检察机关在行政公益诉讼中的诉权制度建构

王秋迪

目前，世界各国普遍确立了检察机关提起行政公益诉讼的制度，赋予检察机关以行政公益诉权，也是我国学术界的理论趋势。在中国特色社会主义法治建设的大环境下，如何构建高效能动的行政公益诉讼制度，有赖于理论有效的先行指导。

一、厘清行政公益诉讼中检察机关的角色定位

行政公益诉讼以行政机关为被告，旨在通过对违法行政行为的纠偏以达到维护行政权运行的公益目的。行政公益诉讼特征，最关键的有两点：其一，诉讼目的归于维护社会公共利益。行政公益诉讼产生的渊源在于当行政行为侵害公共利益时而拟制的法律救济手段，从而保护国家及社会公共利益，实现社会的公平公正。其二，诉讼主体的非直接性和不明确性。与普通诉讼不同，参与行政公益诉讼的原告范畴更为宽泛，与案件没有直接利益关联的国家机关、社会组织或公民个人都有作为原告提起诉讼的资格。由此可知，检察机关在行政公益诉讼中作为原告而启动诉讼程序，其身份必然区别于刑事公诉人。《检察机关提起公益诉讼试点方案》中明确将行政公益诉讼中检察机关的角色定位为“公益诉讼人”①，目的在于强调对行政公益诉讼中该特殊法益的保护，突出其维护公共利益之功能。

二、建立检察机关提起行政公益诉讼制度的功能价值

第一，全面保障社会公共利益。在市场经济持续发展及推进社会体制深水改革的大背景下，行政权力的行使与公民权利的联系变得更为密切与敏感，改革所及之处既是公民利益的延伸也是行政权力的扩张之处。在构建行政公益诉讼制度的探寻过程中，检察机关如何有效发挥其法律监督权能，以新的思维来破解社会中的新矛盾和冲突成为公众所望。检察机关利用其优势的司法地位，积极介入到公共利益的保护中来，合理规制侵害公共利益的行政行为，保障公共利益的实现，是当前检察改革、优化检察权的重要内容。

第二，切实维护社会民主法治。行政公益诉讼的提出，正是公众意识的觉醒在司法领域的反映，社会民主进程的发展充分肯定公众参与社会事务管理与监督的权力，也有助于推进社会主义法治的发展。行政公益诉讼通过检察机关启动对行政行为的司法审查，以行使行政公益诉权的方式牵制行政权力在法律的框架下运作，有效保证权力监督效果。检察机关的行政公益诉权，在社会公众和行政机关之间搭起一座桥梁，有力促进行政权力在司法监督的构架中运行，从而达到更加公正民主的法治状态。

第三，有效监督行政机关依法行政。行政权力的运行涉及政治、经济、社会的方方面面，是对公民权利和社会公益影响最直接的一种国家权力。赋予检察机关积极的行政公益诉权，通过有效的司法监督实现对行政权力的有效制衡，以行使公益诉权的方式遏制违法行政行为的损益性，能有效增强行政机关及其工作人员的依法行政意识，从源头上实现司法权与行政权的有效平衡。

三、检察机关提起行政公益诉讼的制度设计

行政公益诉讼大多涉及重大、疑难、复杂、影响面广的案件，采用普通程序审理有时不能使问题得以公平合理的解决。在具体程序设计时，我们可以根据行政公益诉讼的特点，在行政诉讼中普通程序的大框架下进行相应的补充修改，以健全检察机关提起行政公益诉讼的具体程序。

（一）案件受理

对于行政公益诉讼案件的受理，笔者认为检察机关应当始终坚持积极主动介入为主，被动受理为辅的原则；即对于案件线索的来源，检察机关除了自身经营并发现的以外，还可以由公民、法人及其他组织的控告检举而来，也可以是上级机关及其他国家机关的转办线索，典型如纪检监察等部门移送的线索。基于公平正义的考量及避免滥诉的发生，检察机关对于行政公益诉讼的线索应认真加以分析和审查，保持谨慎，只有在案件事实清楚明了的前提下才能认定为属于行政公益诉讼的受案范围。

（二）立案审查

在具体的立案审查环节，检察机关主要负责对是否存在行政机关实施违法行政行为，损害后果或危险状态与行政行为的因果关系等问题进行判断和把关。针对存在滥诉、恶诉等情形案件，检察机关则应当不予立案；而对于符合相关立案条件的案件则应予以立案，且应当制作相应的《立案决定书》。而就上述立案审查业务的承担主体而言，笔者以为检察系统中的民事行政检察部门不失为最佳选择，根由在于民事行政检察部门长期对法院的民事、行政诉讼等活动行使监督，已经积累了相当丰富的实践经验，同时其还配备一批业务素质精良的专业民事行政检察人才，可以有效把好行政公益诉讼的立案关。

（三）调查取证

一旦启动了行政公益诉讼，就必然涉及到举证责任的分配问题，这是行政公益诉讼顺利开展及检察机关积极参与行政公益诉讼所难以回避的重要问题。对此，笔者认为检察机关应当坚持以行政机关举证为主，检察机关取证为辅的原则。这样既能够与现有的行政诉讼举证责任制度保持一致，也能够与行政公益訴讼的公益性和整体性保持契合。所谓检察机关取证为辅的举证责任制度，具体落实的司法实践中，就是指明确赋予检察机关的调查取证权。在行使该项权力，检察机关除了依公民、法人或其他组织的申请外，还可以自身主动依职权而作出。而在证据获取的方式上可谓多元，检察机关既可以通过询问相关当事人，也可以通过现场勘验，还可以通过直接调取材料等来实现自身的调查取证权。

（四）诉前建议

根据行政行为的违法性程度，针对违法性轻微、社会危害性不大的行政行为应首先启动检察建议程序，发出检察建议书或者纠正违法通知书，要求行政机关及时纠正其违法行政行为。针对经由该诉前建议程序，而违法行政机关仍未在相应期限内修正其行为的，检察机关得以直接向法院提起相应的诉讼。设置诉前建议程序有利于敦促行政机关自觉进行社会管理，减少不必要的诉讼，节约司法资源②。

（五）审查起诉

经由诉前建议程序而未能实现行政机关违法行为的纠正，检察机关则应及时审查提起公益诉讼，防止前述违法行为造成社会损害的进一步扩大化。祥言之，只有当检察机关经初步审核相关证据及掌握一定案件事实之后，其才能得以依法向法院提起行政公益诉讼；当然上述诉讼的提起还必须有明确的行政机关作为被告且仅当被诉行政机关的行政行为已然威胁或损害到社会公共利益的情况下方能行使。endprint

（六）出庭公诉

在具体的行政公益诉讼的庭审过程中，检察机关理应时刻保持“克制”，并明确自身的角色，即只能以“公益诉讼人”这一身份出庭诉讼，断不可借由身兼“法律监督者”这一特殊身份而破坏和干扰正常的法庭秩序和庭审过程。清晰的“公益诉讼人”角色定位决定了检察机关如若对于法院的裁决不服的情况下，其并不能当庭提出，而应当在庭审之后再通过行使法律监督职能对不当的审判程序进行纠正。

（七）抗诉与执行

针对法院在行政公益诉讼中可能出现的错误判决情况，如若是还未生效的判决，则检察机关可以凭借自身的法律监督者身份，参照刑事诉讼法的相关规定，在法定的上诉期和抗诉期内，通过行使二审抗诉权和再审抗诉权的形式，来保障法院裁判的公正性。而针对法院已作出生效判决，而行政机关没有依法执行的情况，则检察机关可以依照法定的程序向法院申请强制执行，确保行政机关及时积极承担自身应负的责任，以彰显法律权威和维护社会公共利益。

（八）诉讼费用及败诉承担

检察机关通过诉诸行政公益诉讼的途径的本质目的在于追诉行政机关侵害公共利益的行为，以维护公共利益和实现社会公平正义。而检察机关作为国家法律监督机关，其本质属性呈现中立性、超然性及公益性等特性；基此，笔者以为对于在具体的诉讼过程中可能出现的败诉风险、诉讼费用承担及引发一系列实体权利义务的法律后果等，不应由检察机关来承担。众所周知，检察机关作为国家机关之一，其除了国家财政拨款之外，并没有其他的收入来源，故而有关行政公益诉讼费用可以参照检察机关提起刑事公诉的有关规定，由国库直接承担，或设立公益诉讼基金制度，申请诉讼资助或败诉补助，以确保检察机关进行行政公益诉讼活动无任何后顾之忧。

通过对检察机关参与行政公益诉讼的制度进行建构，并明确其行政公益诉讼权利，是为了充分保障国家利益和社会公益而作出的制度安排，是检察机关履行法律监督职责的应有之义，也是社会发展的必然选择，对我国民主法治进程的发展具有重大意义。当然，在具体的实践操作过程中，如何在既保持检察机关自身谦抑性同时又协调好自身监督职能与行政公诉权利之间的关系，则仍需进一步的深入探讨。

注：

①具体指2015年7月2日最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》.

②参见田凯.《行政公诉制度的前置程序》，载《人民检察》2011年5月.

参考文献：

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