论述税收法定原则下地方税收立法的合法性和合理性

摘 要：我国通过1994年的分税制，政管理体制改革，初步建立了具有社会主义市场经济特色的“一元，两级，多主体”的税收立法权分配体制。在此后近15年的经济发展中，这种税收立法权分配体制在一定程度上发挥了正面且积极的作用。本文对我国地方税收立法权的相关问题进行了探讨，重点探讨税收法定原则下地方税收立法的合法性与合理性问题。

关键词：税收法定原则；地方税收立法；合法性

1 税收法定原则含义

税收法定原则：由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，政府则不能征税，公民也没有纳税的义务。

2 地方税收立法权的合法性与合理性

2.1 地方税收立法权的合法性——税收法定原则的贯彻

税收法定原则的核心为对税收基本事项应当以法律形式予以规定，倘若认为地方具有立法权似乎是违反税收法定原则，但其实不然。

第一，地方立法权并非税收基本法律制度层面的立法权，地方立法权具有其特定的时间、空间、特别目的性，并非像税收法律那样在全国范围内具有普适性，而且地方立法权仅是在法律、行政法规前提下而制定调整一些具体税种征收条件。比如响应国家西部大开发战略深入偏远地区入驻的企业，地方政府鼓励并给予减税或免税等税收政策优惠是符合正义的法律价值理念。

第二，地方税收立法权应当属于地方性法规效力等级，而不能是地方规章以及其他规范性文件形式，在屠宰税、筵席税下放地方管理通知中明确地方政府可以通过办法，也即地方规章形式决定开征或停征。这是有违法定原则的，虽然停征或开征不属于税收基本事项的设立、税率确定，但是停征或开征是具有设立税种的相同效果的，而且地方规章制定过程是由政府单方面制定，不符合税收契约合意理念的要求。

最后，税收法定原则中的中央立法属于税收法定形式正义，在具体到各地方实践中应同时兼顾实质正义，因为税收契约理念在制定之初把所有纳税人看作是相同理性人，并没有区分对待。但在具体税收契约中应当对特别身份主体予以区别对待以实现税收法定的实质合理性，地方税收立法权相当于调整税收契约已有格式条款的标尺，以此维持税收法定原则形式正义与实质正义的平衡。

2.2 地方税收立法权的合理性——中央税收立法有限理性

全国人民代表大会及其常务委员会在立法过程中采取人大代表投票表决的方式，然而在集体行动逻辑中存在逻辑悖论即越是多的个体参与集体决策可能就越难以达成一致结果，从而最终结果可能是非理性的。之所以如此，其原因在于理性人在决策时有着不同的偏好且难以调和，可能受外在因素诸如职业、家庭、身份、信仰、文化程度等影响，并且个体在决策时所依赖的信息获取可能不完整甚至错误。最后“少数服从多数”表决原则一般都会忽略少数群体利益诉求，而恰恰真理有时掌握在少数人手中，所以严重结果可能存在着所谓多数人暴政。正是由于市场中参与主体的理性是有限的，所以无法完全把握复杂的环境与经济活动的不确定性，因而会产生契约不平等、信息不完全等市场失灵的缺陷。“历史证明，国家的干预往往会与我们的期望背道而驰，其原因就在于集体的理性有限。”

当然，这并不是在否定或者质疑我国人民代表大会制度，忽略少数人的利益诉求是在公正与效率原则之间衡量后作出的妥协，属于代议制民主的先天不足。所以全国人民代表大会及其常务委员会在税收立法不具备制定法律条件时授权国务院立法或者采取部分试点进行实践就是这个道理。这也是我国《立法法》规定在自治区的单行条例或者自治条例可以对法律、行政法规作变通规定，规定地方政府在没有法律、行政法规规定时可以在除《立法法》第 8 条制定法律事项以外范围内先行制定地方性法规。在税收领域中央立法有限的理性更为突出，因为诸如流转税、财产税、所得税、行为税以及特定目的税等与地方经济发展水平、人均消费水平、民事行为习惯等息息相关。因此，地方立法权的授予能够在很大程度上改善上述问题，具有从其管辖地域范围内直接获取完全信息的便利条件，从而因地制宜地定向立法弥补中央税收立法层面的有限理性。

3 税收法定原则的影响和展望

从经济、政治、社会多位一体的国家治理角度考察，全面落实税收法定原则无疑具有重大且深远的意义。

税收法定可为市场经济发展营造稳定、合理的税法环境。现阶段，我国已经基本建立起市场经济的初步框架，但尚未建立起法治的市场经济。体现在税收领域，目前尚有15个税种未做到“一税一法”，税法规范的低位阶导致纳税人的财产安全、经营自由等缺少较稳固的保障。鉴于此，税法促进市场经济发展的首要体现，就是通过充实和完善税法体系，设计科学的现代税制，为市场主体提供稳定的预期和行为指引。

税收法定有利于以点带面地推进我国的民主法治进程。税收的征收是将私人财产转化成公共财产的过程，与每个纳税人的切身利益息息相关，故而，税收的法治化备受社会关注，亦是开创改革和法治新局面的极佳路径。在税收法定的指引下，廣大纳税人间接或直接参与税收的征收、管理和使用活动，行使纳税人权利，可以大大增强纳税人的法治意识和民主能力。

税收法定可以助力形成良性、文明、互动、和谐的社会运行方式。随着居民财富显著增加、利益诉求日趋多元，纳税人对自身的财产权益保护比任何时候更加重视，如果处理不当，容易引发社会冲突。依托税收法定原则的落实，在制定税收规则时便开放地听取民意、吸纳民智，经由充分的对话、协商、博弈和调适，最终形成凝聚尽可能多共识的民主决策产物，可以提前消化可能出现的异议，化解潜藏的社会矛盾和风险。

总之，全面落实税收法定原则是“四个全面”建设的重要抓手和突破口，能够更有效地规范征税权，使行政机关“有权但不任性”，保障纳税人权利，维护公共利益，进而构建现代化的税法治理格局。

参考文献

[1]刘正伟.《宪法上地方课税自主权之研究》硕士学位论文，国立台湾大学法律研究所，2005年.

[2]付晓翠.我国地方税收立法权研究[D].安徽大学，2005.

[3]刘丹丹.我国税收立法权研究[D].吉林大学，2009.

[4]姜孟亚.我国地方税权的确立及其运行机制研究[D].中国人民大学，2009.

作者简介

苏雪丹（1992-），女，汉族，山西省运城市稷山县人，管理学硕士，山西财经大学行政管理专业，研究方向：公共政策分析。