳定制种面积。近年来，由于市场波动较大、用种需求减少和劳动力成本增加等因素，导致四川制种面积难以稳定。四川通过推行“企业+专合社+农户”制种模式，加强了种企和制种农户之间的利益联结，实行规模化、机械化、规范化制种以稳定制种面积。目前，全省水稻规模化、机械化制种面积占制种总面积的50.0%以上。

三是化解制种风险。近年来，四川各地积极探索建立制种保险机制，逐步将制种生产纳入农业保险范畴。2017年，全省杂交水稻投保面积达1.43万hm2，杂交玉米投保面积达0.66万hm2，合计达2.09万hm2，占制种面积的81.0%，在核心区实现了全覆盖。各地制种生产保费在1500～1980元/hm2，县级财政承担保费的60%～80%，企业承担0%～20%，农户承担5%～30%，制种生产保额为3.0～3.3元/hm2。

四是推进南繁建设。成立了省级南繁工作领导小组和省种子协会南繁分会，建立了南繁工作领导小组联席会制度。积极争取省财政支持，编报了《南繁新增科研用地租地补贴方案》和《南繁专项实施方案》，已获省财政厅专项支持，2018年南繁专项560万元已到位。编报了《南繁基地建设和南繁服务工作站建设可行性研究报告》，正在积极争取省发改委立项支持。

1.5 加强行业管理

一是加强品种管理。制修订了《四川省主要农作物品种联合体试验管理办法》《四川省主要农作物特殊用途品种试验管理办法》《四川省农业厅非主要农作物品种登记审查办事指南》《四川省主要农作物品种审定标准》等系列办法和标准，加强农作物品种管理。2017年，共审定主要农作物品种45个、引种备案品种106个，非主要农作物品种登记完成初审报农业部121个（农业部公告品种43个）。

二是加强品种权保护。通过宣传引导，品种选育者的保护意识进一步加强。截至2017年底，全省新申请植物品种权65件，累计1133件，居全国第7位；新获授权83件，累计751件，居全国第2位；有效授权品种483件，居全国第3位，比2016年增加39件。

三是加强许可备案管理。积极开展生产经营许可审批，推动农作物种子“四种情形”的网上备案，把网上备案率作为对各级种子管理部门考核的主要指标。据检索，2017年绵阳市江油市、达州市开江县备案率居全国前列。

四是加强质量和市场管理。建立了以省为中心、市（州）为骨干、县为基础、第三方为补充的种子质量监督检验体系。全省有资质的种子检测机构共计33个，其中，有分子检测资质的检验机构4个，居全国前列。每年组织各级农业部门对重点企业、主导品种、重要市场和问题企业进行抽查，开展种子质量、品种真实性和转基因抽检，种子标签和使用说明、销售台账及备案情况专项检查工作。2017年，全省农业部门出动人员近3万人次，检查种子企业和经营门市21000多家，抽查种子样品7454个，共发现不合格样品186个，样品合格率达97.5%。各级农业部门查处各类种子案件499起，查获假劣种子47.238t，罚没金额178万元，挽回经济损失1250万元。

2 取得成效

2.1 品种选育有所突破

《种子法》修订实施以来，四川大力创新育种体制机制，强力推动种业人才发展和科研成果权益改革，启动实施商业化联合攻关育种项目，有力地支撑了四川三系杂交水稻、杂交油菜育种保持全国领先地位。

一是选育数量领先。“十二·五”以来，四川审定粮油作物品种460个，获得国家审定粮油品种83个，品种选育数量居长江上游第一位。

二是品质育种升级。“十二·五”以来，四川审定优质专用粮油品种148个，占审定品种的32.2%；其中，国标二级优质稻品种5个。获得国家审定的优质专用粮油品种51个，占审定品种的61.4%，其中，国标一级优质稻品种4个、二级11个，改变了“蜀中无好米”的历史。

三是专用育种加速。“十二·五”以来，四川在全国率先筛选出适宜机械化种植的油菜品种佳油JS-1，选育水稻、玉米、小麦、薯类和油菜专用型品种47个，比“十一·五”增加了近50%，

2.2 基地建设顺利推进

近年来，四川通过实施国家基地建设专项、制种大县奖补资金和四川财政种业提升工程项目，建成现代化水稻、玉米等优势作物制种基地1.80万hm2，其中，2017年新建现代种业基地0.80万hm2。初步形成了以川西平原为主的杂交水稻、杂交油菜制种优势区，以安宁河流域为主的杂交玉米制种优势区，以盆周山区和川西南高原为主的马铃薯良繁优势区。种子生产能力得到了有效提升，生产水平明显提高。杂交水稻制种产量平均达到3.0t/hm2，高出全国平均产量450kg/hm2以上，制种优势更加明显。2017年，杂交水稻制种面积稳定在2.00万hm2左右，年产种量5.7万t。油菜、马铃薯常年制种面积分别达到2666.67万hm2和2.67万hm2，分别位居全国第二和第三。

2.3 主体培育得到加强

《种子法》修订实施后，市场加强了对种业主体的培育，社会投资种业积极性明显提高。目前，四川培育种业企业101家，其中，育繁推一体化企业6家，进出口企业14家，平均注册资本3392万元，为2010年的3.5倍。共培育国家和省级龙头企业10家、国家种业骨干企业4家。在企业主体的支撑下，四川作为国家杂交水稻种子生产基地的地位得到了巩固；水稻、蔬菜和玉米种子远销越南、孟加拉、巴基斯坦、印尼、尼泊尔和一些非洲国家，出口量超过8700t，创汇1.77亿元。

2.4 监管服务能力增强

四川通过建立健全种子质量监督检验机构、落实例行抽检制度、建立种子质量风险预警机制等一系列质量管理措施，种子质量明显提高，连续15年未出现重大种子质量安全事故。2017年，四川主要农作物种子质量抽检合格率达97.5%。同时，通过抓好品种试验、制种基地、生产企业和市场四个环节的监管，实现了品种试验无非法转基因品种参与、制种基地无非法转基因种子生产、种子企业无非法转基因种子加工、种子市场无非法转基因种子销售的目标。

3 问题、建议与探索

在新《种子法》贯彻实施中，发现有部分措施无法落实或落实不够，在具体工作中也出现了一些新情况、新问题，为此，四川在修订《四川省农作物种子管理条例》时进行了一些积极探索。

3.1 品种管理方面

一是新《种子法》实施后，主要农作物品种试验由以前国家投资的“单轨制”转向多渠道投资进行新品种试验的“多轨制”，区试品种和规模出现“井喷”式增长，但涉及的人员和试点众多，承试人员素质参差不齐，少数试点未能按试验规程实施，加之有些试点基础条件较差，因此造成试验结果不准确，对参试品种评价不科学等问题。导致审定的品种很多，但多数品种在生产上却是推而不广。为此，新修订的《四川省农作物种子管理条例》（以下简称“新《四川条例》”）第三十三条规定，县级以上地方人民政府农业主管部门所属的种子管理机构应当开展种子从业人员培训工作。

二是新《种子法》明确了引种备案制度，但对不申请备案却在市场销售的品种无处罚依据，市场管理难度大；同时对引种品种只要求在拟引种区域开展不少于1个的适应性、抗病性试验，对抗性无具体要求，对主要病害表现为高感的引种品种在推广应用中，存在极大的安全隐患。为此新《四川条例》第十二条规定了引种品种抗病性指标应当达到四川省品种审定相关标准。

三是新《种子法》实行了非主要农作物品种登记制度，目前第一批规定了29种非主要农作物需要登记，但各省（市、区）仍然还有一批种植面积大、经济价值高的非主要农作物未列入目录，既不利于品种选育、推广，也不利于种子、种苗市场的监管。为此新《四川条例》第十二条规定了未列入登记目录的品种，符合特异性、一致性、稳定性要求的，选育者可以向四川省人民政府农业主管部门申请认定。

3.2 市场监管方面

一是《种子法》赋予了农业主管部门职能职责，但没有明确具体的管理机构，导致一些地方在机构改革中，将种子管理机构裁撤、合并，使种子管理机构上下不能对接，法律赋予的职责不能落实。为此新《四川条例》第四条规定了县级以上地方人民政府农业主管部门主管本行政区域内农作物种子工作，其所属的种子管理机构承担具体监督管理工作，第三十三条还对种子管理机构的职责进行了明确。

二是由于长期投入不足，种子检测机构设备老化缺失，人员配备不足，导致检测机构承担监督检验的能力较弱。另一方面，国家已出台政策，从2017年4月1日起，凡是有财政拨款的检测机构不能进行收费检测。为此，2017年12月，四川省农业厅考核了1家第三方检测机构，并于2018年1月颁发了检验机构合格证。2018年，该机构成为四川省种子委托检验的主力军。同时，对具有资质检验机构的市县，在每年安排全省监管经费时给予倾斜，充实完善了政企结合的种子质量检验体系，确保进入市场的种子质量得到有效监管。

三是新《种子法》实施后，品种管理工作由原来事前或事中监管逐步过渡到以事后监管为主，因此，品种真实性监管尤为重要。但《种子法》只要求国家层面建立种子标准样品库，全国各省市县的种子监管和执法检测均需到农业部提取标准样品，样品提取程序繁杂，往来差旅成本高、耗时长，严重影响了监管执法工作效率。建议品种标准样品实行国家和省级两级管理制度，与品种审定实行国家和省两级审定相适应。

3.3 新品种推广方面

新《种子法》本着简政放权的原则，敞开了品种入市的大门，对激发品种创新、加快成果转化与应用具有重要意义。但是，大量新品种迅速涌入市场，对于种子使用者尤其是我国现阶段的小农户来说，在拥有更多选择权的同时，对优良品种的选择难度剧增。为此，新《四川条例》第三十三条规定了种子管理机构应当根据本行政区域农业生产发展需要，进行新品种田间展示、示范，同时，对本行政区域种植品种的安全性进行监测，及时发布预警公告。建议国家进一步出台政策规范品种推广原则，鼓励加强品种审定（登记）后的示范推广并及时跟踪生产表现，最大限度地发挥优质新品种的增产、增效潜力。同时，让不适合生产需要或存在生产风险的品种及时退出使用，保障农业生产用种安全。