中国矿产资源生态补偿政策发展分析

王柱国

摘要：本论文探讨了我国矿产资源生态补偿政策发展的过程与问题。主要分为三个部分，首先是对于矿产资源生态补偿的概念辨析以及理论基础介绍，其次是分为五部分的我国矿产资源生态补偿政策发展的介绍，最后是对于我国的现行矿产资源生态补偿的政策的问题分析与解读。

关键词：中国矿产资源；生态补偿政策；发展。

1 引言

生态补偿是通过对于资源环境损坏（保护）施以收费（补偿）手段，使损害（保护）的组织或个人减少（增加）以期达到保护资源的目的。

其主要探究问题在于进行补偿方，被补偿方，补偿方式以及补偿标准的确定。矿产资源本身具有耗竭性、隐蔽性、分布不均衡性和可变化性，且现今我国仍处于向工业现代化进步的阶段，工业现代化发展矿产资源是不可或缺的原材料，对于矿产资源的生态补偿机制建立与发展是对矿产资源高效利用与保护的制度基础。

毛显强、钟瑜等提出三大理论基础：庇古手段与外部性的补偿、科斯手段与产权明晰、生态补偿的内涵。本文认为矿产资源开发的生态补偿的理论基础在于：资源的稀缺性、矿产资源的公共物品性。

2 我国矿产资源补偿政策的发展阶段

（1）矿产资源无偿使用阶段（1949-1981）

产生政策的主要政策有：《矿业暂行条例》、《矿产资源保护试行条例》等在新中国成立后的计划经济时期，我国一直由于无切实制度，导致矿产资源被大量无偿开采与使用。于1951年颁行的《矿业暂行条例》并未涉及生态补偿，于1965年颁行的《矿产资源保护试行条例》主要强调了矿产资源的保护，未涉及生态补偿。此阶段初期我国处于工业基础发展时期，对丰富矿产资源，由于基础工具发展的限制，矿产资源还无法进行大规模机械化开采，1978年召开的十一届三中全会后，国外先进技术与机械应声而来，初期制定的条例对于我国当时矿产资源私自开采等现象已经不能遏止。

（2）矿产资源从无偿到有偿使用过渡阶段（1982年-1995年）

产生政策主要有：《对外合作开采海洋石油资源条例》、《矿产资源法》、《土地管理法》等。此间，首先是国家出台《对外合作开采海洋石油资源条例》拉开我国矿产资源生态补偿政策法律的序幕，而后设置了一系列矿产资源有偿使用以及生态补偿的法律条例和行政法规，此阶段我国矿产资源的生态补偿的政策法规从无到有，从模糊化走向规范化，矿产资源的大规模私自开采行为得到有效遏制。

（3）矿产资源有偿使用制度建立初级阶段（1996年-2005年）

产生政策主要有《矿产资源法》修订、《矿产资源补偿费征收管理规定》修订等。

首先于1996年对《矿产资源法》修订，其次1997年对《矿产资源补偿费征收管理规定》修订，此间，除了对于矿产资源的有偿使用的制度完善，对于矿山生态环境生态补偿与废旧土地整治也走上轨道。

且在十六届五中全会上提出：“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，加速推进了我国的生态补偿机制建设。[2]但是该原则仅指出问题解决的大致方向，相关部门并未出台具体的解决方案，仅仅只有定性而无定量的法律法规约束只能使矛盾转移，矿产资源的过度开發与环境的污染现象依然是巨大问题。

（4）矿产资源有偿使用及生态补偿机制逐步完善阶段（2006年-2012年）

产生政策主要有：《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》、《关于加快推进生态文明建设的意见》等。

我国于2006年，由财政部，国土资源部，环保总局三者联合发布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》拉开建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的序幕。先以煤炭等行业作为试点，在其基础之上进行推广。在党的十八大以后，依据“五位一体”新发展理念，国家先后出台多部政策法案，切实从资源有偿使用以及生态补偿制度入手并推进其实施与完善。

（5）矿产资源有偿使用与生态补偿机制深入发展阶段（2012年-2017年）

产生政策主要有：《生态文明建设的制度创新与供给》、《矿产资源开发中的生态补偿问题》、等。

于2013年6月，资源环境承载力与生态文明建设学术研讨会在北京召开。李佩成等众多专家就我国矿产资源的生态补偿机制从多方面进行研讨，在具有一定生态补偿架构的基础上发展与提出相当深层次的条例与措施。且在之后的时间里我国在解决国民经济增长问题也将生态保护与补偿置于先行考虑的重大问题之列，且现在于较多高校均开设资源环境管理等专业，不仅矿山资源，更多资源的保护与有效利用均被作为课题进行调研与研讨，种种方面均表示我国已经走在了对我国矿产资源的生态补偿与保护机制的更深层次的阶段。

3 我国矿产资源补偿政策的问题及分析

3.1 制度监督评价系统不完善

3.1.1 补偿主体与补偿标准不完善

虽然在党的十六届五中全会上提出：“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，但是原则在现实意义上所具有的可操作性还不完善，且现今实施主要是中央政府对地方政府进行转移支付，中央政府承担大部分的资金支持，而矿产资源的使用者与获利者并未对所造成的消耗与污染承担相应责任。

而矿产资源的生态补偿标准不健全也是生态补偿制度推进的一大主要困难，有学者提出可以根据矿区生态环境恢复治理费用来计算，还有学者提出应该依据矿产资源开采造成的生态功能的损害来估定征收标准，但这两种方法仍然处于理论研究阶段。定性与定量的有机结合，合理的制度建设与负责的监督机构才是让受益者与受害者利益分割与补偿，矿山资源得到有效保护的有效途径。

3.1.2 矿山环境治理恢复保证金

矿山保证金制度在我国是作为最先针对生态补偿所做出的实践性的制度法规。此制度首先进行各地试点然后在全国进行推广。也取得较之前的状况好的成果，但是由于矿产资源使用企业采矿许可证登记面积、矿山规模等因素，实际破坏面积往往大于登记面积，而对于地下开采的矿山，实际破坏面积往往小于登记面积。[3]监管部门为回避自身责任，对于矿山企业按其完全不会履行矿山恢复制度的预想进行反馈，让矿山企业承担最坏结果。近日国务院转发了关于公开征求《关于取消矿山环境治理恢复保证金建立矿山环境治理恢复基金的指导意见》（征求意见稿），其中指出取消保证金制度，明确企业矿山环境治理恢复责任，以及通过建立基金方式，筹集治理恢复资金。

3.2矿产资源开发生态补偿法律体系不完善[4]

3.2.1 欠缺高位阶的生态补偿法律法规

由于我国生态补偿机制的建立和形成时间较短，矿产资源种类较为繁多，且还有部分资源地理位置并未探明。我国人口基数较大，且相当大部分地区间经济实力与民众意识层次水平有待提高。本身的政策不完善以及民众的避重就轻和对经济实力不计代价的谋取，导致生态补偿机制的法律法规推行存在重重障碍，用于实践的制度也就步履维艰。

3.2.2 专门性矿产资源开发生态补偿法规空白

我国现存生态补偿方案多零散存在于不同层级法律法规，因此针对不同矿产资源的区分性政策与法规也没有系统地形成一套独立的有机体系。我国具有矿山资源的较大储存量，且现今开采规模巨大，独立的体系建立，能够使我国矿山资源的生态补偿机制发展得到更为优良的成长环境。

参考文献：

[1]毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨_毛显强[J].中国人口.资源与环境，2002，卷缺失（4）：40-43.

[2]刘建芬.矿产资源生态补偿亟待统一立法_国土资源部矿产资源储量评审中心刘建芬[J].中国国土资源报，2017，卷缺失（期缺失）：5.

[3]杨阳阳.矿产资源生态补偿法律制度研究[D].[出版地不详]： 辽宁大学，2013.

[4]蒋小丹.矿产资源生态补偿法律制度研究[D].[出版地不详]： 四川省社会科学院，2016.