关于黄土高原地区淤地坝降等、销号、报废的思考

惠 波,王志雄，惠 露，巨宏臻,宋雪峰

(1.黄河水利委员会 黄河水土保持绥德治理监督局，陕西 绥德 718000；2.黄河水利委员会 黄河上中游管理局，陕西 西安 710021；3.黄河水利委员会 中游水文水资源局，山西 晋中 030600；4.黄河水利委员会 上游水文水资源局，甘肃 兰州 730030)

淤地坝在我国有着悠久的历史，是黄土高原地区人民群众在长期同水土流失斗争实践中创造出来的一种行之有效的既拦截泥沙、抬高侵蚀基准面、控制沟底下切和沟头前进，又淤地造田、增产粮食和以坝代路的水土保持工程措施[1]，被群众形象地称为“粮囤子”“钱袋子”“聚宝盆”，老百姓说：“打坝如修仓，拦泥如积粮，村有百亩坝，再旱也不怕。”习近平总书记在陕西延川梁家河调研时指出：“淤地坝是流域综合治理的一种有效形式，既可以增加耕地面积、提高农业生产能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行。”类似于生物和人类的生命过程一样，淤地坝工程也有“生老病死”的生命周期过程，其主要的生态功能有产生、发展和消亡的过程，淤地坝就有降等、销号、报废的可能。虽然除险加固是病险淤地坝除险的有效途径，但对病险严重、除险加固技术上不可行或者经济上不合理、功能基本丧失的淤地坝，实行降等、销号或报废处理也是另一条有效的解决途径。但是目前淤地坝相关的技术、标准及配套法规仍处于研究、摸索之中，淤地坝降等、销号或者报废评估标准等核心技术尚未推出。本文就淤地坝降等、销号或报废的原因、概念、条件及程序等方面问题略作探讨。

1 淤地坝工程现状

黄土高原地区淤地坝分布范围广、数量多，多位于交通不便的地方，没有常设的管理机构，加之受到投资规模的限制和过去普遍存在少花钱、多建坝的思想，建成的绝大多数淤地坝工程仅有坝体和放水建筑物“两大件”，没有溢洪道等泄洪设施。多方原因导致黄土高原地区淤地坝普遍存在建设标准低、配套设施不完善、管护水平不高、工程老化失修等问题，安全隐患突出：一是有的骨干坝和中型坝无配套泄洪建筑物，下游影响范围内有村庄、学校、工矿、道路等；二是有的库容100万m3以上的骨干坝无溢洪道；三是有的坝体、放水建筑物、泄洪建筑物完整性发生变化或出现损毁。随着经济社会的发展，人们对防灾抗灾减灾和安全生产工作提出了越来越高的要求，特别是如何保障淤地坝安全度汛显得更为重要。为此，2016年水利部实施了中型以上病险淤地坝除险加固工程，对病险严重、威胁下游人民群众生命财产安全的淤地坝工程主要采取增设溢洪道等泄洪设施，以提高防洪标准。据初步统计，截至2016年底，黄土高原地区共建成淤地坝59 037座，其中骨干坝5 829座、中型淤地坝11 234座、小型淤地坝41 974座；中型以上病险淤地坝5 282座，占中型以上淤地坝总数量的31%，其中骨干坝3 025座、中型坝2 257座。

2 淤地坝降等、销号、报废的必要性

淤地坝、水库和水电设施同人类和动植物一样，也有生老病死的生命周期，淤地坝实行降等、销号、报废是发挥淤地坝相应效益并消除淤地坝安全隐患的一项安全措施，应得到科学的认同和有效的管理。如何全面地从经济、社会、环境的协调发展方面，维护淤地坝工程安全和可持续发展，加强淤地坝风险管理，对病险淤地坝除险加固项目进行科学、客观的技术经济评价，必要和可行时进行降等、销号或者报废处理，是目前淤地坝管理和病险坝除险加固建设管理工作中亟待解决的重要问题。特别是面对近年来全球气候变化的新情况，淤地坝工程的建设与安全运用等面临更加严峻的挑战，对那些有效库容已淤满、防洪标准降低甚至功能已丧失的淤地坝，与其徒有虚名，不如正视现实，采取降等、销号或报废措施，放下管理和防洪的“包袱”。

3 淤地坝降等、报废、销号的原因、概念和条件

为加强淤地坝建设管理，确保淤地坝安全运行，根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防汛条例》《关于进一步加强淤地坝等水土保持拦挡工程建设管理和安全运行的若干意见》《黄土高原地区水土保持淤地坝工程建设管理暂行办法》等法律法规及政策性文件规范淤地坝降等、报废、销号管理工作。实施降等、销号或报废的淤地坝工程，不应影响所在坝系整体安全，不应对下游沟道设施造成危害。按淤地坝工程规模确定的防洪标准分为骨干坝、中型淤地坝和小型淤地坝，三者的校核防洪标准分别不低于200、100和50年一遇。

3.1 降 等

部分淤地坝工程病害复杂，受多种因素的制约，对其进行除险加固技术上已不可行，经济上也不合理，有的淤地坝已部分或完全丧失了按原设计标准运行管理的作用和意义，丧失了原有的工程功能，还对下游构成很大的防汛风险，对这部分淤地坝需要进行降等处理。

淤地坝降等是指因淤地坝规模减小或者功能萎缩，将原设计等级降低一个或者一个以上等级运行管理，以保证工程安全和发挥相应效益的措施。符合如下条件可以进行降等，一是淤积面已超过设计淤积高程，现状防洪能力达不到原设计防洪标准，加高坝体或其他改扩建措施在技术上不可行；二是遭遇洪水、自然灾害等不可抗力造成工程部分破坏，或因工程存在病险问题，导致功能萎缩，且修复和除险加固技术上不可行；三是淤积面超过设计淤积高程，或淤积量超过设计淤积库容的，防洪潜力有限或丧失；四是其他原因导致淤地坝各项功能萎缩，达不到原设计防洪标准。

3.2 销 号

黄土高原地区现有的淤地坝多数建于20世纪六七十年代，防洪标准较低，配套泄洪设施不完善，不能满足工程自身的防洪要求；经过几十年的运行，许多工程由于年久失修、设施老化，存在不同程度的毁坏；由于多年淤积，相当一部分淤地坝已丧失了继续拦泥和防洪的能力，存在安全隐患，遇到较大暴雨，部分工程极易遭受严重水毁破坏，并给防汛安全和下游造成很大的危害。对于主体工程已基本损毁，除险加固效益不能抵偿投资代价、基本丧失了原淤地坝工程设计的全部功能的，应该实行销号处理。

淤地坝销号是指由于洪水超过设计的标准，以及设计和施工的原因，对水毁后难以恢复的淤地坝工程进行的注销登记管理。符合如下条件可以进行销号：一是被基础设施建设或企事业单位合法占用的；二是已升级为中、小型水库运用管理的；三是其他原因导致淤地坝功能改变的。

3.3 报 废

部分淤地坝，虽然没有发生病险情况，但是经过正常的拦蓄，已达到设计淤积面，有的“超期服役”使淤积面与坝顶几乎齐平，坝地已全部耕种，坝内已没有防洪库容，在减洪减沙效益方面，已相当于水平梯田，已经达到了最初设计的目的，发挥了当初设计的大部分作用，已完全没有必要再进行加高，需要进行报废处理，报废后的淤地坝将不再拦洪蓄水，可按照基本农田进行管理。

淤地坝报废是指对病险严重且除险加固技术上不可行或者经济上不合理的淤地坝，以及已达到设计的淤积高程、功能已基本丧失的淤地坝所采取的处置措施。符合如下条件可以进行报废：一是无修复利用价值；二是改扩建技术上不可行；三是其他原因导致设计功能丧失的。

4 淤地坝降等、报废、销号的程序

淤地坝降等、报废、销号，必须经过申请、论证、审批、后续工作实施、验收等程序，且施行分级管理的原则。一是由淤地坝管理单位提出降等或报废申请，申请中要详尽说明淤地坝工程安全现状和善后处理意见，包括国有资产的处置和防洪安全措施，报淤地坝主管部门。二是由主管部门组织淤地坝管理、防汛、国有资产管理、计划等部门和有关方面专家召开论证会，提出淤地坝降等、销号或报废的结论意见。三是按管理权限报上一级水行政主管部门审批。省级水行政主管部门负责全区淤地坝降等、报废、销号实施工作的监督管理，负责骨干坝降等、报废、销号的审批；市级水行政主管部门负责辖区内中型坝降等、报废、销号的审批；县级水行政主管部门负责辖区内淤地坝降等、报废、销号的组织实施，同时负责小型坝降等、报废、销号的审批。批复中对降等、销号或报废后的管理运行方案、防洪保安措施、职工安置、国有资产的处置等提出明确要求。四是将降等、销号或报废情况通报各级防汛指挥机构。

5 结 语

总之，淤地坝降等、销号、报废是客观存在的需要，符合一般事物“新生—发展—消亡”的自然规律。实行淤地坝降等、销号、报废也是提高淤地坝建设与运行管理水平的重要措施。因此，建议尽快制定淤地坝降等、销号和报废的国家标准或规定，进一步完善淤地坝工程从“规划设计—工程建设—运行管理—除险加固—降等报废—水毁销号”全过程的建设与运行管理体系，充分发挥工程效益，进而保证淤地坝工程建设规范、有序、协调和可持续发展，保障人民生命财产安全和淤地坝工程安全。