改革开放以来党和国家监督制度建设的进程与经验

谢撼澜,谢卓芝

(1.中共重庆市委党校,重庆400041;2.北京交通大学马克思主义学院,北京100044)

1978年12月,具有重大历史意义的党的十一届三中全会召开,拉开了改革开放的序幕。在党和国家领导制度及政治领域的改革中,党和国家监督制度建设就是一个重要议题。在40年的改革历程中,党和国家监督制度建设经过了一个创建、发展、完善、升华的发展进程,其积累的成就和经验,为完善和发展中国特色社会主义制度,实现对所有行使公权力的公职人员全方位监察打下了坚实基础。

1 改革开放背景下党和国家监督制度建设的时代要求

在推进经济领域改革发展的同时,党和国家领导制度和政治领域的改革是个无法避开的话题。在改革开放背景下,党和国家监督制度建设有其特定的时代要求。

1.1 党和国家监督制度建设是保障社会主义民主的根本要求

1978年12月,在党的十一届三中全会前的中央工作会议上,邓小平作了《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的报告。他认为,“文化大革命”期间,民主集中制受到破坏,极大地损害了社会主义民主,原因是权力过分集中,缺乏有效监督。1979年9月,叶剑英《在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上的讲话》也指出:“从党的领导者到每个党员,都要受到党纪和国法的约束,都要受到人民的监督。”[1]2021982年12月,第五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》强调一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督,努力为人民服务。总之,只有加强党和国家监督制度建设,才能防治权力过分集中,保障党内民主和社会主义民主。

1.2 党和国家监督制度建设是加强和改善党的领导的题中应有之义

办好中国的事情,关键在党,关键在加强和改善党的领导。1987年10月,邓小平会见匈牙利政党领导人谈话指出:“我们要坚持共产党的领导,当然也要有监督,有制约。”[2]256这有利于克服党内出现的官僚主义、主观主义,防止家长制作风,实现民主管理,减少工作中的失误,保证党的重大决策的正确性。只有以党内监督为核心,将党内监督同国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来,构建权威高效的党和国家监督体系,形成监督合力,才能真正加强和改善党的领导。

1.3 党和国家监督制度建设是社会主义现代化建设的必然选择

社会主义现代化建设是一项艰巨的历史任务,要求全党全社会的群策群力。党的十一届三中全会公报明确指出,为了适应社会主义现代化建设的需要,必须在党的生活和国家政治生活中加强民主。加强民主,就意味着加强对党和国家权力的监督。1979年6月,邓小平在全国政协五届二次会议指出,中国的社会主义现代化建设事业,继续需要政协就国家的有关大政方针、政治生活和现代化建设的各项社会经济问题,进行协商、讨论,实行互相监督,充分反映各方面的意见建议,及时发现和纠正工作中的缺点、错误,有利于各项事业向前推进[1]136。只有加强党和国家监督制度建设,让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来,才能及时发现和纠正工作中的缺点和错误,使社会主义现代化建设的各项事业顺利向前推进。

1.4 党和国家监督制度建设是防止党员干部腐化变质、巩固执政地位的迫切需要

随着对外开放的扩大,资本主义腐朽思想和封建残余思想会侵蚀党的肌体。在这种情况下,必须加强党内外的监督,才能阻止那些与我们党的性质、宗旨相违背的错误思想和腐败行为蔓延开来,才能经受长期执政和改革开放的考验。1980年2月,党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》规定,为了保持党和广大人民群众的密切联系,防止党的领导干部和党员由人民的公仆变成骑在人民头上的“老爷”,必须加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督[1]374。1980年8月,邓小平在中央政治局扩大会议上作《党和国家领导制度的改革》的讲话提出,要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部,要有专门的机构进行铁面无私的监督检查,以防止一些干部搞特权化和特殊化,防止干部队伍发生腐化[1]453-454。2016年10月,党的十八届六中全会公报指出,监督是权力正确运行的根本保证,是加强和规范党内政治生活的重要举措。坚持党内监督和人民群众监督相结合,增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力[3]。

2 改革开放以来党和国家监督制度建设的进程

改革开放以来党和国家监督制度建设的探索历程,基本可以按照十一届三中全会以来的中央领导集体任期划分为5个阶段。

2.1 党和国家监督制度的恢复重建(1978年12月—1982年8月)

“文化大革命”结束后,党和国家急需恢复民主与法制,健全监督制度,以保证改革开放和社会主义事业的顺利推进。

2.1.1 着手恢复和组建纪检监督机构

党的十一届三中全会决定成立中央纪律检查委员会。1979年3月,中央纪委和中央组织部联合发出《关于设立纪律检查委员会有关问题的通知》,要求省和县各级党的委员会都设立纪委。1979年4月,中央纪委与中央组织部又联合发出《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》,就中央和国务院各部、委、办、局成立纪律检查机构作了具体规定。到1982年9月党的十二大召开前,全国90%左右的县团级以上党委建立了纪检机构,国务院各部、委、办、局都基本上设立了纪检组织[4]238。这样,中央、地方和军队各级党的纪检机关基本建立起来,形成了一个比较完善的纪律检查系统。

党的十二大通过的新党章对纪检机关的领导体制进行了改革,实行党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作的领导体制,还规定中央和地方各级纪律检查委员会有权检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件。1982年12月,五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定:国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督[5]206-207。审判机关、检察机关、纪检机关和审计机关等的恢复和重建,为党和国家监督制度的进一步发展奠定了良好的基础。

2.1.2 制定党纪国法打下监督体系建设基础

党的十一届三中全会公报指出:“国要有国法,党要有党规党法。”[1]12党纪国法是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。这就迫切要求我们根据时代要求修订党章、宪法,并加快制定和完善更为具体的党规党纪、法律法规。1980年2月,党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》,这是提高党员特别是干部的思想政治水平、增强党性、加强党的建设的重大措施。1982年9月,十二大通过了新修订的《中国共产党章程》,清除了“左”的错误,并根据新时期执政党的特点提出了许多新的要求。1982年12月,五届全国人大五次会议通过新修订的《中华人民共和国宪法》,为我国的改革开放和社会主义现代化建设提供了有力保障。这些党纪国法的制定、修订和完善,为党和国家监督制度的出台和监督体系的重建提供了法理支撑,打下监督体系建设的良好基础。

2.2 党和国家监督制度的初步发展(1982年9月—1989年6月)

一方面,党的十二大后,党和国家监督制度进一步发展,建立了行政监察系统,初步构建了较为系统的党和国家监督制度体系。党的十一届三中全会以后一段时间内,国家的行政监察权都是由党的纪检机关代行的。为了加强对国家行政机关及工作人员行使权力的监督,1986年12月,六届全国人大常委会十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。1987年8月,国务院发出《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》,规定国家行政监察机关的主要任务和职责:检查监察对象贯彻实施国家政策和法律、法规的情况;监督处理监察对象违反国家政策和法律、法规以及违反政纪的行为;受理个人或单位对监察对象违反国家政策和法律法规行为的检举、控告,等等。行政监察机关在领导体制上规定:地方各级行政监察机关是各级人民政府负责监察工作的专门机构,受所在人民政府和上级行政监察机关双重领导。随后,各级地方政府行政监察机关迅速建立起来。

另一方面,继续完善党内规章制度。1986年9月,党的十二届六中全会通过了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》,着眼于建设好的党风,提出要建立和健全党内监督制度和人民监督制度,使各级领导干部得到有效的监督。1987年7月,中纪委陆续出台《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》《党的纪律检查机关案件审理工作条例》《关于处理检举、控告和申诉的若干规定》,等等。这一系列党内规章制度对实施党的纪律检查工作作了比较详细的规定,初步形成了一个较为系统的党的纪律检查制度体系。与此同时,建立健全人民监督制度。1987年10月,党的十三大报告提出,要“发挥舆论监督的作用,支持群众批评工作中的缺点错误,反对官僚主义,同各种不正之风作斗争”[6]37。1988年3月,七届全国人大一次会议《政府工作报告》指出,热诚欢迎舆论机关和人民群众加强公开的社会监督,使各方面的民主监督进行得更加经常和有效。

2.3 党和国家监督制度的强化巩固(1989年7月—2002年10月)

党的十三届四中全会后,以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体,积极探索加强权力的制约和监督的有效途径,党和国家监督制度得以强化巩固。

2.3.1 健全党员干部民主生活会制度

1990年5月,中共中央通过了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》,明确要求党员领导干部都要参加双重组织生活会,既参加所在支部、小组的组织生活会,又参加定期召开的党员领导干部的民主生活会。通过党员领导干部的民主生活会,以与人为善的态度开展批评和自我批评,能够加强党内监督和领导班子的思想、作风建设,更能提高领导班子解决自身问题和矛盾的能力。

2.3.2 纪检、监察机关合署办公并向部门派驻

1993年2月,根据党中央、国务院的决定,国家监察部与中纪委合署办公,机构列入国务院序列,编制列入中共中央直属机构。此后,地方各级检察机关与纪检机关合署办公,实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”的体制,以此强化监督合力。这是我国纪检监督体制的一项重大改革。1993年5月,中央出台了《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》。根据党章和行政监察条例的有关规定,中央纪委和监察部现向中央直属机关和中央国家机关的52个部门派驻了纪检、监察机构66个,42个部门内设纪检、监察机构65个[7]。纪检、监察机构派驻制度的实施,为监督执行党中央的路线、方针、政策,维护党的章程和国家的法律、法规,加强党风廉政建设发挥了重要作用。

2.3.3 将党内巡视制度纳入党的专门监督体系

为加强党内专门监督机关在反腐败斗争中的力量,1996年1月,十四届中央纪律检查委员会第六次全会决定建立党内巡视制度,将党内巡视制度纳入党的专门监督体系。1997年2月,《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》提出,在坚持纪检委现行领导体制的前提下,实行巡视制度,要选派省部级干部到地方和部门巡视。中央巡视组是一种自上而下垂直的监督力量,与地方党政官员没有利益交往,开展工作不受地方干预。巡视制度有利于加强对省、自治区、直辖市和中央、国家机关部委领导班子及其成员贯彻执行党章和其他党内法规、遵守党的纪律、落实党风廉政建设责任等方面情况进行监督。

2.4 党和国家监督制度的纵深推进(2002年11月—2012年10月)

党的十六大后,以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体,把对权力的制约和监督提到政治文明建设的议事日程,党和国家监督制度向纵深推进。

2.4.1 构建党内监督的完整制度体系

2003年12月,中共中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》,试图构建便利管用、科学规范、有约束力的党内监督机制。2005年1月,中共中央制定《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,这是党内监督体制纵深推进的重要标志,是深入开展党风廉政建设和反腐败工作的系统制度设计。2009年7月,中共中央制定《中国共产党巡视工作条例(试行)》,以此完善巡视制度,规范巡视工作,促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。

此外,2010年3月,中共中央办公厅印发了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》;2010年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》;2010年12月,中共中央、国务院印发了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等。这些党内法规制度共同构建了党内监督制度体系,这对于我们加强党内监督,规范党员干部的从政行为,都具有重要制度规范作用。

2.4.2 巡视监督机构专门化

为加强纪检机关的监督力度,在纪委双重领导体制的基础上,中央对现行纪检监督体制进行了创新和改革。一是完善巡视工作制度。2003年8月,中央纪委和中央组织部决定成立巡视专门机构,对全国20多个省、区及6个中央国家机关开展了巡视工作,此举有力加强了对被巡视地区和单位领导班子和领导干部的监督。2003年12月,中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》将巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。2009年7月,中共中央制定《中国共产党巡视工作条例(试行)》,对巡视工作的机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任进行了明确规定。同时,中央纪委、中央组织部巡视组和巡视工作办公室分别更名为中央巡视组和中央巡视工作领导小组办公室。二是对纪检监察机关派驻机构实行垂直管理。2001年9月,党的十五届六中全会就提出,纪律检查机关对派出机构实行统一管理。纪检监察机关对派驻机构实行统一管理,增强了对派驻机构的独立性和权威性,有利于充分发挥派驻机构的监督检查作用,更好地贯彻落实党风廉政建设责任制。

2.4.3 拓宽人民群众监督渠道

一是推进政务公开等一系列制度。2005年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步推行政务公开的意见》;2007年4月,国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》;2011年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化政务公开加强政务服务的意见》。深化政务公开、加强政务服务,有力加强了对行政权力的监督制约,提高依法行政和政务服务水平。二是建立健全群众举报制度。2005年1月,中共中央发布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》指出,要建立健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制,及时处理群众反映的问题。三是发挥新闻舆论监督作用。2004年3月,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,强调要高度重视新闻舆论监督,对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实,并依法及时作出处理。

另外,2005年1月,国务院发布《中华人民共和国信访条例》,要求各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作,认真处理来信、接待来访,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督。从此,信访工作有章可循,及时化解矛盾和纠纷。

2.5 党和国家监督制度的完善提升(2012年11月至今)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着力打造约束权力的制度笼子,高度重视监督工作,党和国家监督制度进一步升华完善。党要管党、从严治党,“管”和“治”都包含监督[8]。

2.5.1 健全权力运行制约和监督体系

2012年11月,党的十八大报告指出,要健全权力运行制约和监督体系。2013年11月,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革的决定》指出,坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”[9]531。2016年10月,党的十八届六中全会修订颁布了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。会议公报指出,加强党内监督是全面从严治党的基础,是加强和规范党内政治生活的重要举措。强调党内监督没有禁区、没有例外。要建立健全党中央统一领导、党委(党组)全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督的党内监督体系。2018年8月,中共中央印发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》指出,党的纪律处分工作应当坚持“党要管党、从严治党”原则,把纪律挺在前面,注重抓早抓小,旨在加强对党的各级组织和全体党员的教育、管理和监督。

2.5.2 完善领导干部报告个人有关事项制度

2013年11月,中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要》提出,要完善领导干部报告个人有关事项制度。2013年12月,中央组织部印发了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》,领导干部应当报告本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业等8大项事项,以及收入、房产、投资等6大事项,以此加强对领导干部的管理和监督,促进领导干部廉洁从政。2013年12月,中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》规定,中央和国家机关各部门、各省、自治区、直辖市党委和政府主要负责同志每年向中央提交述廉报告。2014年1月,中组部印发了《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法(试行)》,在全国范围内正式启动了领导干部个人有关事项报告抽查核实。抽查核实的重点是将领导干部本人填报的内容与有关职能部门的查询结果逐一进行比对,检查填报是否完整准确,具体包括随机抽查和重点抽查两种方式。

2015年1月,中央组织部在全国范围加大抽查核实力度,全面推行领导干部个人有关事项“凡提必核”。2015年8月修订(2017年7月再次修订)颁布的《中国共产党巡视工作条例》,把“抽查核实领导干部报告个人有关事项的情况”列入巡视组织工作内容之一。2015年10月修订(2018年8月再次修订)的《中国共产党纪律处分条例》在违反组织纪律行为的处分中规定:违反个人有个事项报告规定,不报告或不如实报告的,情节严重的给予撤销党内职务或者留党察看处分。

2017年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅再次修订印发《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》,修订后的内容总体上还是报告8项家事、6项家产等,但有的项目作了进一步明晰、补充完善,个别项目作了合并调整。领导干部报告个人事项制度已经成为从严治党、从严管理监督干部的制度武器。

2.5.3 加强对主要领导干部的审计监督

2013年11月,党的十八届三中全会强调,必须加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督。党的十八届三中全会还提出加强对领导干部实行自然资源资产离任审计。2017年6月,中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,对领导干部自然资源资产离任审计工作提出具体要求。2018年3月,为了构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,中共中央根据《深化党和国家机构改革方案》组建中央审计委员会。2018年5月23日,习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调,审计是党和国家监督体系的重要组成部分,要更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用[10]。

2.5.4 完善巡视工作领导体制和工作机制

党的十八大以来,为适应全面从严治党新要求,中共中央对巡视领导体制、工作机制和制度进行了不断完善。2013年4月,习近平总书记在中央政治局常委会上指出:“巡视是从严治党、维护党纪的重要手段,是加强党内监督的重要形式。”[11]2015年8月,中共中央印发《中国共产党巡视工作条例》明确规定,党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度,建立专职巡视机构,对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督。《中国共产党巡视工作条例》对巡视定位、内容、方式、程序、纪律等各个方面进行了系统阐述和规定。2017年7月,中共中央再修订颁布《中国共产党巡视工作条例》,规定在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视,党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度,设立巡察机构,对所管理的党组织进行巡察监督。党的十八大以后,从2013年5月到2017年6月,实现了党的历史上首次一届任期内中央巡视全覆盖的目标[12]。2018年2月,中央正式启动十九大后的第一轮巡视工作,按照习近平总书记要求坚持发现问题、形成震慑不动摇,进一步发挥巡视监督对全面从严治党的作用。

2.5.5 实现派驻纪检监督机构全覆盖

2013年11月,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革的决定》提出,全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理。2014年12月,中央政治局常委会议审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》,在中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关等对党和国家政治生活具有重要影响的中央和国家机关新设中央纪委派驻机构。派驻机构的重要职能是督促驻在部门领导班子落实党风廉政建设主体责任;对驻在部门各级领导班子履行党风廉政建设主体责任不力、造成严重后果的,提出问责建议。派驻纪检监督机构切实加强对有关部门和单位领导班子及其成员的监督,成为健全完善党内监督成为党要管党、从严治党的重要抓手[13]。

2.5.6 深化国家监察体制改革

为了加强党对反腐败工作的统一领导,2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,在三省市开展设立监察委员会的探索实践。2017年10月,党的十九大报告提出,健全党和国家监督体系,组建国家、省、市、县监察委员会。同月,中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。2017年11月,十二届全国人大常委会通过《在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国监察法》,明确规定了监察机关及其职责、监察权限、监察程序以及对监察机关和监察人员的监督等重大问题。十三届全国人大一次会议通过《宪法》修正案,在“国家机构”一章增加“监察委员会”,明确了监察委员会的性质和地位,也明确了监察委员会的领导体制和工作机制。深化国家监察体制改革,建立国家监察委员会,构建一个完整、严密的党和国家监督体系,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治支撑。

3 改革开放以来党和国家监督制度建设的基本经验

3.1 必须始终坚持党内监督与党外监督相结合

党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的和最有效的。但是,只有将党内监督与党外监督相结合,形成监督合力,才能产生最大限度的监督成效。改革开放以来,党和国家在发展监督制度中始终注重这一点。1990年3月,党的十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》,指出要建立和完善党内监督与党外监督,自上而下的监督与自下而上的监督的制度。1994年9月,党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》,强调要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来,把自上而下和自下而上的监督结合起来,逐步形成强有力的监督体系。2017年10月,党的十九大报告中提出,要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,以此形成监督合力。此后,在全国推进国家监察体制改革,有利于聚焦多种形式的监督力量,使党内监督和外部监督同向发力。

3.2 必须围绕增强监督合力不断修订完善国家法律和党内法规体系

改革开放40年来,我们围绕增强监督合力,不断修订完善国家法律体系和党内法规体系。在监督法律体系方面,先后颁布和修订了《中华人民共和国宪法》《国家公务员法》《行政监察法》《中华人民共和国监察法》以及各类监督法规,推动了国家监督法律体系的完善;在党内法规体系方面,中央先后颁布和修订了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,还制定了相关实施意见、办法,推动了党内监督法规体系的完善。通过不断修订完善国家法律和党内法规体系,党和国家监督制度逐步走向了法律化、规范化和制度化,对公权力监督渠道不断拓宽,监督效能也不断加强,有力推进党要管党、从严治党与国家治理体系和治理能力现代化。

3.3 必须整合各种监督力量,完善党和国家监督机构

改革开放以来,党的部门和国家机构逐步恢复建立了纪检、监察、检察、审计等各类的监督机关,并将过去仅受同级党委领导的体制改为上级专门机构和同级党委双重领导体制,着力于发挥这些机构的监督和制约职能。但监督机构政出多门、各自为政,反而分散监督力量,或者推诿扯皮。整合各种监督力量建立完整、严密的党和国家监督机构势在必行。1993年2月,根据中共中央、国务院决定,各级监察机关与纪检机关合署办公,实行一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能的体制,以此强化监督合力。党的十八大决定组建国家、省、市、县监察委员会,同纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,还通过了《中华人民共和国监察法》,确立了监察委员会作为国家机构的法律地位。党和国家监督制度建设的实践证明,发挥党和国家专门监督机构的作用,有利于解决党的现行监督体制对同级党委及其领导人监督制约不力的缺陷,有利于克服各种形式的监督力量和资源过于分散的不足,监督工作更为科学有效。

3.4 必须加强对领导干部“关键少数”的严格监督

各级领导干部是行使党和国家职权的“关键少数”,往往掌握着重要权力,产生更重要的影响,这就内在决定了必须加强对领导干部“关键少数”的严格监督。1996年1月,江泽民在十四届中央纪委第六次全会上的讲话指出:“干部权力越大,责任就越大,对他们运用权力的行为就越应当严格监督。”[14]6522003年12月,中共中央发布《中国共产党党内监督条例(试行)》,更是首次以党内法规的形式,将各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人确立为确立党内监督的重点对象和“关键少数”。2016年10月,党的十八届六中全会修订颁布的《中国共产党党内监督条例》指出,党内监督必须加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督,重点监督其政治立场、加强党的建设、从严治党,执行党的决议,公道正派选人用人,责任担当、廉洁自律,落实意识形态工作责任制。2013年11月,中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》指出,要研究制定加强对主要领导干部监督的制度,切实加大对一把手的监督力度。2015年7月,全国人大常委会表决通过实行宪法宣誓制度的决定,“接受人民监督”成为人大选举或任命的国家工作人员的铮铮誓言。

总之,改革开放以来党和国家监督制度建设的成就与经验,是党和国家领导制度改革完善的坚实进阶,是中国特色社会主义制度发展的光辉成就。展望新时代,勇于自我革新、自我完善的中国共产党,将牢记使命,继续推动党和国家监督制度建设迈上新台阶。