乡村旅游发展的制度供给与行为范式研究

刘艳

(安徽行政学院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059)

乡村旅游发展的制度供给与行为范式研究

刘艳

(安徽行政学院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059)

乡村旅游是适应农业生产方式转变需要的新经济增长极，在打造田园综合体过程中发挥的能动作用极为突出。作为新兴业态的乡村旅游产业，当前面临的同质化发展、经营粗放和市场运行不规范等现实问题亟需通过加强制度供给与塑造行为范式予以解决。从供给侧结构性改革的需要出发，乡村旅游健康发展需要满足制度科学、环境优化、投入合理和产业联动的基本条件，必须在法律保障、行政管理、经营服务和消费行为全过程加强制度供给，并同步构筑政府、经营者、市场、消费者和乡村居民的行为范式。

乡村旅游；制度供给；行为范式；供给侧结构性改革

乡村旅游发展是改变传统农业生产方式的现实抓手，也是实现田园经济与休闲农业有序衔接的有效手段之一，对促进一二三产融合起到极其重要的积极作用。近年来乡村旅游发展问题受到党和国家高度重视，并开始在各方面公共政策制度过程中逐步体现出明显的支持倾向。同时，由于乡村旅游这一新业态在我国的起步晚，发展过程中面临的法律瓶颈、制度制约、产业壁垒和禀赋弱化等多方面的限因客观存在，必须通过有效的制度供给指引以及规范的发展行为操作，方能激发乡村旅游发展的动力，在促进农业增效、农民增收和农村增绿中真正实现这一旅游新业态的绿色、健康和可持续发展。

一、发展乡村旅游的必要性

2017年中央一号文件明确提出加强农业供给侧改革必须壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链，其中大力发展乡村休闲旅游产业更是被摆在发展新业态的突出位置。 在对农业生产提质增效提出更高要求的条件下，乡村旅游不仅促进一二三产融合的“粘合剂”，更是提高农业生产附加值的“催化剂”。

(一)乡村旅游发展是打造田园经济的依托

田园综合体虽然是政策上的一个新概念，但理论上的实质就是在构造大农业的基础上进行“布局结构合理化+生产要素综合效用最优化+农业产业化+服务社会化”。所必须具备的基本要求是：结构均衡、绿色循环、多体联动、附加值高。乡村旅游的发展某种程度上正是促进田园综合体建设的重要抓手。

1.乡村旅游发展促进农业产业结构调整

当前农业产业结构中同样存在不能应需而产的产能过剩、不能应市而变的结构失调、不能应产而降的成本高举等问题，因农产品鲜活性产生的储存难和农业生产季节性造成的销售周期短，决定了农业过剩产能与成本高举的问题产生的后果往往比其他产业更为严重，所以必须找到能够突破由农业产业结构不合理弊端的解决之道，乡村旅游发展恰是促进农业产业结构调整的突破口，因为乡村旅游业不同于一般服务业的在于其业态功能不仅形成了生产与流通的自洽，还极具开放性，形成了文化、服务和特色软件与设施设备硬件的共存，从而使农业产业结构调整更加适应消费需求变化。

2.乡村旅游发展促进农业生产方式转变

乡村旅游发展对农业生产方式转变的调节作用主要体现在通过信息补给、需求引导、体验附加、布局优化等方式促进农业生产从劳动密集和资源密集走向技术密集和资源集约。如果说传统的农业作业方式是一种内生于农业自身的封闭性生产方式，那么加入了乡村旅游考量的农业作业方式则更加趋向于农业高附加值的联动型生产方式，通过挖掘农业作业和产业布局的休闲、文化、特色和观光等潜力，使农业生产中注入了更多的管理经营和人文情怀因素，提高吸附力和产出值。

3.乡村旅游发展促进一二三产融合发展

乡村旅游是连接城市与乡村、农业与工商业的重要纽带，对促进农业外向开放型发展具有极强的推动作用。乡村旅游业发展一方面对要素供给提出了更高的要求，促使土地集约化利用、人才高端化投入、资金选择性融入和管理科学化渗透，加速了三产之间的要素流通；另一方面，乡村旅游经营真正实现了以产业思维带动农业生产，最大程度地综合了三大产业发展所需的所有因素，密切了一二三产之间的融合性，避免了三个产业各自为阵、单体发展的割裂格局。

4.乡村旅游发展夯实农村产业发展基础

乡村旅游发展在城乡之间建起产业交汇、区域连通和资源共享的桥梁，但要使之充分发挥集聚要素和扩张引力的作用，首先必须加强农村基础设施和连通城乡的基础条件建设，并加大乡村旅游资源开发和旅游市场培育力度，为乡村的生产性、服务性和经营性产业的全面发展夯实基础。乡村旅游的发展对基础设施条件和公共服务的依存度极高，反过来，乡村旅游的发展同时对农村各项产业发展依托的基础条件改善又产生强有力的正向激励作用。

(二)乡村旅游是集聚生产要素的手段

传统的旅游六要素“吃、住、行、游、购、娱”，一方面是对旅游行为要素的阐释，另一方面也是对旅游功能要素的概括。乡村旅游从功能上不仅囊括了全部的旅游六要素，还在此外增加了“产”与“联”的功能，即还包括其农业生产与工商业生产的融合以及城乡联通、产业联动的功能，有效的将整个产业部门的生产要素统揽重组。首先，乡村旅游产业的打造，能够增加乡村发展的人气，既会增加人力资源投入，也会增加凋敝乡村的人气，对改变农村空心化现状具有不能忽视的积极作用。其次，乡村旅游发展能够带动产业资本的投入，为农村发展注入资金，尤其在当前农村土地和集体资产抵押遭遇法律和现实困境的条件下，通过乡村旅游盘活集体资产和农民土地产权，是另一种新的融资渠道，有利于壮大集体经济实力，对改变“空壳村”的困境具有正向助力作用。第三，乡村旅游发展在遵循不改变土地用途的条件下，通过流转适度集中农村土地资源，提高农用地产值的同时，也催生了对农村建设用地的集中与盘活的需求，最终必将全面打开农村土地流转的格局，在农用地流转的基础上，还进一步推进农村宅基地流转、农村经营性建设用地入市的进展，刺激农村土地财产权实现，将农民和农村集体分享土地财产权价值落到实处。

(三)乡村旅游是实现绿色发展的路径

伴随着农村土地大面积流转以及工商资本大规模下乡，农业作业方式发生了重大转变，在前二十多年的土地流转中，因为缺少对工商资本下乡的监管制度和经营行为环保标准的强制制度，已严重威胁到农村人居环境改善和农业产业的可持续发展。而未来多功能农业所衍生出来的以生态、观光、休闲、教育、农耕民俗文化主体的农业生态、文化旅游项目，不仅能更好地和旅游融合并产生更大的经济效益，而且在传承农耕文明、提升生态环境、促进社会多元化发展等方面发挥更大作用[1]。因此，由制度缺失和行为偏差引发的农村环境以及农业绿色发展问题必须依靠一种业态的内生动力予以纠正，由于乡村旅游业发展自身依托的首先是环境绿色，而且更能够通过这种绿色发展方式让经营者直接受益，从而使“农村增绿”真正成为一种业态需要，而非政府强令。由此，乡村旅游能起到引导农业生产方式绿色化、农业产业布局合理化、农村人居环境整洁化、城乡要素流动有序化的功用，促使农村走绿色、可持续发展的道路。同时，乡村旅游发展对业态特色的高要求，使不同路径依赖的乡村旅游发展模式成为促进乡村产业布局调整和经营管理方式转变的动因，激发乡村所有原本沉睡的资源极致地发挥效用，使绿色循环发展变成乡村所有产业发展的内在需求，而不再是一种外在强制。

二、当前乡村旅游发展面临的制度困境与行为误区

乡村旅游发展的产业引力和业态附加值促使其不仅应成为改变传统农业作业方式的选择，更应该从促进资源配置合理和调整产业布局的战略高度去认识之。长久以来，乡村旅游所依托的中国农村社会的粗放发展方式和观念上的认识不足，导致如今乡村旅游业态发展面临诸多困境，在制度供给和行为促进上表现尤为突出。

(一)制度困境

作为一种迟起业态，因为未被纳入过去的制度体系设计考量，乡村旅游发展面临的制度不完善之处甚多；作为一种交叉业态，不能完全照搬农业和旅游业的路径发展，乡村旅游发展面临的法律和制度限制重重。

1.法律体系不健全

健全和完善乡村旅游法律保障体系是引导和促进乡村旅游走可持续发展道路的先决条件[2]，但我国目前还没有专门的乡村旅游立法，对乡村旅游发展调整的立法主要散见于《旅游法》和各省级旅游条例中，完备的乡村旅游立法体系尚未形成。而从乡村旅游发展较好的国家或地区经验来看，一般均对乡村旅游的发展进行了专门立法。比如，德国早在1919年就出台了《市民农园法》，是世界上最早制定有关乡村旅游法律的国家。日本为促进乡村旅游发展，相继出台了《市民农园事务促进法》、《农山渔村旅宿型休闲活动促进法》、《农山渔村余暇法》等法律。法国、韩国、台湾等国家或地区也基本形成了比较完备的乡村旅游法律法规体系，对乡村旅游发展中涉及到主体、行为和监管等方方面面的问题都进行了细致的规定。与这些国家或地区相比，我国不仅当前乡村旅游发展方式是粗放的，法律法规支持体系也是粗放型的，即使在2016年新修订的《旅游法》中对乡村旅游直接规定的条款也是寥寥无几。在各省出台的旅游条例中，对乡村旅游发展问题的规定也多限于原则性和指向性的条文。乡村旅游立法和制度的不体系、不完备和不具体问题直接导致了乡村旅游资源开发、市场培育和经营行为无序失范。

2.制度规格和层次不高

政府的制度是实现乡村资源保护与旅游发展的基础[3]，随着近十多年乡村旅游逐步强劲的发展态势逐步显露，一部分资源禀赋条件好的省份对乡村旅游和休闲农业也开始逐渐重视起来，相继出台相关促进和产业保护制度，在部分地方旅游立法中也开始涉足这一产业的规制内容，比如《浙江省旅游条例》对乡村旅游发展中涉及农村建设用地和宅基地利用、民宿安全管理和用水、电、气等问题均作出规定。2017年6月1日实施的《安徽省旅游条例》也将乡村旅游列入旅游发展新业态予以支持与保护。但从具体非立法性的制度支持角度看，乡村旅游发展问题面临尴尬处境，行业自律和管理规范均存在难题。首先是面临管理主体界定不明的问题，《旅游法》作出的乡村旅游行业具体业态管理由省级人民政府制定具体制度予以衔续，但目前此方面的相关制度多是由省市旅游行政管理部门出台，制度规格与立法精神存在不一之处。其次是旅游行政管理部门职能未随新业态出现而应时调整。目前对乡村旅游中出现的民宿、农家乐等评星工作多由旅游行政管理部门进行，而对乡村旅游发展过程中面临的旅游安全、旅游质监与执法、旅游综合协调等问题却无法由旅游行政管理部门独立完成。按照《行政处罚法》的要求，在法律没有明确授权的情况下，对乡村旅游发展中出现的违法违规行为，旅游行政管理部门更无法做出相应的行政处罚，这与当前乡村旅游发展制度规格和层次不高的现实直接关联，而制度设计存在的这一问题也是造成当前乡村旅游发展规制不足、缺乏规范秩序的重要原因之一。

3.政策扶持针对性不强

国内外成功个案显示，乡村旅游发展必须坚持走资源优势与经营特色相结合的道路，即成功的乡村旅游发展路径是建立在依托当地优势资源的基础上，打造乡村旅游经营的鲜明特色，方能真正创造出旅游生产力。在支持乡村旅游发展的政府政策中，主要还是偏重于普适性的调整规定，而对如何塑造适应当地资源禀赋要求的个体乡村旅游特色发展问题，主要还要依靠乡村旅游发展地结合自身优势通过本土行为促进，普适性的公共政策很难达到效果。总体上，当前乡村旅游发展扶持性政策大致可以分为三个层次，即规划性政策、给付性政策和优惠性政策。规划性政策一般相对实施周期较长，多在五年以上，一般是为当地乡村旅游发展定基调而为，这类政策宏观性较强，不可能做到针对性强。给付性政策是为扶持乡村旅游中某些特色业态发展而出台具体的要素供给政策，包括建设用地支持、资金奖补支持、人才支持等政策，这类政策一般是为辅助特色塑造而出台，具有明显的时效性，一般实施周期不长，多在五年以下，具有中观性，基于旅游产业投资周期长、收效慢的自身特点而言，这类政策对打造持续的乡村旅游特色帮扶作用有限。优惠性政策主要是对特定的乡村旅游经营主体和形式或适应短时的国家形势所趋而出台的临时性政策，主要表现为特定的税收减免、准入放宽、手续简化等方面，具有明显的时需性，甚至某些政策还带有明显的临时性特点，所以对乡村旅游本土特色塑造的帮助作用也是十分有限的。总的来说，政策帮扶对乡村旅游特色的打造主要是引导性和阶段性的，而本土乡村旅游特色的塑造则既是要靠稳定的行为支持，又要靠长久的要素投入来完成，完全依赖政策作用来解决乡村旅游特色不鲜明的问题是不现实的。但同时，当前乡村旅游扶持政策对打造特色针对性不强的问题也存在一些共性的突出表现。比如，在招商引资力度和优惠政策上，偏好工业项目而对乡村旅游发展倾斜性不强，以致社会资本对乡村旅游发展的资金注入比重偏小，乡村旅游发展的前期投入明显不足。与此同时，乡村旅游发展的金融保障措施也极度缺失，政策性保险对依托农业产业而发展起来的乡村旅游经营项目无从涉猎，业态发展的保障措施缺失，导致乡村旅游抗灾能力完全依靠自体循环，发展可持续性减退。

(二)行为误区

鼓励乡村旅游发展的同时，也应该注意到其开发失败的风险性，乡村旅游发展潜力的成功挖掘关键在特色和可持续。目前乡村旅游资源开发与经营存在的行为误区集中体现在资源开发无序、同质化发展明显、产业化动力不足、速食化效应突出等几个方面。

乡村旅游资源是依托在农业产业基础上的潜力挖掘结构调整而生的，与传统景区旅游资源开发不同的是，乡村旅游资源多数是后生资源，更多地要在依托地域优势的基础上靠经营行为挖掘。无论是产业依托型、文化依托型、城市依托型还是资源依托型，缺失特色打造的经营行为，乡村旅游产业的可持续发展前景都不容乐观。当前在促进乡村旅游发展的行为上，存在的误区集中表现在三个方面：

1.无差异化发展

乡村旅游开发的产品在地域间差异化特征不明显的问题表现得尤为突出，在缺乏科学规划的条件下，项目盲目上马，地区间经营同质化，形成恶性市场竞争，不仅不利于乡村旅游产业的发展，也挫伤了投资者的积极性，部分地区甚至出现出资抽逃的情况，造成了农村土地流转户的损失，甚至一定程度上，将当地政府拖入兜底债务的处境。

2.无特色化经营

乡村旅游经营的特色不强主要表现为缺乏创意，简单将乡村旅游发展成“农家乐”、“桃花节”、“垂钓园”等，导致很多旅游产品布局和功能单一，无法充分发挥乡村旅游的休闲作用。无特色经营带来的直接后果就是无法形成乡村旅游的品牌效应，旅游投资的边际效益递减。

3.无联动化运作

很多地方乡村旅游项目的上线都是在当地基层政府主导下完成的，一般都是根据阶段性政府工作需要安排，跟风特点明显，对设计功能协调的乡村旅游带考虑不足，无法形成旅游者长时间驻足的条件，从而导致乡村旅游收益效用不高。

以上三个方面的乡村旅游发展行为误区，本质上，都是因政府主导下的乡村旅游发展行为出现要素供给结构性失衡而致，从而使乡村旅游缺失了赖以健康发展的必要支持条件。

三、乡村旅游供给侧结构性改革的支持条件

乡村旅游供给侧结构性改革是系统改革工程，乡村旅游产业的促进与发展所依赖的条件并不单纯限于土地、资金或人力投入的绝对数是多少，而是要通过科学的制度设计和规范的行为引导促使各种生产要素投入的配置合理，达到效益优化的目的。

(一)促进制度科学化是首要条件

制度是促进要素投入和打通产品流通渠道的最主要动因和推动力，当前乡村旅游发展遭遇困境多数都与制度设计的科学化程度不够直接相关。比较突出的制度投入问题集中表现为三个方面：一是政府包办发展的轨迹明显。很多地区乡村旅游发展过度依赖政府投入，引导民间资本、智慧投入的制度没有发挥良好的效果，最终往往会因为当地政府设计的发展路径不合理和投入的未及时到位导致很多乡村旅游项目成为“半拉子工程”。二是支持制度的稳定性不足。在政府主导下发展的乡村旅游产业往往都带有典型的领导意志特征，随着领导干部不断换任，支持重点也在不断发生变化，有的项目甚至前期投入还没有收回，又被推到重来，不仅要素浪费现象严重，也不利于各地乡村旅游产业特色的树立。正因如此，政府主导作用的发挥应坚守合理界限，主要应限于在公共产品建设上。[4]三是制度打架的情况客观存在。乡村旅游产业发展涉及的管理部门较多，并不单纯由旅游行政主管部门统一管理，国土、规划、工商、食药监乃至农业等相关部门都按照各自的管理需求出台相关制度，但对制度之间的衔接协调问题没有充分考量，以致实际管理过程中，部门之间各行其是，经营行为无所适从。仅以规划一项制度而言，国土利用规划、农业发展规划、城镇建设规划很难与乡村旅游发展规划之间衔接上，多规不能合一的问题极为突出，已经成为制约乡村旅游事业发展最严峻的问题。正因为有这些制度供给上的突出问题存在，制度设计时必须充分考量到乡村旅游发展需要，处理好政府与市场的关系、政策稳定性与灵活性的关系和制度的衔续性问题。

(二)发展环境优化是必要保障

良好的发展环境是保证乡村旅游可持续发展的外在条件。乡村旅游发展的环境依赖关键是要解决好三个问题：一是市场竞争有序。要确保旅游市场竞争在良性轨道上进行，必须通过政策和行为引导，避免乡村旅游资源同质化开发与经营，引入第三方论证程序，把特色作为乡村旅游资源开发的首要考量因素。同时，还要将乡村旅游纳入旅游行政管理的职能范围，加强监管，对扰乱乡村旅游市场秩序的不合理低价竞争、强制消费等第三方旅游经营与服务行为予以惩戒，保证市场运行有序。二是辅助发展条件配套。乡村旅游经营面临的比较突出的问题是辅助硬件不配套，从而导致城乡旅游消费资源之间流通不畅，制约了乡村旅游资源效用发挥。另一方面，乡村旅游发展也面临辅助软件条件不匹配的问题，沟通城乡的旅游消费中介服务相对短缺，乡村旅游开发评估机构、旅游项目开发规划机构、旅游经营服务机构、旅游服务人才供给服务中介机构等都处于极度短缺的状态，从而导致乡村旅游产业经营从资源开发到要素供给到经营服务等全过程都处于非专业化运作、感性化发展的局面。三是风险补偿机制到位。乡村旅游业的发展不同于一般旅游业的是发展风险系数更高，依托乡村或农业产业的乡村旅游项目受资源自然禀赋的影响更大，抵御自然灾害的能力相对较弱，要保障乡村旅游产业的可持续发展，必须建立保障性的风险补偿机制，增强乡村旅游的产业体质。当前比较紧要的是，抓紧出台专门的乡村旅游经营项目保险产品，对遭遇灾害破坏的乡村旅游资源进行合理的风险补偿。

(三)要素投入合理化是基本手段

要素投入合理化是供给侧结构性改革的主要宗旨，乡村旅游的发展促进最基础的是改善要素供给结构，建立起与发展需求相适应的要素供给系统。从当前我国乡村旅游发展的境况看，要素供给短缺与失衡恰是比较突出的问题。按照国家旅游局的统计数据，2016年，我国乡村旅游的营业收入达5700多亿元，带动672万户农民受益。但是，如此大的创收规模中，我国对乡村旅游的投资约为3000亿元，投资收益比接近为1∶2，说明当前对乡村旅游的投资仍不足。与此同时，当前乡村旅游产业经营人才低端化的特点也非常明显，多数项目经营仍是依托当地的留守农民完成，专业的旅游经营人才队伍严重缺失，已成为产业发展的重要制约。建设用地供给不足也是制约乡村旅游发展的突出问题之一，按照现行《土地管理法》的规定，集体用地转为建设用地的，需要办理农地转用和征用手续。因此，目前乡村旅游发展用地多数都是依靠农村内部的土地挖潜和土地流转来完成，而在用途管制制度的严格限制下，农村宅基地流转尚未完全放开，建设用地的投入显著不足。当然，促进乡村旅游要素投入合理化要着力解决好的最重要问题不是要素投入绝对数的大小，而是如何提高投入要素的产出效率；也不是在要素投入上平均用力，而是要调整要素投入结构，通过合理的机制促进要素向优质乡村旅游项目集中。

(四)产业联动常态化是关键举措

乡村旅游是在依托农业或农村资源基础上发展起来的旅游新业态，必须在夯实乡村旅游资源基础上打通城乡消费资源的流通渠道，引导城市消费力量进入乡村，形成一二三产联动。任何割裂生产要素之间联系的经济发展方式都是非生态化的[5]，因此，发展乡村旅游要构筑产业联动的全要素系统，从体制、要素、产品、服务、技术和网络上整体推动。体制方面，促进产业联动的关键在解决产业管理的多头化问题，实现管理主体明确和相对独立发展的问题。要素联动方面，关键是要构建起城乡要素流通的通畅渠道，建立要素流通市场，确保优质的要素能够顺利地流向乡村旅游产业。产品流通方面，重点是要建立乡村旅游产品对城市的传导机制，通过物流网作用，确保旅游及其衍生产品能够以尽量少的中间环节进入消费市场。服务联动方面，要引导城市旅游经营服务主体开发乡村旅游经营服务产品，实现城乡旅游经营资源共享，加快乡村旅游经营服务专业化建设的步伐。技术联动方面，必须转变现有粗放经营方式，将先进的旅游经营理念、旅游产品与线路开发技术、旅游网络信息技术等引导向乡村旅游发展上，克服乡村旅游自体经营和封闭发展的弊端。网络共建方面，应着力将乡村旅游的发展纳入大旅游发展平台，畅通乡村旅游业态与一二三产业的资源共享渠道，建立起与发展需求匹配的管理网络、信息网络、物流网络和市场网络体系。

四、促进乡村旅游健康发展的制度供给与行为范式

在供给侧结构性改革诉求强烈的条件下，改善乡村旅游发展中制度供给和行为方式是进一步激发产业活力和规范市场秩序的最本源手段，是一切要素充分发挥能效的基础性条件。作为一种迟生业态，乡村旅游在我国的发展面临的制度制约和行为失范问题更为突出，必须从供给端实现制度优化、从承接端改善行为失范的问题，才能促进乡村旅游产业的健康发展。

(一)构筑乡村旅游的制度供给系统

1.法律支持制度供给

当前乡村旅游发展面临法律制度供给不足困境集中体现在要素投入、环境保护和产业经营立法针对性不强或缺位上。首先，要素投入立法供给不足突出反映在土地立法不完善、劳动立法补给性不强、资本立法支持度不高等方面。支持乡村旅游发展的土地立法不完善问题主要表现为：土地流转法律制度缺位和农村建设用地利用法律制度不完善，未能为乡村旅游发展提供强有力的支撑作用。劳动立法补给性不强主要体现为对带薪休假制度的落实缺失有效的法律责任监管手段，导致带有短程旅游特征的乡村旅游发挥的消费动能发挥不到位。资本立法支持度不高则主要反映在对下乡经营乡村旅游的资本监管立法和支持乡村旅游发展的土地及资产融资立法均属空白。其次，乡村旅游发展的环境保护立法供给不足集中表现在：目前的环境保护法律法规主要规制破坏土壤、大气和水体的污染行为，侧重对工业企业的监管，而对破坏乡村旅游资源的开发与可持续利用的掠夺性行为没有对应的规制措施。也即是现有环境保护法律仍然侧重对污染行为的后端监管，相对乡村旅游发展的生态性诉求而言，现有法律显然调整动能不足。另外，乡村旅游发展的产业经营立法针对性不强也是突出存在的问题。现行《旅游法》对乡村旅游产业经营的调整几无涉及，旅游产业规划立法目前尚未纳入立法议程，特定形态的民宿、农家乐等相关法规制度均不完善。正是由于法律支持体系不健全，促进乡村旅游发展的制度供给系统必须尽早构建。应以问题为导向，重点以地方立法为主，着力从供给侧解决要素供给立法不足、环保立法不到位和产业保护与经营立法缺失问题。加快推进农村建设用地盘活与综合利用，构筑全方位的农村土地流转法律制度，修改现行《土地管理法》的规定，完善宅基地退出与流转制度，保障乡村旅游发展的用地需求。完善《劳动法》关于劳动者带薪休假制度落实的监管地方立法，保证乡村旅游市场消费资源的稳定性。乡村保存完好的自然生态环境是发展乡村旅游的基础[6]，应及早出台乡村旅游资源开发与生态保护的地方立法，对破坏乡村旅游资源与环境的行为进行惩戒，保证乡村旅游业态的可持续发展。加强农村土地及集体资产融资立法，满足乡村旅游发展的资金需求。

2.行政管理制度供给

乡村旅游发展中的行政管理制度供给重点要克服政府包办和管控过严的问题，从有利于乡村旅游特色塑造、旅游资源保护和旅游市场有序化的考量出发，建立一套有别于传统旅游产业的制度，适度放松行业准入、项目管理和经营许可限制，引导各项生产要素流向与布局合理化，对特色新业态实行必要的补贴与扶持，加强乡村旅游发展规划的论证与设计，协调多项规划合一，解决好政府与市场关系的定位问题，减少政府对乡村旅游经营行为的微观干预，发挥政府在总体规划、协调联动和监督管理方面的主导作用。同时，还应正视乡村旅游发展遇到的最大的瓶颈是旅游用地供给严重不足的现实，针对性的改进土地管理制度，在合法合规的前提下，积极探索乡村旅游用地中农村集体土地流转途径与模式，实现了农村集体土地流转制度的创新[7]。

3.服务传输制度供给

服务专业化是乡村旅游发展的内在需求，也是当前挖潜乡村旅游产业发展中亟待解决的现实问题。与传统旅游经营服务与旅游市场相对成熟不同，乡村旅游发展中面临的服务供给不足问题尤为突出，集中表现为项目开发的论证服务机构缺失、专业服务经营主体队伍薄弱、人才供给中介服务机构短缺以及经营服务评价机制不健全等。只有规范化的管理和服务，才能使乡村旅游规模化、产业化发展成为可能[8]，改善乡村旅游服务传输制度供给，必须从管理主体始端出发，通过政府主导作用的发挥，引导服务资源向乡村旅游产业流动，建立起城乡旅游经营服务资源的共享平台，并培养乡村旅游的专门服务队伍，加强旅游服务标准化建设，全面提升服务质量，改善服务不专业的境况。

4.经营激励制度供给

实现乡村旅游的长久可持续发展，必须确保经营激励制度的同步供给，克服乡村旅游发展中的经营瓶颈制约，多方位鼓励社会资本向乡村旅游集中。首先，要保障城乡旅游产业发展资源配置公平，解决好乡村旅游经营中的水、电、气等资源供应与公共服务配比问题，确保乡村旅游经营所需的公共资源供给有保障。其次，要坚持差异化发展的原则，在税收、工商和融资安排上给予必要的政策倾斜，将乡村旅游服务列入政府购买公共服务的范畴，扶持乡村旅游事业的发展。第三，要建立乡村旅游经营项目的全面评星定级制度体系，对特色项目、高效项目和绿色项目进行政府激励，并将政策优惠与项目的星级直接挂钩，鼓励乡村旅游经营向高端发展。

(二)塑造乡村旅游发展的行为范式

由于乡村旅游发展的产业联动性极强，在解决制度供给不足的同时，重塑乡村旅游发展的行为范式问题显得更为突出。应重点从政府、经营主体、市场和旅游消费四个方面入手。

1.政府行为范式

乡村旅游归根结底是市场化的产业形态，但作为一种新业态，其发展又需要政府扶持与促进，关键是要处理好政府与市场的各种定位问题，发挥政府的主导与激励作用。政府作用的发挥在行为上的表现就是要始终把握宏观性和协调性，在产业激励、要素流动导向与整合、违规行为惩戒、产业规划布局、市场环境净化、公共设施完善与服务提供、部门协调联动、旅游安全保障等八个方面出台具体制度和办法，凡是能由市场解决的事情应该交给市场去办，政府不能插手具体经营，更不能将政府主导作用错误地解读为政府主体作用。

2.经营行为范式

乡村旅游的粗放经营方式导致的行为失范问题亟需规范，塑造经营行为范式必须从经营主体规制入手，坚持源头治理、全程监管的原则，鼓励特色发展与合规经营，按照旅游标准化体系操作，对扰乱乡村旅游市场的不合理低价竞争行为、掠夺性开发旅游资源和损害旅游者合法权益等行为进行惩戒与追责。打造乡村旅游经营的行为范式，当前需要做的关键工作包括：加强社会资本准入规范管理、推行乡村旅游经营与服务标准化、出台乡村旅游行业管理规则、乡村旅游服务信息公开常态化和建立旅游经营服务信用体系。总体上，就是既要注意引导经营过程规范化，也不放松对经营失信行为的约束。

3.市场行为范式

加强对乡村旅游市场的培育与监管，是引导乡村旅游健康发展的重要内容，也是最大程度保护旅游服务经营者与旅游者合法权益的应有举措。乡村旅游市场行为范式的塑造，根本上就是要杜绝恶性市场竞争，保障市场秩序，促进要素合理流动。当前重点要做的工作是：建立乡村旅游服务信息化网络、削减同质化竞争的旅游经营项目、细化恶性竞争认定标准和建立乡村旅游中介服务平台。

4.消费行为范式

乡村旅游消费行为范式主要是针对旅游者而言的，因为乡村旅游的产业弱质性决定了旅游者必须接受约束，在接受乡村旅游服务的同时，保持行为自律，自觉保护乡村环境和资源，从而在乡村旅游服务与乡村旅游消费之间形成良性互动，促进产业的可持续发展。构造乡村旅游消费行为范式的工作重点包括：履行旅游者必要个人信息告知义务、推行接受旅游服务规范约束承诺制度、惩戒旅游资源与环境破坏行为。

5.乡村居民行为范式

乡村旅游资源生于乡村、守于乡村，也应护在乡村，乡村旅游产业发展的主要参与主体也是乡村居民，因此，在乡村旅游资源开发与乡村旅游业促进过程中，应注重规范乡村居民的行为，倡导其保护生态、珍惜资源、参与发展和积极维护的意识，加强对参与居民的服务专业能力和水平培训，引导和监督乡村旅游居民经营者依法合规经营，并对发展特色经营和绿色经营的居民户给予必要的激励，促进居民经营收入和能力同步提高。

乡村旅游作为一种旅游新业态，其健康发展有赖于制度供给的科学设置和行为范式的构建。在秉承乡村旅游绿色发展的同时，也要净化旅游市场发展环境，促进乡村旅游资源的自体循环与外体循环结合，充分发挥乡村旅游在一二三产融合方面的积极作用。只有坚持乡村旅游供给侧结构性改革的方向，才能真正实现要素配置合理、经营行为规范与市场发展有序的良性发展格局，才能使乡村旅游产业发展在农业增效、农民增收和农村增绿上有所作为，这是当前大力发展乡村旅游的本源要义。

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Oninstitutionalsupplyandbehaviorparadigmofruraltourismdevelopment

LiuYan

(DepartmentofPoliticalandLegalandSocialCulture,AnhuiAdministrationInstitute,Hefei230059,China)

Rural tourism, as a new economic growth pole that is needed to adapt to the transformation of agricultural production mode, plays a very active role in building rural complex. As a new industry, the rural tourism industry is faced with problems of homogeneous development, extensive operation and non-standard market operation which are needed to be solved by strengthening institutional supply and shaping behavior paradigm. From the perspective of structural reform of supply-side, the healthy development of rural tourism requires the basic conditions of scientific system, environment optimization, reasonable investment and industry linkage. Therefore, we must strengthen the system supply in the legal protection, administrative management, management service and consuming behavior, and build behavior model of government, operators, market, consumer and rural residents′ simultaneously.

Rural tourism; Institutional supply; Behavior paradigm; Structural reform of supply-side

F590

A

1671-816X(2018)01-0007-08

2017-09-27

刘艳(1978-)，女(汉)，安徽桐城人，教授，主要从事经济法学、农业经济管理方面的研究。

安徽行政学院2016—2017年度专项课题(YJKT1617Z01)；安徽省旅游局2015—2016年度重点课题(SLYJKT201529)

(编辑：牛晓霞)