从“双一流”建设看优质高等教育机会公平的困境与突围

张继平， 陈芳芳， 黄坤旭

(三峡大学 高等教育研究所， 湖北 宜昌 443002)

建设世界一流大学和一流学科(以下简称“双一流”)是新时期我国高等教育改革发展的又一个重点建设工程，是党中央、国务院为推动高等教育又快又好发展而作出的重大战略决策。据教育部公布的数据显示，自1998年高校扩招以来，我国高等教育规模呈高速增长趋势。2016年，我国各类高等教育学生总规模达到3699万人，高等教育毛入学率达到42.7%。其中，研究生招生66.71万人，在学198.11万人，毕业56.39万人；普通高等教育本专科共招生748.61万人，在校生2695.84万人，毕业生704.18万人；普通高等学校校均规模10342人[1]。无论从招生规模、在校生规模还是毕业生规模来看，我国都已成为名副其实的世界高等教育第一大国，但还不是高等教育强国。随着高等教育规模的高速增长，越来越多的学生跨入大学的门槛，高等教育机会公平水平不断提高，上大学难的问题得到很大程度缓解。在此前提下，人们越来越倾向上更高质量、更高水平的大学，越来越倾向于上一流大学与选择一流学科，然而，我国一流大学与一流学科的供给却相当有限。当前，我国高等教育的主要矛盾已由人民群众不断增长的高等教育需求与高等教育供给不足的矛盾转变为人民群众日益增长的优质高等教育需求与优质高等教育供给不足的矛盾；与人民群众对接受更加公平和优质高等教育的期盼相比、与世界上高等教育发达国家相比，我国高等教育在类型结构和区域布局、教育教学质量和社会服务能力上都存在许多不足，总体上还处于从高等教育大国向高等教育强国转变的过渡期[2]，距离高等教育强国目标还有较长的路要走。党的十九大报告强调要建设教育强国，并指出通过加强“双一流”建设推动高等教育内涵式发展，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。以“双一流”建设推动我国高等教育从高速增长走向高质量发展，加快建成世界一流大学与一流学科体系，提高高等教育供给端的质量、效率和公平性，不仅是提升我国高等教育发展水平、增强国家核心竞争力、奠定长远发展基础、实现我国从高等教育大国向高等教育强国转变的历史性跨越的战略举措，也是提升高等教育质量、促进优质高等教育机会公平的战略选择。

一、“双一流”建设是优质高等教育机会公平之器

优质高等教育机会公平是使所有公民更加平等的一种价值追求、一种生存方式、一种发展途径，它使所有公民均有机会获得更高质量、更加公平的高等教育，因之而获得更高的经济收入和更高的社会地位，实现更好的发展，促进社会合理流动，打破阶层固化的格局。优质高等教育机会公平是教育公平的重要内容，是“双一流”建设需要重点关注的话题。

1.“双一流”建设蕴含着丰富的优质高等教育机会公平意涵

优质高等教育机会公平既有丰富的教育内涵，又有鲜明的时代特征，是“双一流”建设的“风向标”。这里的“优质”，是一个相对性的概念，是相对于“普质高等教育”而言的。抽象地讲，优质高等教育主要指人才培养质量优异，科学研究水平优秀，社会服务能力优良，而提供这些高等教育的机构可称为优质高等教育机构；具体地讲，优质高等教育主要指高校的办学有特色，学科专业及课程设置与市场需求有效对接，能很好地满足雇主、家长、学生等利益相关者的需要，学生接受这种教育后能形成良好的学习效能感和获得感。从政策的角度解释，“优质”又是一个动态的概念，随着国家政策的变迁而变化，在不同的历史时期有不同的具体内容，并指向不同的具体对象。时下，随着我国的重点建设工程的发展变化，“优质”的内涵与对象正在发生重要变化，已由“985”“211”转向“双一流”。今之所谓的“优质”，则是“一流”的同义语；今之所谓的优质高等教育即一流高等教育，包括世界一流大学与一流学科；今之所谓的优质高等教育机构主要指“双一流”建设高校，包括42所一流大学建设高校和95所一流学科建设高校。

2015年10月24日，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出，中国高等教育改革发展要以坚持以一流为目标，“引导和支持具备一定实力的高水平大学和高水平学科瞄准世界一流，汇聚优质资源，培养一流人才，产出一流成果，加快走向世界一流”，“构建完善中国特色的世界一流大学和一流学科评价体系”。从“双一流”建设的角度来讲，优质高等教育机会公平是指不考虑个人出生背景、家庭状况、社会阶层等天赋因素，而是按照个体的学术能力与意愿，赋予其是否进入“双一流”高校学习的权利和机会。简单地说，如果一个学生达到“双一流”高校招生的条件，而这所高校也赋予其相应的入学机会，就是优质高等教育机会公平；反之，就是优质高等教育机会不公平。在这种意义上说，一流高等教育资源越丰富，学生获得优质高等教育的机会就越多，优质高等教育机会就越公平。因此，加快“双一流”建设进程，建设具有中国特色的世界一流大学与学科体系，是推动优质高等教育机会公平的重要条件。

2.“双一流”建设是推进优质高等教育机会公平的必然选择

优质高等教育机会公平作为高等教育机会公平的具体体现和社会公平的基石，既是衡量“双一流”建设成效的“试金石”，也是加快“双一流”建设的“推进器”。当今时代，人们对优质高等教育机会公平充满期待，在很大程度上是高等教育发展的必然结果。从人们对高等教育机会公平的追求来看，在精英高等教育阶段，高等教育规模小、质量高、入学选拔要求高，不同层次类型的高等教育之间并无泾渭分明的界限，所有高等教育在某种意义上均可视为优质高等教育，因而人们追求的是上大学的机会公平，一个学生只要获得进入高等教育机构学习的机会，就相当于获得一份稳定的工作，进而相当于获得一张通往幸福生活的门票，人们并不刻意追求“重点”“一流”“名牌”，对优质高等教育公平问题的关注程度相对较低；在大众化和普及化高等教育阶段，越来越多的学生进入高等教育机构，高等教育市场上的高校毕业生与日俱增，用人单位的录用标准不断上移，一个学生获得大学文凭并不等于把工作装进“保险箱”，在求职者的能力无法被清晰地识别的情况下，雇主在招录人才时更加倾向于录用重点高校、名牌大学的毕业生，因此，随着高等教育机会公平水平的逐步提高，人们越来越倾向于追求上“好大学”的机会公平，越来越倾向于追求优质高等教育机会公平[3]。在此背景下，以“双一流”建设为契机，建设高质量的高等教育体系，构建公平的政策体系，打破高等教育入学的“潜规则”[4]，成为新时代高等教育改革发展的必然选择。

3.“双一流”建设是促进优质高等教育机会公平的政策风向标

优质高等教育机会公平水平的提升，离不开国家政策的支持。从我国高等教育改革发展的实践来看，国家始终把提升高等教育质量、促进高等教育公平作为教育改革的重要内容，并在政策制定中予以体现和强调。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出“把促进公平作为国家基本教育政策”、“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”；党的十八大提出“着力提高教育质量”、“大力促进教育公平”；党的十八届三中全会在部署教育领域综合改革时要求“坚守促进公平、提高质量的主线”；党的十九大在强调建设高等教育强国时则明确地要求把“双一流”建设和教育公平结合起来，提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”、“办好人民满意的教育”、“推进教育公平”的政策主张。这些政策对质量和公平的论述，反映了党和国家对高等教育质量和公平问题的高度重视，是加快推动“双一流”建设和促进优质高等教育机会公平的重要政策依据。在建设新时代中国特色高等教育的形势下，把“双一流”建设作为提高质量、促进公平的重要武器，不仅是对人们追求高等教育公平的积极回应，也是对未来高等教育改革发展的合理规划与战略布局。纵观新时期国家政策走向和未来经济社会发展对高等教育的新要求，以“双一流”建设促进优质高等教育机会公平已成为高等教育充分发展、高质量发展、全面发展和均衡发展的重中之重，社会各界对此充满了期待。

二、优质高等教育机会公平的困境

“双一流”建设是优质高等教育机会公平的显示器，优质高等教育机会公平是“双一流”建设的风向标。加快“双一流”建设不仅丰富优质高等教育机会公平的内涵，而且能丰富优质高等教育的品种与类型，增强优质高等教育供给。随着世界一流大学与一流学科建设工程的深入推进，我国优质高等教育快速增长，越来越多的学生有机会进入一流高校学习，优质高等教育入学机会在量的增长上实现了较快发展，但仍然不能满足人们日益增长的需要，高等教育已由“有没有”“大不大”“多不多”的问题转变为“好不好”“强不强”“均不均”的问题，使优质高等教育机会公平面临着新的困境与挑战。

1.发展不充分

“不充分”是指高等教育发展有欠缺，存在薄弱环节和发展不够的地方，不能很好地适应新形势下人民群众对优质高等教育的新要求，阻碍优质高等教育机会公平水平的提高，这是高等教育发展到新阶段而逐步呈现出来的新情况，也是高等教育加速发展必须解决的新问题。高等教育发展不充分的问题突出表现在三方面：一是优质高等教育内涵发展不充分，优质高等教育是一个随着时代变化而变化的概念，高等教育后大众化阶段及普及化阶段，优质的内涵已发生很大变化，但人们继续沿用“985”“211”工程高校入学机会公平来判定新形势下的高等教育机会公平程度，忽视“双一流”建设的质量内涵与特色追求，使优质高等教育机会公平标准滞后，适应性不强。二是优质高等教育公平思想发展不充分，高等教育公平理念比较陈旧，人们习惯于用精英阶段的高等教育公平观衡量大众化和普及化阶段的高等教育公平水平，忽视人民群众对优质高等教育的新期待和新要求，使优质高等教育机会公平思想浮于水面，不接地气。三是优质高等教育机会公平推进不充分，“双一流”建设强调效率有余而重视公平不够，使高等教育在加速发展的过程中出现更大的公平缺口，人人都因公平地获得不同类型的优质高等教育机会而实现人生出彩、生活幸福的梦想轮空。

2.投入不协调

“不协调”是指高等教育投入力度滞后于高等教育发展速度，有的高校获得的财政投入充足，有的高校获得的财政投入匮乏，“双一流”建设高校的整体效果受到影响，教育优先发展战略与教育公平目标难以落实，影响到优质高等教育机会公平程度的提高。高等教育投入不协调，一方面是整体性不协调，主要表现为国家性投入有限，教育经费占GDP的比例虽然达到4%，但与美国等发达国家相比还有一定差距，而投入到“双一流”建设中的经费就更少，没有形成强有力的投入支持体系，这与建设高等教育强国的目标不对应，难以形成优质高等教育机会持续增长的机制。另一方面是局部性不协调，主要表现为各地经济发展水平参差不齐，地方性财政收入存在很大差异，广东、浙江、上海、江苏等经济发达省区的地方性财政收入绰有余裕，不仅能保证国家层面的“双一流”建设顺利开展，而且能有效推动省区层面的“双一流”建设，从而为本地考生提供更多优质高等教育入学机会，相比之下，新疆、西藏、宁夏、青海、内蒙古等经济欠发达省区的地方性财政收入捉襟见肘，对“双一流”建设的投入力度则相形见绌，导致“双一流”建设效果良莠不齐，优质高等教育发展困难，无法为本省区考生创造同等公平的优质高等教育入学机会。

3.供给不充足

“不充足”是指优质高等教育供给与需求均在增长，但优质高等教育供给增长滞后于优质高等教育需求增长，人人都公平地获得优质高等教育机会的愿望还无法满足，必须加快供给侧结构性改革，提高供给端的质量、效率和公平性，基此提升优质高等教育机会公平水平。从世界一流大学与一流学科建设的角度来看优质高等教育供给不充足的问题，尽管“双一流”建设取得很大成绩，但至今还没有形成世界一流大学与一流学科体系，一流的学术型大学相对有限、一流的专业型高校凤毛麟角、一流的行业型高校屈指可数。2016年，我国有高等学校2880所，国家重点建设的“211工程”高校仅有112所，非重点高校占据大半壁江山，民众上“好大学”的机会相对稀少。2017年9月20日，教育部、财政部和国家发展改革委发布《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，对外正式公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单，共137所高校进入“双一流”建设行列，优质高等教育机构在数量上有所增加，但所占的比例仍然偏低，人们日益增长的优质高等教育需求与高等教育供给质量较低、供给效率不高的矛盾还没有得到根本性解决，高等教育的入学竞争激烈，那些缺乏经济资本、政治资本、文化资本的考生成为高考的弱势群体，在很大程度上影响到优质高等教育机会公平。

4.分布不均衡

“不均衡”是指优质高等教育资源整体上较为丰富，但仍然有短板，存在高低不平现象，突出体现为“双一流”高校在地区上分布极为不均，有的地区“双一流”高校众多，有的地区“双一流”高校稀少，由此造成优质高等教育机会公平的地区差异严重。如果按疏密程度来划分，北京属于“双一流”高校高密区，有31所，占22.63%；江苏、上海、四川属于“双一流”高校密集区，分别有15所、13所、8所；甘肃、宁夏、青海、内蒙古、西藏、广西、贵州、云南、江西、山西、海南属于“双一流”高校稀疏区，各省区仅有1所；其他各省区属于“双一流”高校适中区，各省区拥有2～7所。在高考分省投放招生计划、分省划线录取的规则下，“双一流”高校在地区上的不均衡分布对优质高等教育机会公平形成重要影响。按照地方政府支持本地高校建设“双一流”的逻辑，“双一流”高校为获得地方政府的支持，必然将更多招生计划投向本省区，无形中形成一道优质高等教育机会公平的鸿沟。北京、江苏、上海等“双一流”高校集中的省区，考生可以获得更多的优质高等教育机会；甘肃、宁夏、青海、内蒙古、西藏、广西、贵州、云南、江西、山西等“双一流”高校数量稀少的省区，考生上“双一流”高校的机会则少得多。

三、优质高等教育机会公平困境的突围

解决好优质高等教育机会公平问题，最大限度地满足人民对高等教育方面的需求，需要以“双一流”建设为突破口，更加坚定不移地坚持中国特色社会主义的办学方向，更加准确合理地把握具有中国特色社会主义大学的时代特征，更加明确办好中国特色社会主义大学的历史使命，着力构建公平而优质的高等教育体系，提升人民群众的获得感和幸福感，建设人民满意的高等教育，不断促进人的全面发展和社会全面进步，让每人都学有所得、学有所成，成为不同领域的一流人才，才能走出高等教育发展的困境。

1.分类建设，坚持特色发展理念

分类发展是高校各美其美、学生各求所需的基石，也是高等教育实现可持续发展必须秉持的价值理念。党和政府把高校分类发展、分类管理作为促进高校办出特色的重大举措提出来，显示了党和政府建设特色高等教育的决心和信心。促进中国高校分类标准的科学化，是建立科学的中国高校分类体系的必然要求，是政府对高校实行科学的分类管理的必然要求[5]。后大众化及普及化阶段，高等教育质量观和高等教育公平的内涵发生重要变化，人们对成才的标准已发生重要变化，不同的人追求不同类型的优质高等教育，一部分人追求优质的职业教育，另一部分人则追求优质的普通教育；一部分追求学术型的优质高等教育，另一部分追求应用技能型的优质高等教育。适应人民群众对优质高等教育的多元需求，“双一流”建设需要多样化的高等教育发展生态，而多样化的高等教育发展生态必须辅之以多样化的发展标准[6]。这就意味着，“双一流”建设要遵循国家与社会对高等教育多元发展、差异发展的需要，不能在强调发展职业教育的同时忽视普通教育的发展，也不能在强调学术型高校发展的同时忽视应用技能型高校的发展，而是要分类设定一流标准，积极引导高校根据自身特色和区位优势分层定位，设定差异化战略目标，分类办出特色，促进不同类型、不同层次的高校在各自的领域争创一流，形成高校之间公平竞争、公平发展的格局[7]，努力构建具有中国特色的办学理念和教育体系，为不同追求的学生提供公平而富有个性的优质高等教育机会。

2.多元投入，创新合力发展动能

多元投入是增添高等教育发展活力、增强高等教育发展动能的关键。没有多元化的投入，高校仅凭有限的政府性财政支持，发展的速度和后劲都会受到影响。加快“双一流”建设进程是促进优质高等教育快速增长、扩大优质高等教育机会的重要举措，需要创新投入机制，完善各方共建机制，促进政府、社会与高校和衷共济，形成多元化投入、合力支持的活力与动力。国家作为“双一流”建设的管理者和重要投资者，需要进一步明确高等教育发展战略，突出高等教育在经济社会发展中的重要性，进一步加大经费投入力度，形成长期稳定持续增长的投入机制，通过持续性、有重点的支持，加快推进“双一流”建设。地方政府作为“双一流”建设的有生力量，要将地方发展经济与高等发展教育相结合，通过高等发展支持经济与社会发展，对“双一流”建设加大资金、政策、资源支持力度。社会有关部门和行业企业是“双一流”建设的重要参与者，要围绕培养所需人才、解决重大瓶颈等问题，加强与有关高校合作，通过共建、联合培养、科技合作攻关等方式支持“双一流”建设。高等院校作为“双一流”建设的主体，要加快教育改革和教育创新，形成更加开放的心态，积极走向社会、融入社会，不断拓宽筹资渠道，吸引社会捐赠，扩大社会合作，健全社会支持长效机制，多渠道汇聚办学资源，增强自我发展能力，提升办学水平，更好服务社会。

3.扩充增量，构建持续发展机制

“双一流”建设高校在规模上的持续增长虽然不是实现优质高等教育机会公平的充要条件，至少是必要条件。积极创建世界一流大学与一流学科体系，促进更多高校发展成为优质高校，增加优质高等教育的供给，是实现优质高等教育机会公平的必然通道。为此，必须着力加强高等教育供给侧结构性改革，提高高等教育供给体系的质量、效率和公平性，促进优质高等教育持续增长，为考生创造更多更公平的优质高等教育入学机会。落实到“双一流”建设的具体行动上，国家需要以质量为中心，以世界一流为目标，以中国特色为导向，扩大“双一流”建设范围，促进世界一流大学与一流学科不断涌现。对此，教育主管部门可以在现有“双一流”建设高校的基础上，进一步扩大一流大学与一流学科建设范围，将学术水准较高的高校纳入“双一流”建设体系。同时，为防止新入选高校出现“劣币驱逐良币”的现象发生，国家可以采取社会评估、国家遴选、地方政府投资的遴选建设机制。在具体的实施策略上，国家可以根据各地经济发展水平和政府投入支持的力度，签署基于地方政府投资的国家、地方政府和高校三方共建协议，在保证地方投入的基础上，将那些在评估中质量达到上乘标准的高校纳入“双一流”建设范畴，推动经济发达且人口密集区的“双一流”建设高校快速增长，促进经济较发达且人口较密集区的“双一流”高校较快增长，保证经济欠发达地区的“双一流”建设高校稳定增长。

4.调整布局，形成均衡发展格局

区域高等教育均衡发展既是高等教育公平的重要目标，也是全面深化高等教育综合改革的重要战略举措。“双一流”建设作为一项高等教育质量工程，需要在均衡发展的基础上，不断孵化世界一流大学与一流学科，为提升优质高等教育机会公平水平做贡献。国家在推进“双一流”建设的进程中，需要有效统筹和合理规划高等教育发展，采取质量与公平并重、高等教育系统内部治理与外部驱动相融合的措施，促进优质高等教育机会的地区分布适度平衡。具体措施包括三方面：一是建立倾斜性的招生计划投放机制。经济发达地区、教育发达地区的“双一流”高校招生计划适度向经济欠发达、教育欠发达地区倾斜，特别是向贫困地区倾斜，为贫家子弟创造更多的接受优质高等教育的机会。二是完善高等教育质量工程。加快推进“中西部高校基础能力建设工程”，重点扶持一批有特色、高水平的地方普通本科高校加快发展，使中西部一批本科高校迅速提升办学能力，提高人才培养质量，通过多方培养成长为一流高校，促进优质高等教育资源分布均衡化。三是推动地方高校转型发展。地方高校转型发展是在经济结构调整、经济增长方式转变的大背景下提出的，对高校提高教育质量和公平发展创造了千载难逢的机遇，转型高校必须积极主动拥抱改革，走差异化发展的办学道路，在自己所属的领域争创一流，通过培养一流的应用型、技能型人才，积极创建优质的高等职业教育。