我国防汛抗洪制度的历史变迁及其对应急体制变革的启示

2018-01-31 22:31:48

中国安全生产 2018年9期

我国是一个自然灾害高发、多发、频发的国家。历史上，洪灾、旱灾、蝗灾等灾害的发生往往会导致严重的饥荒与大规模的流民，引发社会的动荡与王朝的更迭。新中国成立之后，党和政府对于防灾减灾事业高度重视，成功地应对了多次大规模洪水灾害的侵袭。回首历史，我国的防汛抗洪有得有失、有起有伏。汲取既往的经验与教训是为了更好的前行。这也对我国深化应急体制改革具有重要的启示意义。

一、百废待兴的制度初创期（1949—1958）

在一穷二白、内忧外患交织的背景下，新中国在成立之初就本着对人民群众生命财产高度负责的精神，构建了自然灾害救济的领导机构，确立了防汛抗洪的基本组织制度和模式。1949年，新生的人民政权是伴随着严重的洪涝灾害而宣布诞生的。是年，淮河、长江流域发生严重的洪灾，荆江大堤面临决口之虞。此外，珠江发生了水灾，台风袭击了上海。1950年夏，豫皖交界地区又连降暴雨，淮河流域发生特大洪灾，使安徽、河南两省1300万人受灾。

1954年7月，长江中下游地区发生百年一遇的特大洪水。为了保卫武汉，荆江被迫进行三次分洪。整个长江流域产生灾民3000万人，大量的良田被淹没，并引发了严重的传染病疫情。同时，淮河、海河的防汛形势也异常严峻。特大洪水及其引发的疫情共导致3.3万人死亡。1957年夏，松花江流域发生特大洪水。尽管哈尔滨军民齐心抗洪，但洪水依然导致69人死亡，直接经济损失8500万元。1958年夏，黄河又发生百年一遇的大洪水，导致京广铁路中止运行14天。

面对肆虐的洪魔，中央政府展示出坚定的治理决心。1958年，周恩来总理曾亲自来到黄河岸边指挥救灾，提出要“依靠群众，固守大堤，不分洪，不滞洪，坚决战胜洪水”。建国之初，我国经济社会发展水平低下，医疗卫生事业发展滞后，相对于洪水风险的脆弱性极高。

在这一时期，新中国开始探索建设防汛抗洪、应对灾害的制度。1949年，中央人民政府政务院设立内务部，主管民政工作，其中自然灾害救济为其重点之一。1950年2月28日，中央人民政府成立中央救灾委员会，政法委员会、内务部、财经委员会、财政部、农业部、水利部、铁道部、交通部、食品工业部、贸易部、合作事业管理局、卫生部、全国妇联等13个单位负责人参加了成立大会。这是一个综合协调、统一指挥的救灾管理部门，其主要职责是：作为全国救灾工作的最高指挥机关，“使各有关部门相互配合，步调一致，统一领导全国救灾工作”。政务院副总理董必武提出，新中国灾害救济方针是“生产自救、节约度荒、社会互助、以工代赈，并辅之以必要的救济”。后来，随着社会主义改造的进行，由于集体经济的力量壮大，这一方针又被及时调整为“依靠集体，群众互助，生产自救，辅之以必要的救济”。

1950年6月7日，为了有效应对洪灾，中央防汛总指挥部成立。政务院副总理董必武任总指挥，水利部部长傅作义任副总指挥。6月15日，水利部召开全国防汛会议，要求以地方行政机构为主，成立统一的防汛机构，并提出上下游统筹兼顾、左右岸相互支持、依靠群众抗洪的思想。

在20世纪50年代，我国洪灾频发，防汛抗洪形势异常严峻，考验着新政权的执政能力。政府成立了自然灾害救济的专门行政机构——内务部、即民政部的前身。在国力弱小、工业化程度较低的情况下，自然灾害发生后的灾荒救助、生活救助非常重要。由于自然灾害涉及多个部门，中央政府又成立了救灾协调机构——中央救灾委员会。为了将兴修水利与遏制水患并重，我国还专门设立了中央防汛指挥部并将其办公室设在水利部。

预防为主一向是我国防汛工作的重要原则。建国之初，周恩来总理强调，要“以预防为主的方针去对付灾害”。在防汛抗洪方面，预防为主就体现为兴修水利工程、确保农业的基本命脉。当时，中国是一个工业化水平不高的传统农业大国。治国必治水的理念为执政党所倡导，因为洪灾是影响农业生产与公众吃饭问题的重要因素。

1950年淮河大水后，中央政府开始落实毛泽东“一定要把淮河修好”的指示精神，开启了改变淮河面貌的治淮工程。为了统一领导治淮工作，政务院成立了直属机构——治淮委员会，由水利部代管，治水与防汛得以有机结合。长江洪灾后，毛泽东坚定地说：“我若不治水，水就要治我，我必须治水。”在整个20世纪50年年代，我国兴修水利，提高了洪灾风险的结构性、工程性减缓能力。此外，我国还开始对自然灾害的预警工作。

1954年3月，政务院发布《关于加强灾害性天气的预报、警报和预防工作的指示》，开始了对气象灾害预报的征程。

二、极“左”思想影响的停滞期（1959-1978）

在这一时期，我国发生的严重洪涝灾害有三次。1963年8月，海河流域因暴雨导致特大洪水。天津发起了为期50天的“洪水保卫战”。当年12月17日，毛泽东题词：“一定要根治海河”。我国根据“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的方针，对海河进行系统治理，有效缓解了天津的防洪压力。

1969年7月28日，6903号超强台风在广东省惠来县登陆。台风裹挟着海浪，夹杂着暴雨，导致汕头被淹，死亡8944人、9200多人受伤。这就是著名的“牛田洋风暴潮”。

1975年8月，河南驻马店地区受暴雨影响，板桥、石漫滩两座大型水库以及其他数十座中小型水库接连溃坝，给豫皖两省带来巨大洪灾。这是世界上最为严重的水库溃坝事件，造成数万人死亡。

在这20年，我国防汛抗旱指挥部制度的发展从总体上处于停滞状态。但是，洪涝灾害的影响并不以人的意志为转移。为此，1971年，我国成立中央防汛抗旱指挥部，把防汛与抗旱工作加以整合，办公室设在水电部。它由总参谋部、国家计委、商业部、交通部、农林部、水利电力部等部门组成。不难分析，国家计委、商业部等部门参与防汛抗旱工作在一定程度上可以弥补民政救灾工作缺位的影响。全国各地区、各部门也成立了相应的机构。而且，为了解决某一特殊问题或强调某一救灾手段的重要性，我国还成立临时性的专门机构，目的是加强对相关工作的领导。例如，1972年，华北旱情十分严重，国务院单独成立了打井抗旱办公室。

改革开放之前，中国社会具有高度整体性特征，中央政府与地方政府财政并未分开。在重大洪涝灾害发生后，“灾民找政府，下级找上级，全国找中央”，这成为一个普遍现象。在计划经济体制下，社会力量几乎可以全部都被整合进单位。当特大洪灾发生时，政府通过控制单位而自上而下地对全社会进行动员。人民解放军和民兵在抗洪抢险中依旧发挥生力军和突击队的作用。

三、改革开放后的恢复与调整期（1979—1999）

1978年，中国扬起改革开放的风帆，经济社会发展进入“快车道”，导致洪涝灾害的致灾因子、社会脆弱性都发生了巨大的变化。由于社会结构与形态的变迁，我国防汛抗洪理念、制度与能力也必须随之进行变化与调整。

在20世纪80年代，我国遭遇的暴雨、洪灾相对较少，防汛抗洪压力不大，只发生两场影响局部区域的大洪灾。1981年7月的四川暴雨洪水是改革开放后我国遭遇的第一场特大洪灾。这场灾害使成都、重庆、内江、绵阳、南充、雅安、永川、温江等地区所辖县全部受灾，万县、涪陵、宜宾、乐山、达县等地区受灾严重，因灾死亡1358人。暴雨导致多起滑坡、泥石流等次生地质灾害发生，成渝、宝成、成昆铁路运行中断，公路断道，通信不畅，经济损失严重。1985年，辽河中下游发生持续时间长、范围广的降雨，造成提防溃决，农田被淹，下游城市盘锦损失严重。

但是，两场灾害都显露出这样一个迹象：城市防洪的重要性在不断提升。改革开放推动着中国工业化、城市化进程的快速发展。城市汇集了大量的人才精华、产业精华与技术精华，相对于洪涝灾害更加脆弱。一旦遭遇洪水，城市的经济损失更大。同时，农村不设防的局面没有得以改观。在经济利益的驱动下，森林植被乱砍滥伐，生态环境遭受破坏，人与自然争地，行洪河道被占用的现象严重。生态环境改变并孕育、导致灾害是一个漫长的蠕变过程。所以，20世纪80年代严重洪灾的低频度掩盖了上述问题。

与此同时，改革开放释放了市场活力，促使我国救灾工作呈现出市场化与国际化的新局面：第一，引入保险机制。1980年，我国恢复了中断20年的商业保险业。1981年四川洪灾、1985年辽河大水后，中国人民保险公司对水灾进行积极理赔，体现了用市场机制分摊洪灾风险的探索。第二，具备国际视野。1980年，遭受自然灾害的河北省与湖北省接受了20多个国际组织或国家2000多万美元的救灾物资。这是新中国成立后第一次接受外国政府和国际组织的灾害援助。1981年，四川省遭遇洪灾后，联合国救灾署、儿基会、红十字会、欧共体、澳大利亚等国际组织和国家提出给予援助。当时，中央提出的原则是：不主动提出和要求援助；对方主动提供援助且不附加先决条件的，可以接受。

恩格斯曾经一针见血地告诫人类，不要过分陶醉于我们人类对大自然的胜利，对于这样的胜利，大自然后来都更加疯狂地报复了我们。改革开放之初，以牺牲环境为代价的经济增长加大我国遭遇重大洪涝灾害的风险，这在20世纪90年代得到验证。

1991年，长江中下游与淮河流域因强降雨而发生特大水灾。由于改革开放和城市化进程突飞猛进，人口集中、财富集中的长三角地区受灾严重，损失巨大。为了保住繁荣的长三角地区，淮河、太湖开闸泄洪。大量引水、蓄洪区域被围垦、占用，甚至修建工厂，造成淮河与太湖水位居高不下，其教训一场深刻。

1998年夏，受厄尔尼诺现象的影响，我国长江流域与松花江—嫩江流域发生特大洪灾。截至当年8月22日，全国受灾2.22亿人次受灾，因灾死亡3004人。从坚守荆江大堤到抢堵九江决口，从会战武汉三镇到严防洞庭湖区，从保卫大庆油田到决战哈尔滨，防汛抗洪牵动着亿万中国人的心，形成了“万众一心，众志成城，不怕困难，顽强拼搏，坚韧不拔，敢于胜利”的伟大抗洪精神。但是，长江流域多年来的乱砍滥伐，造成水土流失、生态环境严重失衡，也是导致98年大洪水的主要原因。此外，防洪大堤上的“豆腐渣工程”成为九江决口的主要原因，工程监管问题被暴露无遗。

20世纪90年代，我国防汛抗洪社会化、国际化程度更高，法制化进程得以开启：第一，由于整体性社会解构，自上而下政治动员的手段出现失灵，社会力量对防汛抗洪的自发参与程度更高。例如，1991年淮河水灾发生后，“一方有难，八方支援”“风雨同舟”成为全国人民共同的信念，义演、义卖、义诊等公益慈善活动遍及各地，成为社会活力得以释放的重要表现。

第二，随着改革开放的深入，我国救灾领域的国际化程度更高。1987年，第42届联合国大会提出将1990-2000年设定为“国际减轻自然灾害十年”（IDNDR），其目标是：通过国际社会协调一致的行动，减轻自然灾害给发展中国家所带来的生命与财产损失以及经济社会发展所受到的影响。它主张防抗救相统一，既强调公众的防灾意识和预案、预警、预防、准备，又强调灾后的救援、救济、安置、重建，还突出国际合作的地位。1989年，中国成立“国际减灾十年”委员会，办公室设在民政部。1991年，江淮水灾后，中国国际健在十年委员会举行新闻发布会，紧急呼吁联合国有关机构、各国政府、国际组织向受灾严重的灾区提供人道主义救灾援助。

第三，防汛抗洪更加彰显法制化。1991年，国务院根据《中华人民共和国水法》，制订了《防汛条例》。1998年1月1日，《中华人民共和国防洪法》开始实施，对防汛抗洪事务进行系统法律规范。

在改革开放后，我国在制度设计上设立民政部作为常设性的减灾与救助机构，防汛抗洪体制也不断变化：1985年，我国重新恢复中央防汛总指挥部，突出防汛抗洪的作用；1988年，国务院和中央军委决定成立“国家防汛总指挥部”；1992年，国家防汛总指挥部被更名为“国家防汛抗旱总指挥部”，办公室设在水利部，由党政军多方力量组成，一直延续至今。

四、21世纪的挑战与改革期（2000—现在）

人类进入21世纪后，受全球气候变化和极端天气事件的影响日益加大，“黑天鹅”类型的特大洪涝灾害发生频率越来越高。同时，由于整个社会的高度复杂性日趋明显，洪涝灾害的影响也来越严重。许多洪涝灾害都突破了历史极值和人们的心理准备，凸显了工业化、现代化带来高度脆弱性和不确定性。这主要包括：

2004年8月12日，台风“云娜”登陆东南沿海，造成严重的人员伤亡与财产损失。当时，这场台风是1956年以来在中国内地登陆的最强台风，仅仅在浙江，“云娜”就导致164人死亡、24人失踪，近130万人口受灾。

2006年8月10日，我国又遭遇百年一遇的超强台风“桑美”，浙江、福建、江西三省受灾严重，因灾死亡483人。

2007年7月，淮河流域发生大洪水，安徽、江苏、河南受灾严重。重庆、济南等城市遭遇特大暴雨影响，暴雨淹城，导致严重的人员伤亡和财产损失。

2009年8月8日，台风“莫拉克”（泰语“绿宝石”）袭击台湾，造成461人死亡、192人失踪。这是台湾50年最为严重的灾害。暴雨及其引发的泥石流导致高雄县甲仙乡小林村被淹没，遇难人数高达380人。

2010年7月28日，吉林省永吉县突降暴雨，经济技术开发区的新亚强生物化工有限公司、吉林众鑫集团两家企业的库房被洪水冲毁，7000只左右的物料桶被冲入温德河，流入松花江，引发江水面临遭受污染的挑战。

2012年7月21日，北京遭遇63年一遇的特大暴雨，城内多处路段，交通瘫痪。截至当年8月6日，此次灾害共造成79人不幸遇难。

2016年入汛后，我国经历21轮较强降水过程。华南、华东、华中、西南局地发生洪涝和地质灾害，引发道路塌方、山体滑坡、河堤溃口、房屋倒塌。2016年7月19日，河北邢台遭遇大暴雨。截至7月24日，邢台水灾死亡34人、失踪13人。

2017年8月23日，台风“天鸽”来袭后，澳门海陆空交通瘫痪，驻澳门部队参与救援。

2018年，受台风和强降雨的影响，我国四川、甘肃、宁夏、内蒙古等地遭遇强降雨所导致的洪涝灾害以及滑坡、泥石流等次生灾害，多条大江大河超出警戒水位，多地水库开闸放水，北京、天津、齐齐哈尔、榆林等多个城市遭遇“逢雨看海”的尴尬，防汛抗洪的形势十分严峻。

进入新世纪以来，由于全球化、工业化、城市化、信息化过程的耦合演进，洪涝灾害所造成的危机更加具有复杂性与系统性。第一，天气“黑天鹅”事件频发，特别是短时、局地强降雨往往超越人的认识与预测能力，让人猝不及防。第二，强降雨容易引发滑坡、泥石流等次生灾害，甚至可能造成煤矿淹井等安全生产事故，形成一个灾害链条。第三，城市的供水、供电、供气、供热、道路、交通、能源、通讯等关键基础设施相互依赖。一旦遭遇暴雨、洪水袭击，便容易产生城市运行的整体瘫痪。第四，由于人口与财富在城市的集中以及城市向灾害易发区域的扩张，洪涝灾害所造成的人员与财产损失愈发严重。第五，随着信息技术的日益发达，洪涝灾害容易引发舆论危机，影响党和政府的形象。

2003年“非典”后，我国着手建立综合性突发事件应急体制与机制。防汛抗洪被纳入到应急管理的大框架之下。但是，其中存在着体制交叉、打架的弊端。例如，北京市水务局是北京市应急办下属专项指挥部所在地，同时又是北京防汛抗旱指挥部的办公室。当遭遇暴雨袭击，应急办与防汛抗旱分别具有各自的灾情上报路径和口径，难免出现统计差异，让决策者难以评判灾情。改革势在必行。

2018年是中国应急管理体制改革的起步之年，国家将包括防汛抗旱等13个部门整合在一起，组建应急管理部。目前，国家层面的改革正在有条不紊地推进，地方层面的改革还未开始进行。这是一个应急管理体制的转型期与“脆弱期”，体制尚未理顺，国家防总还没有被整合进应急管理部，负责滑坡、泥石流等灾害处置的原国土资源部被纳入自然资源部。然而，习近平总书记要求：“国家防总、自然资源部、应急管理部等相关部门要统筹协调各方力量和资源，指导地方开展抢险救灾工作，全力保障人民群众生命财产安全和社会稳定。”

五、对深化应急管理体制变革的启示

第一，防汛抗洪是一个系统性工程。从新中国成立之初开始，我国就建立了防汛的综合协调与领导指挥体制，此后基本延续下来，尽管防汛与抗旱时合时分。在应急管理部成立的背景下，我国应将防汛抗旱、抗震救灾、森林防火、减灾、安全生产五个高层次协调机构整合，建立中央应急管理委员会，办公室设在应急管理部，强化党政军群协同救灾、包括防汛抗洪的局面。同时，应急管理部应与自然资源部、国家气象局、国家粮食和物资储备局等部门密切合作，形成应对复杂性突发事件的机制。与国家气象局合作，不断增强气象预警预报能力，完善由广播、电视、报纸、网络、手机等媒体组成的覆盖城乡的预警信息发布体系。与国家粮食和物资储备局合作，做好洪涝灾害的应急物资调拨与发放工作。

第二，历史上，我国防汛抗洪一向重视兴修水利、治理水患，从源头化解与防范风险。今天，应急管理部要积极推动防汛抗旱、防风防潮等一系列减灾工程建设，如与水利部合作，对病险水库进行加固排险、加强大江大河的治理。在指导地方应急管理体制改革过程中，应急管理部要推动大中城市探索海绵城市建设，增强城市的韧性，特别是加强关键基础设施的防灾能力。

第三，武装力量参与重大洪灾抢险是我国各个时期防汛抗洪的一大制度优势。在新一轮军改背景下，应急管理部应进一步深化救灾领域的军民融合机制，探索完善军队参与重大洪涝灾害应急救援的制度建设。同时，应急管理部要稳妥推进消防体制改革，保持、增强既有应急救援队伍的战斗力。

第四，从依靠行政命令到依靠法治应对洪涝灾害，是我国防汛抗洪制度的历史性进步。应急管理部应梳理并推动防汛抗洪相关法律法规的修订。《突发事件应对法》《防洪法》《自然灾害救助条例》《军队参加抢险救灾条例》等法律法规的出台为依法防汛抗洪提供了坚实的基础。但是，在应急管理部组建的背景下，其中产生了许多可完善、可修订之处，应该及时推动法律法规的修订。

第五，随着我国社会的转型，防汛抗洪的社会多元化参与已经成为一个不可逆转、十分重要的趋势。应急管理部应完善救灾捐赠管理和应急志愿者参与的制度建设，提升全社会力量参与的积极性、有序性和有效性。

此外，建国初期，我国就提出协调上下游、左右岸应对洪水灾害的理念。今天，各种灾害风险越发具有流动性与跨界性的特征。应急管理部要推动大江大河沿岸省份、地区形成流域应急联动机制，以京津冀为样板，破解制约跨区域应急合作的“瓶颈”，推动相邻区域的应急联动机制迈向高水平、高层次。