陈集镇财政运转现状及对策思考

郭珠萍+林加祥

摘要：随着农村税费改革工作的进一步推进和深化，分税制财政体制的不断完善和公共财政框架的建立，目前我镇财政存在的困难和问题进一步凸现，严重制约了乡镇政府职能的实施和农村各项社会事业的发展。积极探索新形势下我镇财政管理工作，客观分析并采取切实有效措施解决这些问题，是当前财政改革和建设的一个重要课题。

关键词：陈集镇；财政；现状；对策

一、镇财政基本情况

陈集镇现辖14个行政村、1个街道居委会，全镇共有乡村农户9879户、人口3.9万人，全镇现有干部职工135人，其中行政人员38人、事业人员27人、镇自用人员70人，每年镇财政需支付人员经费约1800万元。近几年来由于基础设施和社会事业的建设投入，累计负债达36468万元，财政可支配收入甚少，且负债逐年增加。2015、2016年全镇财政总收入分别为7446、9877万元，其中；一般预算财力分别为2042、2549万元；专项补助分别为1490、1912万元；预算外收入分别为3914、5416万元。2015、2016年预算外非税收入分别占当年财政总收入的52.6%、54.8%，成为我镇财政收入的主要形式。

二、镇财政运行中存在的主要问题及原因

1、财源建设长期滞后，收入总量严重不足。

我镇地处仪征西北地区，地理区位优势不明显，导致经济社会发展长期滞后，经济总量小、结构单一，抵御宏观调控风险的能力不强。近几年虽不断加大了招商引资的力度，取得了一些成绩，但受掣于相对劣势的地理区位，难以招引到发展质态好的亿元规模企业，据统计2015年、2016年我镇一般预算财力仅为2042、2549万元，总量偏小，这严重制约了乡镇财政的发展。

2、现行财政分配体制不合理，财源后劲不足。

目前实行的财政分配体制造成财权与事权不统一问题比较突出：政府职能和支出责任划分横向上“缺位”与“越位”并存，纵向上事权划分不清晰，财权与事权不对称。无论是1994年的分税制改革，还是2002年实施的所得税分享改革，重点都是划分财权，而对事权和支出范围未作相应界定和调整，导致基层政府理财自主权不强。一些具有收入职能的部门垂直管理后，镇政府财力来源渠道单一化、狭窄化。总的来说，现行财政分配体制确定以后，存在“上级出政策、下级掏口袋”的问题，上级出台减少地方收入的政策较多，对乡镇职能发挥的要求越来越高。“营改增”后，收入来源稳定、分成比例高的营业税又改为增值税，地方分成比例低，一般预算财力少，以上种种因素造成镇级可用财力增长趋缓，财源后劲不足。

3、预算外收入范圍和规模减少，自筹资金增长乏力。

首先自1994年实行分税制后，土地出让金作为我镇地方财政的固定收入，逐渐发展成我镇的“第二财政”。据统计2015-2017年，我镇土地出让收入分别为1354万、4396万、3429万，占同期地方财政收入的比重分别达到了18.2%、44.5%、54.6%，一度有效地弥补了分税制后地方财力的不足。但是由于土地资源的稀缺性和不可再生性，必然导致土地财政难以稳定、持续发展，土地转让收入的逐步减少。其次，近几年因行政管理权限调整，相应的收费和罚没权限上划，大都由块块管理改为条条管理，我镇已取消了所有的收费和罚没权限，这一块收入为零。所以乡镇预算外收入的范围和规模锐减，自筹资金增长乏力。

4、刚性开支逐年增长，财政负担沉重。

乡镇政府作为最基层的政权组织，承担了大量的经济发展和社会管理工作，“上面千条线，下面一根针”的行政运行机制导致了乡镇“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇机构庞大，人员经费支出成为乡镇财政负担沉重的主要部分。其次，近年来幅度较大的职工增资，支出的包袱越背越重。据统计2015、2016年，我镇刚性开支（人员经费、机构运转、民政配套、新农保、新农合及债务利息）为2430万元、3054万元，分别占当年一般预算财力的119%、120%，若没有预算外非税收入的支撑，一般公共预算收入连保证最基本的“吃饭”经费都有困难，收支矛盾日益加大。

5、财政预算执行随意性大，缺乏规范性。

一方面年初预算的编制按照“量入为出，收支平衡”的原则不列赤字，所以受收入的限制，在预算编制时就未完全打足支出，在足额安排了人员经费、运转经费及民政配套等刚性开支后，剩余部分才适当安排城乡社区等社会公共事业支出及旧债的偿还。乡镇政府还承担了大量的公共服务职能，如道路建设、农田水利、植树造林等，这些公共支出都需要一定的财力做保障，而我镇一般预算财力只能保障“吃饭”，镇政府只能通过预算外收入予以弥补，组织到了预算外收入再追加预算列支，所以造成了预算执行的随意性。另一方面由于财力的匮乏，在预算支出执行过程中往往先集中财力支付急需支出的项目，造成预算不能按序时进度执行；由于财力的匮乏，收不抵支，没有相应的收入支撑支出，拆借的借款不能纳入预算收入，为保证收支平衡，不出现赤字，把这些超支支出划入暂付款，形成大量的财政总预算暂付款。据统计我镇2015、2016年在收不抵支的情况下挂了暂付款2198、7254万元，分别占全年财政总收入的29.4%、73.4%。

6、债务规模大，偿债能力差。

截止2017年7月我镇全口径债务余额11953万元，债券置换资金24515万元，总体债务规模为36468万元，这样的债务规模即使不再扩大，需要我镇3-4年全部财政收入才能还清。但事实是乡镇政府存在一天就要承担多种社会公共事业支出与促进经济社会发展的责任，这些大额支出都需要有限的财政来支撑，旧债尚未偿还，新的债务仍将持续不断产生，实际偿债能力长期加速下降。

7、财政队伍难以稳定，人员素质有待提升。

一方面由于人事权下放，财政人员服从镇中心工作牵扯过多精力，财政队伍难以稳定。另一方面由于财政所注重业务工作的因素较重，专业人才难以招录，缺少既精通财政业务知识，又具备宏观经济研究能力的创新型、复合型的高素质人才。随着财政管理改革的不断深入、财政信息化进程的加快推进，对财政干部的业务水平和计算机技能要求越来越高，要有针对性地加大财政干部教育培训力度，确保各项工作顺利推进。endprint

三、加强我市乡镇财政建设的若干思考

1、经济决定财政，解决当前乡镇财政困难问题，最根本的出路在于发展乡镇经济。

各乡镇要牢牢抓住经济社会发展这一第一要务，积极探索发展的新路子，因地制宜涵养和培植后续财源。乡镇政府要服从全市的统一规划与布局，充分利用自身地域优势、资源优势和已有的政策优势，大力推动产业升级，腾笼换鸟，积极发展对地方财政贡献大的产业，做大地方财政收入这块蛋糕；以推进城镇化和工业化进程为契机，拓展财源建设空间，加大乡镇财源建设力度。同时上级党委政府在制定政策时应适当给予倾斜，把乡镇适合管理的收入下放到乡镇，把发展经济新增加的收入大部分留给乡镇，放权盘活乡镇，促进乡镇经济和社会各项事业持续、协调发展。

2、在制度层面上实现乡镇财政管理体制的健全完善，实现有效监督。

近年来，乡镇财权与事权不相统一的矛盾越来越突出，造成乡镇收支矛盾日益加大，出现了“财权在上，事权在乡”框架下财权制约事权的不正常现象，乡镇本应提供的公共产品无相应的财力支撑。因而，乡镇建立健全公开透明、科学合理、多重监督的财政管理体系是实现多方共赢的治本之策。具体来说，一是决策时论证要科学：要严格按照市场化运作的要求，对工程项目进行科学论证，切忌少数领导“拍脑袋定项目”大搞形象政績工程，违背市场规律，造成乡镇有限资源的浪费。二是程序要合规：建立由镇党委书记、人大主席、镇长、纪检书记、财政所长等组成的乡镇财政财务管理领导小组，决策涉及金额在限额以下由镇长“一支笔”审批，限额以上的定期由领导小组集体讨论审核，重大开支项目提交镇党委讨论决定。严格遵循这一程序，绝无例外。三是要彻底追责：在程序合规的大背景下，方能实现对巨额财政资金决策失误的主要负责人的追责，成为悬在决策人员头顶的达摩克里斯之剑，倒逼体制的完善与决策的优化。

3、强化责任，消化财政赤字、压缩乡镇负债。

乡镇债务是长期积累下来的，是当前农村经济工作中的一个难点问题，也是影响农村社会稳定的一大隐患。在消化财政赤字和压缩负债时，首先要确保乡镇当年财政收入计划的完成，确保乡镇当年财政收支平衡，确保乡镇当年消化财政赤字目标的完成。同时要积极采取严控新债的管理办法，并把消减乡镇政府债务纳入对主政官员的考核指标当中，从而加大乡镇领导干部的工作责任心，切实把乡镇的财政赤字和负债压缩下来。其次要不法常可，改进现行的财政总预算制度。现行的收付实现制已不能真实完全的反映财政总预算的会计核算内容，对资金负债等多方面的核算范围有限，权责发生制应用于财政总预算中可以较好的区分经常性支出和资本性支出，提供政府资产的全面信息，有利于加强政府对其资产的管理和反应经济资源价值的使用状况和利用效果。

参考文献：

[1]杨化庆.乡镇财政管理存在的问题及对策分析[J].财经界（学术版），2017（19）.

[2]王青.乡镇财政面临的困难与解决对策[J].时代金融，2017（27）.

作者简介：郭珠萍，女，汉族，江苏仪征人，本科学历，会计师职称，仪征市陈集镇财政所副所长endprint