河长制下静宁县开展非法采砂专项整治措施与成效

吕术元

（甘肃省静宁县水务局，743400，静宁）

静宁县境内共有以渭河一级支流葫芦河为干流的10条河流，部分河流年输沙量充沛，砂石资源相对丰富。在经济利益驱使下，河道内非法采砂、乱采滥挖、乱堆乱放现象日益严重，带来毁坏河道及耕地、严重破坏生态环境、影响社会治安等问题。由于河道采砂存在多头管理、法规不完善和执法手段软弱等不利因素，加之执法力量薄弱，非法采砂一直没有得到有效遏制，且近年来有加重趋势。

2016年非法采砂成为中央环保督察的重点领域，最高人民法院、最高人民检察院关于河道非法采砂刑事处罚司法解释相关规定的出台，为有效治理非法采砂提供了强有力的法理依据，同时河长制全面推行成为整治非法采砂的良好契机。酝酿已久的非法采砂专项整治行动实施方案得到静宁县委、县政府的支持，全县开展了为期4个月的非法采砂专项整治行动，通过行之有效的措施，严厉打击了违法采砂行为，强制关停非法砂场，彻底取缔违法采砂，恢复河床和河道原貌，切实规范了河道管理，维护了河道健康生命和生态安全。

一、采砂管理的困难和问题

1.行政执法力量薄弱

静宁县共有10条河流，总计河长738 km，全县共有84家违法采砂企业，还不包括零星偷采户。河道采砂管理点多面广与执法力量严重不匹配，县河道管理站正式职工加临时人员共6人，仅有一辆执法车，人员、设备和经费远远不能保障日常监管巡查需要。

2.行政执法手段软弱

每一个非法采砂企业背后都有盘根错节的利益体，多涉及暴力抗法、黑社会性质犯罪，但水政执法却没有有力的法理依据。按照《河道管理条例》，水行政主管部门的职权仅限于责令停止违法行为和罚款等行政处罚。现行刑法对河湖水域保护没有设立相应的罪名，对一些严重影响防洪安全和生态安全的河道非法采砂行为，难以实施刑事制裁。

3.部门管理职责不清

84家违法采砂企业中，采砂点在河道库区内的有28个，在耕地内的有20个，在河道及毗邻耕地内的有36个。按照“三定方案”确定的部门职责，河道内采砂属水利部门管理，耕地内采砂属国土部门管理，但砂石资源丰富的河道和毗邻耕地界限模糊，在实践中影响了管理效力和效率。在采砂企业的审批环节，水务、国土、环保、安监、供电、税务、工商等部门之间联席审批和协同管理职能不清，未取得水利部门采砂许可的企业却能够申请供电部门架设供电线路、能够申请营业执照，说明采砂管理体制存在问题。

4.属地管理职责不明

全县河道岸线长，各乡（镇）辖区内河道都存在非法采砂，采砂企业往往采取“游击战”，即执法检查来了停采、走了又继续生产或者昼伏夜采。各乡（镇）人民政府对河道采砂管理工作的主体责任和领导责任不明确，非法采砂企业单凭水务部门管理效果十分有限，难以实现彻底整治和长效管理。

二、开展专项整治的措施

1.县级层面高位推进、专题部署

静宁县委、县政府高度重视，把整治非法采砂作为贯彻落实生态文明建设的关键举措和建立河长制的首要任务。2017年1月初，县政府常务会议审定《静宁县非法采砂专项整治行动实施方案》，确定了基本原则、目标任务、方法步骤和保障措施。随后召开全县非法采砂专项整治行动动员会议作出专题部署，明确牵头单位、组成部门和工作机制。在县级层面的高位推进下，一是各乡（镇）更加注重落实地方主体责任，大大提高了乡镇重视程度和工作效率；二是各部门更加主动作为，形成了齐抓共管的工作合力和真正意义上的联合执法。

2.坚持属地管理、部门联动原则

建立各乡（镇）和各部门联合执法机制，对整治行动中存在的重大问题，以乡（镇）为主体，部门全力配合，依法依规推进。

乡（镇）充分履行主体责任。整治工作实行乡（镇）党委、政府主要责任人负责制和责任追究制度。乡（镇）党政主要领导担任辖区内河流和沟道的河长，为打击非法采砂的第一责任人，对本辖区内河道采砂管理工作负总责，树立“抓好非法采砂专项整治就是履行本职工作”的责任意识，主动作为、靠前指挥。对因责任不到位、工作不落实，导致非法采砂整治进展缓慢、影响防洪安全、造成严重影响的责任人，按照有关规定严肃处理。

部门认真履行监管责任。由水务和国土部门牵头，供电、公安、工商、环保、安监等部门推进联合执法机制。以乡（镇）为主体，各部门根据各自管理职能全力配合整治行动，做到责任到人、上下协同、相互配合，依法依规扎实推进各项任务落实。

3.以有理有力有节的执法推动工作落实

（1）执法有理，维护生态

从事砂石开采、经营和销售的单位及个人，必须同时持有河道主管部门发放的采砂许可证、国土部门发放的采矿许可证、环保部门审批的环境影响评价报告、安监部门发放的安全生产许可证以及工商部门发放的营业执照等相关证件，而全县大部分砂场是无证经营或证照不全，个别虽办理采砂许可证但擅自变更采砂地点超范围、超深度开采。这些均属非法采砂，是威胁河道保护和河流生态功能最突出的问题，因此整治行动是坚持问题导向，依法依规整治清理。

（2）执法有力，制度保障

①中央环保督察形成强大声势。非法采砂作为中央环保督察关注的重点领域，群众诉求强烈、社会关注度高，强大的舆论监督氛围对非法采砂业主施加了一定心理压力，为开展专项整治营造了强大的声势。

②非法采砂定罪量刑成为有力震慑。2016年11月28日最高人民法院和最高人民检察院联合对非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律作出司法解释，由此实现了河道非法采砂行为入刑目标，解决了长期以来河道非法采砂难以定罪量刑、追究刑事责任的问题，成为打击河道非法采砂犯罪行为的有力武器，为维护河湖防洪安全提供了有力司法保障。

③河长制的推行强化了责任担当。由乡（镇）党政主要领导担任辖区内河流和沟道的河长，负责水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管，切实落实了河道管理责任。

（3）执法有节，有序推进

坚持分级负责、部门联动、严格考核原则，采取全面治理和重点打击相结合的方式，分为宣传发动、集中整治、督察验收三个阶段进行。

①宣传发动阶段。召开专项整治行动动员大会，统一思想认识，开展为期一个月的宣传动员工作。一是宣传引导。充分利用电视、网络、报刊等媒介，强化宣传舆论造势。在电视滚动播放非法采砂专项整治行动实施方案，各乡（镇）采取在醒目位置张贴宣传标语、播放宣传口号、悬挂宣传横幅等措施，广泛宣传有关法律法规和县委、县政府的工作部署、政策文件，引导采砂业主认识到非法采砂行为的严重后果和危害性，在全县上下形成高压严打的强大舆论氛围。二是约谈教育。由乡（镇）人民政府对辖区内采砂业主进行集中约谈教育，开展政策攻心，使其思想认识到位，从源头上把握工作主动权，限期自行拆（撤）除所有采砂设备，争取主动配合整治清理活动，及时改正错误，消除违法状态。三是送达文书。由县水务局、国土局对全县范围内所有采砂企业的采砂机械、人员数量和采砂规模等情况进行调查摸底，统一登记造册，下达执法文书，责令立即停止一切非法采砂活动，限期关闭砂场，恢复河道。同时，向相关部门、乡（镇）送达相关职责告知函，由各单位依照各自职责履行相关责任。

②集中整治阶段。由县非法采砂专项整治行动领导小组负责，组织协调各成员单位集中开展为期两个月的非法采砂企业关停取缔工作，具体任务是拆除砂机砂台、回填砂坑、恢复耕地和被毁设施。乡（镇）党委、政府主要领导挂帅，组织对辖区内采砂业主的非法采砂设备、砂台及建筑物拆除情况进行检查，对未自行拆除的，联合职能部门开展集中整治，一鼓作气，重拳出击，依法强制拆除砂台、捣毁砂机，同时组织做好砂坑回填、河道疏通等后续工作，真正做到守河有责、守河担责、守河尽责。职能部门特别是重点部门充分发挥优势，全力配合。按具体分工，宣传广电部门及时报道整治工作成果，公开树立正面典型，曝光一批典型案例，形成一种强势和震慑，以大宣传、大声势推动大整治；国土、水务部门主动作为，全面摸底排查，建立工作台账，动态跟踪进展情况，奠定有序整治的基础。供电部门积极开展非法采砂用电专项检查，彻底停止并断开非法采砂企业供电，拆除非法用电设施，切断非法采砂的核心生产力。公安部门及时出动，打击非法采砂专项行动过程中各类违法行为，保障其他部门执法人员的人身安全，全力配合拆除非法采砂设备，对拒不执行整改措施的砂场，按照最高人民法院、最高人民检察院出台的河道非法采砂刑事处罚司法解释相关规定，追究非法开采砂石资源的违法犯罪嫌疑人的刑事责任，形成专项整治工作的强大震慑力。安监、环保、交通等部门都按照各自职责和分工，竭尽全力协同推进各项工作。

③督察验收阶段。采取阶段检查和成果验收相结合的方式巩固工作成果。水务局、国土局组织人员对全县非法采砂整治情况进行阶段检查，督察考核局定期通报，及时反馈问题，确保专项整治工作扎实推进。在整治工作取得初步成效的时间节点，县上组织召开推进会，推广工作成效明显乡（镇）积累的好经验，督导问责进度缓慢的乡（镇）和工作不力的部门，对专项整治工作进行再安排、再部署，再次掀起整治清理工作热潮，始终保持对非法采砂的高压严打态势，防止死灰复燃。在确定的整治行动结束节点，县政府组织各部门对专项整治情况逐流域、逐乡（镇）、逐砂场进行全面检查验收，对目标任务完成情况进行考核，总结整治成果。

三、整治行动取得的成效

1.非法采砂得到全面彻底整治

各乡（镇）、各部门齐心协力推进联合执法，依法强制拆除84家非法采砂场的生产设备和设施，完成砂石堆料清理和砂坑回填平整，恢复河道行洪通畅。

2.公众河道保护意识增强

彻底铲除了滋生非法采砂行为的土壤，采砂业主普遍受到教育，依法经营意识全面增强，安全管理水平和从业人员的素质得到提高，凝聚和增强了社会公众对河道保护管理工作的责任意识和参与意识。

3.政府公信力和行政能力进一步提升

非法采砂专项整治行动检验了政府的态度和决心。下大力气严格部署、高位推进维护河道健康生命，体现了政府公信力和依法行政能力。动真碰硬、迎难而上维护群众利益，人民群众感受到了生态环境改善，提振了对政府作为的信心。 ■

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅.关于全面推行河长制的意见 [J].中国水利，2016（23）.

[2]陈雷.全面落实河长制各项任务 努力开创河湖管理保护工作新局面[J].中国水利， 2016（23）.

[3]静宁县非法采砂专项整治行动实施方案[R].2017.