环境风险防范法制手段研究

刘恩艳

【摘 要】在现阶段的中国，环境风险防范法制手段存在着风险分配方式不尽合理、环境风险防范治理模式侧重偏差等问题。建议从完善环境风险分配法律制度、建立环境质量倒逼法律体系两个方面着手，用法制手段防范环境风险的发生。

【关键词】环境风险；风险分配；倒逼法律制度

环境风险指环境事件发生的可能性及其潜在的危害性。环境风险的不确定性源于环境行为的多样性，正是由于环境风险是人类活动和自然运动的共同产物，所以环境风险的形成原因也各有不同，很多时候无法对环境风险进行准确的界定，致使环境风险的危害难以排除或是有效解决。环境风险的存在必然会对环境本身造成影响，而这种影响是造成环境污染或是破坏的概率大大升高，如果造成环境污染，最终受害的是人类的身体健康和经济的发展。而我国现今的环境防范法制手段仍然存在着一系列问题。

一、环境风险防范法制手段不尽合理

（一）环境风险法律防范制度风险分配存在问题

风险合理分配是有效防范环境风险的重要工具。风险分配是一个风险预防和风险应急的工具。环境风险责任的合理分配能比较有力地防范环境风险的产生，然而现行环境风险责任分配制度还存在缺陷。

在政府层面，政府主导的环境风险应对机制，一方面，我国的环境风险管理行政部门具有分散性和专业性，各部门存在各自为政且部门利益保护倾向。另一方面，各级政府之间也存在利益的分配问题。在个人层面，公民个人责任存在缺位。法律对公民个人行为的环境监管不到位，环境风险防范缺乏公众责任。环境具有公共性，环境风险防范不仅仅是政府和企业的责任，同样也存在公众的责任。此外，相关立法不完善，企业责任实现过程依然存在“守法成本高，违法成本低”的怪圈。

（二）环境风险防范治理模式存在偏差

传统环境风险防范注重对企业生产过程的控制，无论在制度设计和制度执行上，都迷恋于过程和程序的合法性，而迷失了制度实现的目的性。企业看重排污行为是否合法，排污量是否超过规定，以及对排污浓度的控制。政府关注的是治污工作有没有达到上级要求、指标任务能否按量完成、报上来的数据有没有在规定范围内、地方污染物处理设施建设数量是否达到要求等。生产过程控制的风险防范实践中，企业和政府往往更多关注环境保护过程的合法性，对于整体环境质量的承载能力和最终环境保护结果问题则基本不考虑。例如，在一个建设项目中，环境管理者重点关注项目建设单位报上来的材料是否齐全、真实、申报程序是否规范，而忽略项目建设开始后主体工程的施工是否对周围环境产生不利影响以及环保设施的建设和运行情况。

二、规范风险分配，创新环境风险防范法制手段

传统的单纯依靠命令控制和环境行政执法的方式并不能完全有效地防范环境风险。环境风险防范应该在具体法律制度设计上规范风险分配，创新环境风险防范手段。

（一）完善环境风险分配法律制度

第一、健全行政问责机制，强化政府环境责任。明确的责任分担是环境风险应对的核心保障，只有在权责分明的情况下才能更好的发挥决策制订和执行者的参与激励。进一步明确政府公职人员应当承担的环境责任与义务，对于不正确履职的政府责任主体，依法追究其行政责任并承担相应后果。其中，行政问责主体不仅包括上级行政主体、司法机关，还应当包括社会公众，而社会公众的问责对于推进“环境善治”并贯彻“以人为本”的科学发展观具有重要意义。

第二，明确公众环保义务，落实公民个人责任。在一个环境风险频发的社会里，公民具有合理的环境损害容忍义务，公民不履行义务而去故意散播环境风险导致环境风险社会放大的需要承担法律责任。《环境保护法》对于公民个人责任的分配规定十分笼统，公民因污染环境和破坏生态造成损害的依据《侵权责任法》承担侵权责任。因此，首先要在法律中系统且明确的给出公民个人环境义务和责任的规定，若公民违背环境义务的要求，造成环境风险的，应该如何承担责任应该被明确纳入法律中。

第三，创新环境执法模式，严格企业环境风险责任。从风险分配的角度看，环境执法就是要打击环境违法行为，防范转嫁风险成本，合理计算应承担的风险后果和应接受的惩罚。从中国目前的情况来看，无论是行政处罚、民事赔偿，还是刑事制裁，都偏向于纵容企业污染问题的发生。对污染问题的判罚偏轻，有些企业甚至将违法成本列入了年度财务预算。要促进环境风险成本的内部化，首先必须改变“违法成本低，守法成本高”的不合理现象。这就需要完善环境执法手段，健全执法程序，规范执法行为，建立执法责任制。

（二）建立环境质量倒逼法律制度体系

任务能否按量完成、报上来的数据有没有在规定范围内、地方污染物处理设施建设数量是否达到要求等。生产过程控制的风险防范实践中，企业和政府往往更多关注环境保护过程的合法性，对于整体环境质量的承载能力和最终环境保护结果问题则基本不考虑。例如，在一个建设项目中，环境管理者重点关注项目建设单位报上来的材料是否齐全、真实、申报程序是否规范，而忽略项目建设开始后主体工程的施工是否对周围环境产生不利影响以及环保设施的建设和运行情况。

为改变这种环境治理模式，有效防范环境风险，应当建全和完善环境质量倒逼法律制度体系，创新环境风险防范法制手段。以环境质量为核心的环境法制建设将成为我国未来环境保护工作的根本出发点，健全和完善以环境质量为导向的法律制度对于提高整体环境质量、有效防范环境风险的发生、满足人体健康需求、创建舒适、优美、健康的生存环境都将起到极为有益的推动作用。主要包括以下几个制度。

（1）区域规划环评制度。虽然环评制度已在我国环保领域施行多年，在环境风险的预防和控制方面取得了一定成效，但目前多数环评为项目环评或专项规划环评，較少使用区域规划环评。项目或专项环评的诟病在于容易将生态系统的整体性分割开来看，忽略给相邻环境造成影响的可能性。相比之下，区域规划环评能够从整体高度和全局层面分析环境资源的承载能力，以确定区域合理的发展目标和方向，具有宏观性和前瞻性。区域规划环评对区域内局部或个体的环境保护有强大的制约和倒逼作用。未列入区域发展规划或未通过环评的区域规划项目都不得开工建设。因此，有必要对我国的《环境影响评价法》进行修改完善，增强区域规划环评的法律地位和法律效力。

（2）环境质量评估制度。环境质量评估是对环境管理政策实施后所取得的环境效果进行测量与评价的一种方法，可以作为检验国家环境管理是否积极有效的一项重要手段。客观真实的环境质量评估可为国家或地方政府环境政策的制定和环境管理工作开展提供针对性建议，避免环境政策的失误。目前我国尚未建立起一套真实有效的环境质量评估体系，更没有规定环境质量评估之后的相关责任问题。因此，要对这一制度完善就要首先让其明确入法，明确规定国家建立、健全环境质量评估制度。其次，从国家到地方建立起一套科学有效的评估方法和程序。借鉴发达国家经验，促进第三方评估机制形成规模，保证评估的独立性、客观性和真实性；规范评估操作程序，防止环境质量评估工作松散、随意，使评估程序和结果规范严肃；加强公众对环境质量评估工作的监督，通过信息公开和宣传工作让广大媒体和社会公众参与到评估工作中，为评估机构提供社会监督平台，保证环境质量评估工作不走偏，评估结果切实可信。环境质量评估制度的缺失造成环境管理工作中方向不明，举措不力。建立环境质量评估制度对于有效防范环境风险能起到积极的推动作用。

（3）环评区域限批制度。区域限批是在区域环境质量出现高风险时，环保部门有权暂停这一区域所有新建项目的环评审批。区域限批制度已在我国实行多年，但其在适用范围、适用条件、对象以及解除等诸多方面还存在需要进行完善的地方。首先，区域限批作为一种行政处罚必须要有法律明确且具体的授权。根据《行政处罚法》第9、10、11条的立法精神，作为对相对人权益有重大影响的行政处罚，设定权仅限于全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规。区域限批作为行政处罚手段缺乏一定的合法性，因此，建议修改《行政处罚法》，将区域限批明确纳入《行政处罚法》，使其具有合法来源，再结合单行法的修改完善以解决实际操作问题。比如修改《环境影响评价法》，对限批制度中一些重点内容详细作出规定。一是完善限批权力的配置，保证限批权力独立于地方政府，克服地方保护主义，即使追求GDP增长的愿望再强烈，也无权利让项目进入区域；二要对限批范围和对象进行明确规定，限批制度作为一种高行政力度的手段，具有极大的强制色彩，范围和对象都必须由法律事先作出明确规定，防止行政机关权力滥用；三要完善限批制度中受限批对象和利害关系人的申辩、听证、复议和诉讼等权利。以此方式倒逼该区域相关主体自觉治污，改善环境质量，对防范区域环境风险具有重要作用。

（4）越线责任追究制度。新环境保护法明确规定了生态保护红线制度。但是在生态红线划定后，对于无视红线规定，违反环境义务，超过生态红线划定的范围或限值进行环境污染和破坏时，需要对其进行严格的责任追究，如此才能保证划定的红线不被突破，区域环境资源得以合理开发利用与保护，防范环境风险发生。由于我国生态红线工作刚刚起步，目前有关越线责任追究方面还很不完善，虽然新环境保护法在第六章中分别于64条，68条和69条对环境民事、行政、刑事责任作出了规定，但在具体的责任行为、担责方式、追责程序等方面都还存在很大缺陷。而越线责任追究制度作为防范环境风险、实现生态安全的重要制度保障，在当今环境质量日趋呈现危机的大背景下，法律应当对其进行完善。一是从立法上明确越线责任的承担方式，对如何追责，追何种责，怎么来追都应预先作出詳细规定，而不是等越线行为发生后再来讨论怎么追责，或是让越线行为由于没有法律上的规定而免于责任追究；二是扩大对越线行为的监督渠道。通过公众参与，举报法制化等方式来实现群众对越线行为的及时发现与检举，节约执法成本；三是完善越线责任追究的司法路径。对越线行为的追责不能一味沿袭传统方式，而要从审判理念、审判机制、法官的审判功能等各方面进行创新，用生态文明观念来指导司法制度的设计和司法实践，保证越线责任追究制度符合生态文明建设的要求。

【参考文献】

[1] 曹树青.结果导向型区域治理法律机制探究[J].中国人口.资源与环境，2013，02：108-114.

[2] 沈华.环境风险规制政策选择及其对我国的启示[J].生态经济，2013，（6）：30-37.

[3] 牛庆燕.现代化进程中的环境风险及其防范[J].浙江社会科学，2012，（10）：100-105.

[4] 吴治兵. 区域限批制度研究[D].中国地质大学，2010.