新加坡水环境治理的经验借鉴

朱菲菲 詹歆晔

上海市发展改革研究院

新加坡位于马来半岛的最南端，地狭人多，人均淡水资源量只有约200m3/y，不到世界平均水平的1/40，中国的1/10，是世界上极度缺水的国家之一。新加坡在建国初期曾经污水横流、四处黑臭，连饮用水安全都无法保障，一度实行水配给制。面对严重的水污染和水资源短缺，水问题在新加坡上升到战略高度，政府高度重视治水。经过长期不懈的努力，如今新加坡已能完全保障生活、生产用水的水质和水量双重安全，新加坡河也成为美丽的城市景观。在当前上海新一轮水环境治理中，可结合与新加坡的异同，借鉴可取的成功经验。

1 三十年治水：新加坡“变不可能为可能”

1.1 新加坡治水背景

新加坡在1965年建国初期面临着严重的水资源短缺和水污染问题。（1）水量严重匮乏，水资源总量不足，80%的用水依赖邻国马来西亚进口；用水需求持续快速上涨，供需缺口持续扩大，建国后仅5年用水需求就增长了60%。（2）水质污染严重，新加坡被生活污水、工业污水、猪鸭养殖等各类污水环绕，新加坡河和加冷河一年四季恶臭四溢，周围海域也布满了垃圾，饮用水安全都无法保障，一度实行水配给制。（3）治水基础薄弱，建国初期加坡是个不发达国家，人均国内生产总值仅有1580新元（约516美元），全国仅有两座污水处理厂。许多政府部门临时成立，水污染防治职能分散，常常无法可依。民众受教育水平偏低，无论是民众还是企业都认为新加坡水问题无解，甚至“习惯于”新加坡就是个肮脏的国家。在百废待兴的不利局面下，新加坡启动了治水大局，经历了“三个十年”，终于取得了举世瞩目的成就。

1.2 新加坡治水历程

（1）十年奠基：1965年-1977年。在初期十余年，新加坡受困于前述重重困难，治水举步维艰，是一个摸索和理顺的过程，立法、执法、规划、工程等各领域作了大量基础工作，但水质并未如预期改善。

（2）十年清河：1977年-1987年。1977年，李光耀总理举全国之力发起“十年清河，十年河清”行动，提出“保持用水清洁，让每一条溪流、每一个涵洞、每条小河都避免不必要的污染，应该是一种生活方式。在十年的时间里，让我们在新加坡河里垂钓，在加冷河里捕鱼。”“十年清河，十年河清”是在恰当时间“跳一跳”、推动量变到质变的一项标杆工程。

（3）十年提升：1987年-2001年。“十年清河，十年河清”行动取得实效后，新加坡把新加坡河和加冷盆地的经验做法逐一复制推广全国所有的集水区，立法、执法、规划等各项工作也在这一过程中逐步理顺。2001年，新加坡完成体制调整，公用事业局整合全国水相关职能，成为新加坡30年治水成功的一个标志性事件。

（4）2001年之后，新加坡进入长效治水、持续提升的良性循环阶段。2002年起新加坡在全国推广“新生水”，成为未来的主要水源。2006年新加坡政府启动了ABC水行动计划（Active,Beautiful,Clean Waters，活力、美丽、清洁的水），面向2060年的需求全面提升水环境。水流不息，治水不止，治水成为新加坡这个缺水国家的立国根本。

2 新加坡治水的成功经验

新加坡水环境经过三十年的持续治理，取得了举世瞩目的成就。在治水过程中，新加坡政府在体制改革、资源投入、法制建设等多方面采取了一系列措施多管齐下治污水。

2.1 体制改革：整合管理部门统筹调度资源

新加坡水资源管理职能是一个从分散到统一的过程。经过多次调整，2001年起公用事业局整合了所有的供水和排水职能，归属环境部（更名为环境和水资源部），新加坡和水有关的全部职能高度集中到1个部属局。2015年公用事业局拥有雇员3412人。由于职责高度集中，上下水统一管理，新加坡没有“多头治水”的弊端，水务规划系统性强，从源头到末端能顺畅地闭环运作。在职能归一同时，新加坡的水务管理并非大包大揽，而是牢牢抓住规划和执法，具体运营委托专业企业。这也促进了新加坡水务企业数量众多、实力强劲，在国际上富有竞争力。

2.2 资金投入：投入大量资金提供治理保障，公众和企业为治水买单

治水事关国家生死存亡，新加坡政府在水务投入方面不惜巨资。在“十年清河、十年河清”运动中，新加坡河和加冷盆地流域总面积仅93Km2，仅此一项工程新加坡政府总共花费近60亿新元（占新加坡同期GDP的1．5%-3%）。新加坡政府投入资金主要来源于居民和产业的水费支出。1965-2000年，新加坡政府先后11次提高水价。2015年水费收入相当于40亿元人民币（8亿新元，含税），基本覆盖当年运营成本和固定资产投入。2017年新加坡以水务入不敷出为由启动新一轮涨价，涨幅高达30%-50%，预计分阶段涨价到位后水费收入将达到60亿元人民币/年。新加坡将用水成本全部推给国民和企业的做法抬高了全社会成本，新加坡长期属于全世界用水最贵的国家之一。

2.3 法治建设：制定法律严惩污染行为

新加坡制定了全面的水资源管理法律体系,对水污染违法犯罪行为严格管理。新加坡1968年《环境公共卫生法》规定，违反该法丢弃废弃物将被处罚最高500新元，再犯最高2000新元，而当时新加坡人均年收入区区1000新元，因此几乎所有的违法者都选择立即认罪以减轻处罚，并不敢再犯。该法同时设置了极具争议的推定条款，即“房屋正面发现的任何废弃物，如无实证，则被推定为房屋占用人所为”，引导公众相互监督违法行为。《水污染控制和排放法》实施后，污染行为在罚款基础上又增加了监禁处罚。在长期严刑峻法的威慑下，新加坡如今执法压力大大减轻。2010年水污染全年接到投诉只有区区368例。但新加坡严苛执法带来较高的社会成本，长期以来也一直受到国际国内诸多争议。

2.4 规划工程：建设集水区杜绝污染排放

集水区建设是新加坡治水的核心工程。新加坡的“集水区”实质是供水排水管网全覆盖、统一供应、统一收集、统一处理的用水区域，具有三个突出特点:（1）集水区覆盖比例高。目前新加坡已建成供水管道6100 Km、排水管道3400 Km，管网密度13．3 Km/Km2（上海为9．0 Km/Km2），有2/3的面积为集水区，2060年目标是90%。这意味着届时除保护区外，新加坡其余国土基本没有自然循环的水体。（2）雨污双零排放。新加坡对集水区内的雨水、污水实现了全部收集、雨污完全分离，掐断了所有污染物的传播途径,所有雨水都将在处理后进入水库作为水源，所有污水进入污水处理厂处理后循环再生或外排入海。（3）集水区土地利用严格管理。新加坡国土规划科学、执行有力，规划要求不能在集水区建设有污染的项目以确保水源水质安全。

2.5 社会参与：加强宣传教育引导公众环保

新加坡政府十分注重对公众的宣传教育，在强化公民节约水、保护水意识以及水危机意识方面做了大量工作。（1）采用经济手段促进节约用水。新加坡当前平均水价是上海的2．2倍，并即将再次上涨，高昂的用水成本促进居民和工业用水的集约化。（2）新加坡政府通过节水运动与宣传提高公众的环保节水意识。1969年起新加坡几乎每隔两三年就要开展一个节水运动，1993年新加坡居民人均生活用水出现下降拐点后运动式节水被常态化的节水宣传取代。

2.6 科技产业：培育水务科技和产业

新加坡政府意识到，水务技术的成功不仅能帮助解决国家用水问题，还有潜力成为经济增长的新引擎。2004年新加坡成立水协会，2006年专门成立环境与水务行业发展委员会，着力将新加坡打造成为环境及水务方案的研发中心乃至世界水务枢纽，2008年新加坡首届国际水周隆重召开，积极推动水务业的国际合作。新加坡一批水务科技公司如凯发、盛康、胜科公司等均已成长为业界知名的国际水务公司。

3 从新加坡经验看上海未来的治水着力点

新加坡在体制制度、资金保障、宣传教育等方面的治水经验值得上海学习。上海自实施苏州河整治工程以来，水环境治理已近20年。随着“河长制”的实施，上海在治水阶段上相当于新加坡第二个十年。结合新加坡的治水经验，上海未来治水的着力点具体有以下4点建议。

3.1 “河长制”应成为长效制度

上海正在推行的“河长制”能够部分体现这一统筹思路。一是统筹管理职能，打破“九龙治水”的部门藩篱，向河长统筹、部门协同的方向转变。二是明确考核问责，对河长建立考核和追责制度，向公众公开并接受监督。三是明确一河一策，针对不同河流单独施策，提高成效。

水环境治理是一项长期性、系统性的工程。一方面管理投入不能降、保护为主不能松，另一方面水质改善幅度减小，生态恢复进程缓慢。为此，需坚定长效实施“河长制”，避免短期成效开倒车。新加坡河流域和加冷盆地面积仅相当于上海郊区一两个镇，治理花费整十年，上海应有长期治理水污染的决心和准备。

3.2 保障资金持续投入

水环境治理需要大量资金持续有效投入。新加坡陆地国土面积和年用水量都只有上海的1/10，水治理设施已经较为完备，每年仍然需要投入相当于40-60亿元的建设运营资金。上海通过连续六轮《环保三年行动计划》和“补短板”，推动了一大批水环境基础设施投入，这些设施从建设转入运营，叠加新的建设投入，在未来很长时期内都将带来资金压力。新加坡可以向公众和企业转嫁水务投资化解成本，上海不可能采用同样做法。对此，上海一方面要保障政府资金投入，将更多公共财政支出用于水环境治理，另一方面也要开拓资金渠道，通过公私合营等多种形式吸引社会资本、海外资本持续投入。

3.3 加强环境执法力量

在水环境治理领域，我国的法律体系较为健全，依法治理的难点不在立法，而在执法，有两点困难：（1）多头管理、权责分散。（2）执法力量严重不足，存在“选择性执法”现象。相比之下，新加坡法律向以严厉著称，公用事业局雇员超过3000人，执法力量充足。在人员配置无法快速增加的情况下，建议上海通过环境监测设施的投入弥补人员不足，以“物防”取代“人防”。可出台市地方法规，强制所有污染源安装24小时在线监测设施，数据接入主管部门。按河道长度在河道断面设置实时水质监测设施，及时发现水质异常。全面的环境监测投入成本高，但强制推行后能够提高管控水平，并收集环境大数据。

3.4 全社会重视环保和节水

宣传保护环境和节约资源是十分重要的一个方面。在宣传教育上，新加坡的经验值得上海学习。改善并维护优美的水环境应该成为上海广大市民的生活方式，成为各个生产企业的社会责任。上海市政府的环保和节水应方向明确，大力推广宣传。全社会广泛动员，节水、环保教育深入企业、社区、教育。充分发挥媒体舆论的引导作用。适度运用价格杠杆，遏制铺张浪费。