乡镇政府的项目制运作研究综述

摘 要：90年代中期，国家财政制度进行分税制改革之后，财政上的中央集权达到了一个新的高度，上级政府将各种任务层层加码往下压，基层政府承担着大量繁重的工作任务。农村基层政府及村委会难以供给地方性的、区域性的农村公共物品，因此农村公共物品状况愈益恶化。为了解决这一问题，中央政府及高级地方政府以“专项”和“项目”的方式向下分配财政资金。中央政府意欲以这种项目的方式，一方面给农村基层政府注入资金以填补其财政缺口，另一方面以“钓鱼”的方式来动员地方性资源投入到社会经济建设之中去，从而推动经济的繁荣和社会的发展。

关键词：乡镇政府；项目制；综述

1 研究意义

随着中央政府专项转移支付的比重逐年攀升，项目治国的治理之道已从内涵、逻辑运行方式、发生及风险管理等方面进行了深入的剖析。项目制并非如同字面上的单纯指向某种制度，也绝非研究的是一个项目运作的过程，而是一种能结合中央到地方、国家与社会，实现社会资源合理分配，人民共同参与的治理模式。“项目制”研究已经成为学术界的热点研究问题之一，主要集中于项目制中中央和地方的行为变化，以及对公共服务领域的项目制进行政策研究，且集中于中央项目的运作，但是缺乏对乡镇政府中项目制的具体运作的研究，本文希望能丰富和充实乡镇政府项目制运作研究的理论成果。

2 国内外研究文献综述

2.1 项目制的产生及运作

二十世纪九十年代中期分税制改革以后，中央财政权力得到大大增强，地方和基层政府的财政则出现困难，改变了财政包干制下中央和地方的财政关系，为了整合资源和缩小地区经济发展的差异，项目制作为一种自上而下的资源配置方式日益凸显，成为国家治理的一个重要机制。分税制改革是项目制产生的重要基础，但并不是唯一要素。项目制的产生还受政府“条块”权责的影响，表现为：部门间横向竞争加剧以及纵向层级间的互倚格局。在财政关系上建立一种自上而下的财政资金的再分配制度，确保各级政府能够按照规范化的途径将财政资金转移支付到基层。项目制的应用令传统的科层体系发生重构，打破原有的常规结构，形成以项目为中心的新的运作结构。项目制作为一种新型的治理模式，影响了常规的科层制度安排，同时诱发了各层级政府的相应行为，成为认识国家治理的运作过程和政府行为的一个新的维度。

2.2 项目制的争论

部分学者通过个案研究展示了项目制的实际运作过程以及所带来的治理成效，对项目制治理的有效性提出争论。黄宗智等以平晚县“推广双季稻”为主要个案，详细叙述了项目制的运作原因、动力、过程以及效果，对项目制的合理化提出强烈批评和质疑，指出项目制所遵循的是逐利价值观下所形成的权力和金钱的结合，主要展示为“官商勾结”，从而导致日益显著的贫富差距。尹利民的研究呈现出项目制运行和效果的另一面，认为黄宗智用一个比较特殊的案例来评判项目制，或许有失客观，介于科层化与市场化的项目制运作，是与我国当前的政治结构特点相联系的，是调节中央集权与地方分权的重要而有效的治理模式。

项目制将竞争机制引进政府行政领域，打破了传统的科层体制，但是在实际运作过程中，项目制引发了一系列问题。第一，衍生出各种政府寻租行为。项目给基层政府带来了机遇和挑战，我国地方官员晋升呈现出一种“政治锦标赛”的特点。因此，在项目的申请过程中出现了“跑部钱进”等现象，在项目的执行过程中更诱发了基层政府的共谋行为。“项目”往往伴随着大量的专项资金，以项目作为中介，地方政府借助项目的合法性，以行政手段介入市场经济。第二，项目制加强了中央对财政的集中控制，容易激化央地矛盾。中央对财权的集中控制对基层政府造成了不利影响，周雪光指出，部分项目制的运作类似于一种“自上而下的钓鱼工程”，上级政府用部分财政资金使得地方或者基层追加资金投入，从而实现上级政府的政策目标。另外，周雪光，程宇以“村村通”项目为例，指出项目制的运作会使基层政府走上集体债务之路。央地政府围绕权责关系展开互动博弈，进而影响国家与社会的关系，出现基层政府被项目体制所左右，其行动导向从地方事务性中抽离出来。

2.3 项目式治理的研究

项目式治理的研究集中项目供给的组织机制上。冯猛从乡镇政府的财政结构的变化上，指出乡镇政府捕获项目的动力和行为逻辑：乡镇政府的财政压力和项目制资金分配的运作方式之间的结合激励了乡镇政府努力争取项目，并从指出乡镇政府在财政激励下出现包装项目的政绩冲动，扭曲了项目制在农村的应用；折晓叶、陈婴婴围绕项目制的制度机制，以“发包”、“打包”、“抓包”为层级分析了国家项目运作的控制和地方政府的反控制之间的互动关系，提出在分级治理的制度平台中完善“项目进村”的对策；周飞舟以地方教育为个案，分析了财政体制改革之后的项目运作，发现基层政府可以通过财政安排，将本级政府意图添加到项目中，从而扭曲上级政府项目意图。同时，由于我国政府行为的不透明、监督的缺乏，项目制在运作过程中出现“悖论”，“项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，这些资金就越难以深入到乡村基层。”国家提供农村项目的关键不在于利用转移支付手段实现农村公共品的全面供给，而是以项目制激发农村的组织力量，立足农村社会内部构造公共物品的供给机制。上述文献从宏观角度探讨了项目制在供给公共物品上的内在组织机制问题，并未从微观角度探讨项目运行中的组织机制和运行逻辑。

参考文献

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作者简介

冯维希（1994-），女，汉族，山西临汾市人，管理学硕士在读，山西财经大学公共管理学院行政管理专业，研究方向：公共政策分析