基于效率导向的综合利用水库运行管理体制研究

陈兴科

渊贵州省水利投资渊集团冤有限责任公司袁550081袁贵阳冤

综合利用水库是指承担两种以上主要任务的水库，可能负担的任务包括防洪、发电、灌溉、供水、航运等，大多为大中型水库，其公益性、准公益性性质，决定了政府在其中的主导地位和引导作用，建设和运行管理主体主要是事业单位，建设投资和运行维护经费主要依靠各级政府财政投入。但近年国家鼓励社会资本参与重大水利基础设施投融资建设和运营，综合利用水库投资运营主体日趋多元化，初步形成了事业单位、国有企业、混合所有制企业等多种投融资建设和运行管理主体并存的新局面，而现有运行管理体制主要针对事业单位定制，已经不能适应多种市场主体利益诉求，不利于项目的良性运行。本文提出基于效率导向的综合利用水库运行管理机制，有利于解决政府治理高浪费和低效率导致的政府失灵问题，有利于解决供水服务无法获得合理定价和收费导致的市场失灵问题，有利于平衡多种市场主体、用水户诉求，提升综合利用水库运行效率。

一、现行体制及存在问题

1.运行管理现状

（1）运行管理主体

根据承担的任务和收益状况，现有水库管理单位可分为事业单位和企业两类。承担防洪、排涝等公益性功能，或承担既有公益性功能、又有供水和水力发电等经营性功能水库运行管理和维护的水管单位，不具备自收自支条件的，定性为事业单位，综合利用水库大多属于这一类型；承担城市供水、水力发电水库运行管理和维护的水管单位，定性为企业。

（2）运行管理情况

综合利用水库运行管理重点内容是工程的运行调度和对建筑物、设备的维修养护，重点范围主要集中在大坝枢纽区和渠系。大坝枢纽区又是管理的核心，渠系次之。日常对库区、库岸、消落区管理相对不足，入库集水区基本未纳入日常管理。综合利用水库多为大中型水库，一般均配套建设了较为完善的运行管理硬件设施，大部分都针对最核心、最紧要的职责和功能建立了水利工程管理软件系统。

（3）运行经费来源

按来源渠道划分，现有水管单位经费来源主要包括财政经费和项目运营收入，其中财政经费主要用于公益性项目或公益性功能部分工程的运行管理与维护。

（4）运营收入来源

项目运营收入包括供水水费、库区养殖、旅游等，其中供水水费是主要来源，包括粮食作物、经济作物、水产养殖、工业、自来水厂、水力发电和其他供水水费。早在1965年，水利电力部就制定了《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，明确提出水利工程向受益单位征收水费解决运行维护维修费用；1985年，国务院颁布实施了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，明确了成本加合理利润的水价核定原则；2003年，国家发改委、水利部颁布实施了《水利工程供水价格管理办法》，进一步明确水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成，各省（自治区、直辖市）也相继出台文件，明确了水价测算办法、价格形成调整机制、阶梯水价、指导价格等，形成了较为完善的制度保障。

2.存在问题

（1）运行维护市场化程度低

从统计数据分析，事业单位仍然是综合利用水库最主要的运行管理主体。水库管理单位中，没有企业法人单位，即使将水利工程综合管理单位列入统计，企业法人单位占比不足水库管理单位和水利工程综合管理单位总和的2%；同时，养护维修服务市场化程度不高，维修养护单位的从业人员仅占水库管理从业人员的5%。

（2）运行维护付费机制不完善

从现有制度体系来看，运行管理和维修养护经费仅面向事业单位拨付，尚未建立面向服务付费的机制。事业单位人员基本支出预算偏高，造成了高浪费和低效率的政府失灵问题。全国2016年体制内落实的两项经费中，人员基本支出占比高达60%，真正用于工程维修养护的经费不足40%。同时，项目内部公益性、经营性功能费用未实现独立核算，也不利于面向服务付费机制的形成。

（3）水价改革政策落实不到位

长期以来，我国实际执行水价普遍低于供水成本、低于设计水价，农业水费收取率普遍偏低，多因素导致了市场失灵。

（4）信息化建设普遍滞后

采取收支两条线管理，拥有稳定财政预算的事业法人水管单位，没有通过信息化提高生产力的动机。总体来看，水库运行管理中，普遍存在重硬件轻软件、重平台轻内容的问题，管理用房、物资仓库、车船、办公设备、通信通电等硬件设施较为完善，但信息化、智能化系统等软件设施建设相对落后，运行管理调度手段现代化程度不高，即使建设了信息化系统，大多也只是一个缺乏实质性内容的空壳，仅用于展示、演示，未实现无人（少人）值守、远程调度、网络办公、网上缴费、物联网管理，对提升水库生产运行调度的实际效用十分有限。

二、效率导向相关原理

1.关于效率导向

在词典中，效率是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要的评价方式。从经济学的角度来讲，效率是指在不会使其他人境况变坏的前提下，一项经济活动不再有可能增进任何人的经济福利。从管理学角度来讲，效率是指在特定时间内，组织的各种收入与产出之间的比率关系；效率与投入成反比，与产出成正比。公共部门的效率包括两方面：一是生产效率，它指生产或者提供服务的平均成本；二是配置效率，它指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。

效率导向就是通过提高生产效率，充分利用有限的投入满足最大的需求，或者说满足特定的需求投入最少，通过优化配置追求和达到帕累托最优。

2.影响综合利用水库运行管理效率的因素

（1）运行维护单位性质

现有运行维护单位大多为事业单位，政府对其采取收支两条线管理的经费—收入核算支付体制。作为预算主体的水管单位，在一定程度上都有做大运行成本、大幅度增加资本性投入放大预算的冲动，导致其申报的预算往往大于实际需求，导致政府治理的高浪费和低效率。

（2）运行维护付费机制

综合利用水库提供的是公共服务，付费机制包括政府付费和使用者付费两大类。一方面，政府付费项目与运行维护管理绩效脱钩，运维单位主动收取水费、提高效率、追求利润的积极性不高，导致单位运行和资源配置效率低下。另一方面，使用者付费项目长期执行低价政策，未能反映原水真实价值，导致供水工程维修养护经费不足、长期带病运行，很难发挥其应有的效益。

（3）供水水价形成机制

我国水利工程供水价格实行政府定价或政府指导价，由供水生产成本、费用、利润和税金构成。固定资产折旧费、修理费、水资源费等成本及利润、税金易于核定，理顺正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料费、其他直接支出及销售费用、管理费用等财务费用形成机制是影响水库运行效率的关键。如果成本、费用核算机制不合理，水库运行维护主体就容易弱化效率、放大运营成本。

（4）运维单位治理与管控

运行维护单位是否具有有效制衡的治理结构、精简高效的内设机构、有序的工作流程、合理的人才结构、现代化的管理手段等，都将影响其运行管理效率。

三、基于效率导向的综合利用水库运行管理体制

1.培育发展多元化的运行维护主体

基于综合利用水库投融资建设主体多元化的现状，分类施策、分类管理，大力培育、加快发展市场化运行维护主体。以财政资金投入为主、已经建成运行的综合利用水库，要在现有管理体制基础上，逐步推进市场化改革，尽快实现养护维修购买服务，逐步缩小事业编制，最终实现运行管理和养护维修采购服务。新建综合利用水库，要坚持先建机制、后建工程，全面推行“建管养用”一体化，鼓励和引导社会资本参与投融资建设和运营管理。同时，运行维护单位要建立起相互支持、互为支撑、有效制衡的治理结构，充分考虑项目单位、用水户、项目所在地重大关切，精简内设机构，提高人员素质，实行扁平化管理。

2.建立面向服务的经费核算支付机制

基于效率导向，必须打破现有面向事业单位拨款的综合利用水库运行管理和维修养护经费核算支付体制，建立面向服务的经费核算支付机制。要以项目为单位，以社会平均成本为基础，进行运行管理和维修养护经费核算；要优先考虑通过经营性收入 “以水养水、以电养水”，当经营性收入不足以满足成本回收和合理回报时，可通过提供使用者付费的公共服务补充部分经费。使用者付费后仍不足以满足成本回收和合理回报时，可通过政府以支付现金、配套资源、优惠政策等其中一种或多种购买服务形式给予一定的经济补助，以弥补经营性收入、使用者付费之外的缺口部分。付费额度以核算缺口为基础，挂钩运营绩效浮动支付。

3.切实落实水利工程供水水价政策

切实落实水利工程供水水价政策，逐步建立起以用水户可承受能力为基础、政府购买服务为补充的水价形成机制并重点抓好落实，是综合利用水库良性运行并切实发挥效益的重要保障。要严格按照“保本、微利”和“新水新价、一水一价”的原则，合理核定水利工程供水价格；有条件的地区，原水价格调整可以一步到位，有困难的地区，实行定价期内“一次定价，分步调整”，调价周期尽可能与自来水终端调价周期一致，第一步实施水价应满足项目运行所需成本费用，第二步实施水价应满足项目运行、养护和维修所需成本，第三步实施水价应覆盖全成本并产生合理利润；由于原水水价上涨导致终端水费和农业灌溉水费上涨，对低收入家庭和农业生产造成影响的，由政府购买服务进行适当补贴。政府购买服务部分由同级政府财政按照核定的标准按年支付，用水户承担部分水费按实际用水费扣除政府购买服务部分水费后据实支付。新建综合利用水库要全面推行面向工矿企业、自来水生产企业和农民用水户协会的水费收取方式。

4.大力推进实施智慧水利工程

智慧水利是水利现代化的重要标志，是水利信息化的高级阶段，是实现综合利用水库运行管理现代化的关键。要充分利用物联网、自动控制等技术，加强感知能力建设，形成自动化、高精度、全天候、多元化智能采集网络，构建水情雨情工情灾情、水文水位水量水质等水库信息监测采集体系，获取并存储相关信息数据；要充分利用大数据、云计算等技术，加强辅助决策能力建设，分析处理获取的数据信息，优化水库运行调度方案，对潜在安全隐患发出预警，切实提高运行管理和应急处置水平；要充分利用新一代信息技术，加强管理和服务能力建设，实现无人（少人）值守、远程调度、网络办公、网上缴费等日常办公和客户服务功能。

四、结 论

基于效率导向的综合利用水库运行管理体制，符合水利市场化改革的要求。通过培育发展多元化的运行维护主体、建立面向服务的经费核算支付机制解决政府失灵的问题，通过合理确定水利工程水价解决市场失灵的问题，通过建立以用水户可承受能力为基础、政府购买服务为补充的水价形成机制平衡多种市场主体、用水户诉求，通过大力推进实施智慧水利工程提升管理能力，可以为编制重大水利基础设施投资方案、制订相关政策提供借鉴。 ■